Stawka opłaty za użytkowanie wieczyste. NSA oddalił skargę kasacyjną miasta

Wyrokiem z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1402/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., uchylił postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr KOX/758/Po/22 oraz z dnia 10 maja 2022 r. nr KOX/2727/Po/17. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie administracyjne. Nadto, Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 10 maja 2022 r. wydane w przedmiocie zwrotu, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., podania wniesionego przez skarżącą Spółdzielnię, stanowiącego wniosek z dnia 17 stycznia 2017 r., złożony na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3%, jest nieuzasadnione.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Spółdzielni. W ocenie Sądu, w sprawie wystąpił brak drogi administracyjnej, który obligował organ do zakończenia, wszczętego w 2017 roku na wniosek skarżącej, postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej poprzez jego umorzenie, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wszczęło bowiem postępowanie w sprawie i podjęło czynności w celu zebrania materiału dowodowego, jednakże następnie, wskutek zmiany z dniem 15 sierpnia 2019 r. stanu prawnego, dotyczącej art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie miało podstaw do oceny skuteczności pisemnego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości stawki procentowej opłaty rocznej, a zatem powinno umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. Sąd stwierdził, że zwracając, złożony przed zmianą stanu prawnego, wniosek skarżącej o ustalenie, że wypowiedzenie stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione, naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, uznając zarzuty skargi za uzasadnione, Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Kolegium, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie, Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie i umorzenie postępowania wskutek niewłaściwego uznania, że przepis art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis).

Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zatem zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Z kolei, zawarta w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna dotyczy naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. I OSK 2652/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których Sąd I instancji oceniał wydane w sprawie postanowienia. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem wpływa na zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować zaskarżony wyrok.

Wskazany w skardze kasacyjnej art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stanowi, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych.

Przepis art. 21 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów określa wyłącznie zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji, gdy toczy się postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. W szczególności zaś precyzyjnie reguluje sposób ustalenia opłaty. Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi bowiem na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest co do zasady równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste ma zatem znaczenie dla przekształcenia, gdyż od niej zależy zarówno opłata za przekształcenie, jak i jednorazowa opłata za przekształcenie. Stąd też, w art. 21 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności uregulowano sposób postępowania w sprawach dotyczących przekształcenia po zakończeniu postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. Postępowanie aktualizacyjne nie tamuje przy tym samego przekształcenia.

Jednocześnie, przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. nie wskazuje reżimu prawnego właściwego dla przeprowadzenia aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. Ten bowiem został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wynika to zresztą wprost z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Przepis ten stanowi bowiem, że postępowania aktualizacyjne toczą się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych, co oznacza, że toczą się one według procedury określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, przepis ten nie odnosi się do wszystkich nieruchomości. Dotyczy bowiem jedynie sytuacji, w których postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte przed dniem przekształcenia, a więc odnosi się do nieruchomości podlegających przekształceniu na podstawie tej ustawy.

W związku z tym ustawodawca zdecydował, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte przed dniem przekształcenia, to postępowanie to toczy się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych. W sytuacji określonej w art. 21 ust. 1, zgodnie z art. 21 ust. 5, opłatę (za przekształcenie) wnosi się w wysokości odpowiadającej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby od dnia 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Jeżeli w wyniku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego lub ustalenia albo aktualizacji stawki procentowej ustalona zostanie nowa wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, opłata (za przekształcenie) wnoszona jest w nowej wysokości wynikającej z tej aktualizacji lub tego ustalenia i obowiązuje od dnia 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Do nadpłaty lub niedopłaty opłaty stosuje się odpowiednio przepis art. 6 ust. 3 tej ustawy. Z kolei, w art. 21 ust. 7 i 8 określono szczegółowy sposób ustalenia wysokości jednorazowej opłaty za przekształcenie w zależności od wyniku postępowania aktualizacyjnego dotyczącego opłaty za użytkowanie wieczyste.

Tymczasem, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że wobec następczego braku drogi administracyjnej, wynikającej ze zmiany przepisów - art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zachodziły podstawy do umorzenia postępowania przez organ na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako bezprzedmiotowego. I z tych też względów, w wydanym wyroku, Sąd I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 21 ust.1 tej ustawy nie mógł bowiem stanowić samoistnej podstawy do dokonania oceny trybu postępowania aktualizacyjnego. W skardze kasacyjnej nie wykazano przy tym wpływu naruszenia tego przepisu na podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.