Wywłaszczenie z 1956 r. NSA utrzymał umorzenie sporu o odszkodowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 367/24, oddalił skargę R.N. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 listopada 2023 r. nr DO-IV.7613.45.2022.AD.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 22 listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności, w części dotyczącej odszkodowania, decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z 13 kwietnia 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 13 czerwca 1955 r.

Zaskarżoną decyzją Minister uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 września 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 13 kwietnia 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z 13 czerwca 1955 r., sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 2 listopada 1966 r., w części dotyczącej odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Minister, powołując się na regułę lex nova i brzmienie art. 158 § 3 k.p.a., dodanego przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. poz. 1491, wedle którego niedopuszczalne jest wszczynanie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, stwierdził, że postępowanie nadzwyczajne podlega umorzeniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i uznając zarzuty obrazy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 158 § 3 w związku z art. 9 k.p.a. za niezasadne.

Sąd wskazał, że zgodnie z obecnie obowiązującym art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie wskazanych terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Z kolei, na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w przypadku postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy z 2021 r. - 16 września 2021 r. - następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego i to z mocy prawa.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie jako samoistnej podstawy normatywnej postępowania i zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku rozpoznawania sprawy poglądu organu administracji o mocy obowiązującej oraz o zgodności z Konstytucją przepisu art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w wersji ustalonej tą nowelą, które to uchybienie skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 listopada 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 września 2014 r. a nadto skutkowało utrzymaniem w mocy zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z 13 kwietnia 1956 r. oraz utrzymanego nią w nocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 13 czerwca 1955 r., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem kwestionowany przepis art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest sprzeczny z art. 2, 33 ust 3, 45 ust 1, 64 ust 1 i 2, 77 ust 2 Konstytucji RP, narusza zasady zaufania obywateli do tworzonego prawa oraz zakazu retroakcji i ochrony interesów w toku, ochrony własności i innych praw majątkowych oraz prawa do sądu i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej,

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo tego że prawidłowa wykładnia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 158 § 3 i 156 § 2 w zw. z art. 9 k.p.a. nie mogła skutkować w niniejszej sprawie uchyleniem decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 listopada 2023 r. i umorzeniem postępowania bez uprzedniego zbadania, czy kwestionowana decyzja administracyjna była dotknięta wadą kwalifikowaną, a nadto w przypadku potwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady badanej decyzji, zaniechanie stwierdzenia, że wydanie jej nastąpiło z naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem prawidłowa wykładnia tych przepisów winna była skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie ze środków Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu z tytułu sporządzenia skargi kasacyjnej oraz reprezentowania skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie wg norm prawem przepisanych. Nadto, skarżący zrzekł się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku wszczynającego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.

Wskazać należy, że art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu przed nowelizacją) stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał stwierdził, że ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, przy jednoczesnym ustanowieniu odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie powinien bowiem z jednej strony stanowić o trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat.

Z kolei, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, z dnia 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22, z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 570/23, z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1240/23, z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 461/23, z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1351/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1620/23, z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1760/23, z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1848/23 oraz z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 2394/23).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w ww. wyrokach.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, zwłaszcza że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej.

Trafnie przy tym wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji zatem uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać na podstawie art. 145a K.p.a. wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Niewątpliwie, dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, istotne było ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W sprawie bezsporny był upływ tego terminu. To zaś uzasadniało stwierdzenie, że prowadzone przez organ nadzoru postępowanie uległo umorzeniu w całości.

W tej sytuacji nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3, art.156 § 2 i art. 9 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.