NSA oddalił skargę kasacyjną pełnomocnika komitetu od kary 13 728 zł za pas drogowy

Wyrokiem z 28 października 2025 r., sygn. V SA/Wa 1841/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. B. (dalej zwanego skarżącym lub zobowiązanym) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia 27 marca 2025 r., nr OZG.F-1.3141.16.2025.ET, w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy Kierownik Rejonu Słubice Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze (dalej Kierownik Rejonu) decyzją z 8 stycznia 2024 r. wymierzył Komitetowi Wyborczemu [...] (dalej: Komitet), reprezentowanemu przez pełnomocnika finansowego – skarżącego, karę pieniężną w wysokości 13 728 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogi krajowej nr [...] Decyzją z 21 marca 2024 r. organ odwoławczy – GDDKiA, po rozpatrzeniu odwołania Komitetu, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Rejonu.

Skarga Komitetu na decyzję GDDKiA z 21 marca 2024 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z 19 lipca 2024 r., VI SA/Wa 1639/24.

Pismem z 29 października 2024 r. wierzyciel (GDDKiA), działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), skierował do skarżącego, jako pełnomocnika finansowego Komitetu, upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, a także pouczenie zobowiązanego o skutkach braku wykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia upomnienia.

Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Praga w dniu 3 kwietnia 2025 wszczął wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego nr 2/205, z 27 lutego 2025 r.

Pismem z 10 marca 2025 r. skarżący wniósł zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, zarzucając wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 33 § 1 i 2 pkt 1 i 4 u.p.e.a., oraz zwrócił się o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie czynności egzekucyjnych, do czasu rozpatrzenia wniesionych zarzutów. Formułując zarzuty skarżący podniósł, iż dotyczą one skierowania egzekucji obowiązku objętego tytułem wykonawczym do niewłaściwego podmiotu oraz niedoręczenia dłużnikowi wymaganego upomnienia.

Postanowieniem z 27 marca 2025 r. GDDKiA oddalił zarzuty skarżącego uznając, że w istocie nie przedstawił on argumentacji odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). GDDKiA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym należność wynika z braku uregulowania należności wynikających z prawomocnej decyzji Kierownika Rejonu z 8 stycznia 2024 r.

GDDKiA ocenił jako niezasadny zarzut skierowania egzekucji obowiązku objętego tytułem wykonawczym do niewłaściwego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 130 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy) odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy, a ewentualna odpowiedzialność solidarna także innych osób wraz z pełnomocnikiem finansowym ma charakter subsydiarny (art. 130 § 3 Kodeksu wyborczego). W konsekwencji możliwość dochodzenia spłaty roszczeń od innych podmiotów możliwa jest wyłącznie w sytuacji, gdy egzekucja z majątku pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego okaże się bezskuteczna.

GDDKiA wskazał ponadto, że w rozpatrywanej sprawie upomnienie z 29 października 2024 r. zostało doręczone skarżącemu w miejscu jego pracy, tj. w miejscu, w którym skarżący – jako pełnomocnik finansowy przebywa, a zatem upomnienie zostało doręczone skutecznie. Dodatkowo zaznaczył, że upomnienie zostało doręczone na ten sam adres, który skarżący wskazał w piśmie z 10 marca 2025 r.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi zobowiązanego, oddalił tę skargę uznając, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. W tym zakresie stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, obowiązek będący przedmiotem prowadzonej egzekucji, znajduje swoje źródło w ostatecznej decyzji organu o nałożeniu kary (decyzja z 8 stycznia 2024 r. utrzymana w mocy decyzją z 21 marca 2024 r.). Skarżący w żaden sposób nie wykazał, by decyzja nakładająca egzekwowany obowiązek została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze jednego z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, bądź by obowiązek wynikający z prawomocnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wygasł przed rozpoznaniem zarzutów.

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła także przesłanka, o której mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Jak już wyżej wskazano, obowiązek zapłaty kary pieniężnej przez Komitet wynikał z prawomocnej decyzji organu. Wystawiony tytuł wykonawczy, stanowiący podstawę do wszczęcia i prowadzenia egzekucji, w prawidłowy sposób skorelowano z ww. decyzją, zarówno w sferze przedmiotowej jak i podmiotowej. Prawidłowo przy tym organ uwzględnił normę wyrażoną w art. 130 § 1 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którą odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy. Kodeks wyborczy przewiduje co prawda odpowiedzialność za ww. zobowiązania także innych podmiotów, jednak odpowiedzialność ta nie ma charakteru odpowiedzialności solidarnej (art. 130 § 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego).

Sąd zaznaczył, że skarżący w istocie kwestionuje zasadność wymierzenia reprezentowanemu przez siebie Komitetowi kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Do tego bowiem sprowadzają się zarówno podniesione zarzuty, oparte na przesłankach określonych w art. 33 § 2 ust. 1 i 3 u.p.e.a., jak i argumentacja skargi wskazująca, iż obowiązek zapłaty kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego może obciążać wyłącznie partię polityczną, a nie skarżącego czy też komitet wyborczy. Powyższe argumenty nie mogą jednak przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu, w sytuacji, w której nie zakwestionowano skutecznie legalności decyzji z 21 marca 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję z 8 stycznia 2024 r.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł zobowiązany, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu przez siebie wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i 2 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez oddalenie skargi na postanowienie GDDKiA oddalające zarzuty w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w sprawie skierowano egzekucję obowiązku objętego tytułem wykonawczym do niewłaściwego podmiotu (podmiotem zobowiązanym powinna być partia polityczna, a nie pełnomocnik finansowy, a zatem egzekwowany obowiązek wobec skarżącego nie istnieje), w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powinien był oddalić skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., lecz powinien był skargę uwzględnić i zaskarżone postanowienie uchylić.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego zwrócił się o zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że to partia polityczna powinna ponosić odpowiedzialność za zapłatę kary pieniężnej nałożonej przedmiotową decyzją administracyjną, a nie pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego.

GDDKiA w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz od zobowiązanego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W konsekwencji więc, poza przypadkami nieważności postępowania, które bierze pod uwagę z urzędu, jego rola sprowadza się do oceny zasadności sformułowanych w skierowanej do niego skardze kasacyjnej zarzutów, w postaci w jakiej zostały mu one przedstawione. W postać tychże zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie może w jakikolwiek sposób ingerować, tzn. ich uzupełniać czy też korygować za strony ich błędów czy nieścisłości.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarżący kasacyjnie w niniejszym przypadku sformułował przeciwko kwestionowanemu przez siebie wyrokowi WSA w Warszawie wyłącznie jeden zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w którym jako uchybione przez Sąd pierwszej instancji, oprócz wynikowych regulacji P.p.s.a., określających sposób orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego, wskazał art. 33 § 1 i § 2 pkt 3 u.p.e.a. Naruszenie tych regulacji miało nastąpić w związku ze skierowaniem egzekucji względem niego, jako niewłaściwego podmiotu, zamiast partii politycznej.

Odnosząc się do tej postaci zarzutu stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że podnosząc naruszenie przez WSA w Warszawie prawa procesowego, w związku z zaakceptowaniem skierowania egzekucji do niewłaściwego podmiotu, skarżący kasacyjnie całkowicie pominął w podstawie prawnej swojego jedynego zarzutu niezwykle istotne w tym wypadku przepisy, a mianowicie art. 130 § 1 i § 3 Kodeksu wyborczego, określające podmioty odpowiedzialne za zobowiązania komitetu wyborczego oraz zasady ich odpowiedzialności w tym względzie. To do tych regulacji odwołał się bowiem zarówno GDDKiA, oddalając jego zarzuty egzekucyjne, jak również WSA w Warszawie akceptujący to stanowisko, w efekcie czego oddalił skargę na postanowienie GDDKiA.

W tej więc sytuacji twierdzenia skarżącego kasacyjnie, odnośnie nieuprawnionego skierowania egzekucji do niewłaściwego podmiotu, czyli jego samego, jako przedstawiciela finansowego Komitetu, z uwagi właśnie na pominięcie w podstawie prawnej zarzutu art. 130 § 1 i § 3 Kodeksu wyborczego, nie sposób jest zweryfikować. Przywołane przez niego przepisy art. 33 § 1 i § 2 pkt 3 u.p.e.a., wskazują bowiem jedynie w sposób ogólny, możliwą podstawę prawną wniesienia zarzutu egzekucyjnego, jaką może być skierowanie jej do niewłaściwego podmiotu. Odniesienie się więc do sytuacji konkretnego podmiotu, w jego zindywidualizowanej sytuacji, wymaga rozważenia istnienia podstaw prowadzenia egzekucji wyraźnie zdefiniowanego obowiązku, w stosunku do określonego podmiotu, z punktu widzenia regulujących tę problematykę przepisów. Te zaś w rozpoznawanym przypadku zostały całkowicie pominięte, w ramach ocenianego zarzutu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc odnieść merytorycznie

Tak więc niekompletność tego zarzutu, jego braki w zakresie podstawy prawnej, uniemożliwiają merytoryczne odniesienie się do sformułowanych w jego ramach twierdzeń, co do naruszenia prawa, jakiego miał się, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dopuścić WSA w Warszawie. Ocena zasadności tychże twierdzeń mogłaby się odbyć wyłącznie w ramach badania prawidłowości zastosowania konkretnych przepisów, na które powołał się organ, a następnie Sąd pierwszej instancji. Skoro zaś w zarzucie ich nie wskazano, to zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za skuteczny.

Z tego więc względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 1, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118, dalej zwanego rozporządzeniem), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Prezesa ARiMR kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która sporządziła odpowiedź na skargę kasacyjną.