Spór rodziców o świadczenie na syna. ZUS oparł się tylko na postanowieniu o pieczy

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. S. (zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS, organ odwoławczy) z dnia 30 stycznia 2026 r., nr 467543273, znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS lub organ pierwszej instancji) z dnia 27 grudnia 2024 r., nr 467543273, znak [...], w przedmiocie uchylenia od dnia 1 grudnia 2024 r. do dnia 31 maja 2025 r. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: M. S., przyznanego skarżącemu w dniu 13 maja 2024 r.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2024 r. skarżący wystąpił do ZUS o świadczenie wychowawcze na dzieci w tym na M. S., na okres świadczeniowy trwający od dnia 1 czerwca 2024 r. do dnia 31 maja 2025 r.

Pismem z dnia 13 maja 2024 r. ZUS poinformował skarżącego o przyznaniu mu prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. w kwocie 800 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 czerwca 2024 r. do dnia 31 maja 2025 r.

W dniu 11 lipca 2024 r. wniosek o świadczenie wychowawcze na M. S., na ten sam okres świadczeniowy, złożył także drugi rodzic - M. S.1.

W dniu 12 lipca 2027 r. ZUS wezwał M. S.1 o dostarczenie dokumentów z sądu, potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem, a w przypadku braku dokumentów o złożenie pisemnego oświadczenia, wskazującego jak sprawowana jest opieka.

Wezwanie tej samej treści co powyżej organ pierwszej instancji wystosował również w dniu 15 lipca 2024 r. do skarżącego.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2024 r., nr [...], wobec braku odpowiedzi na wezwanie ZUS odmówił M. S.1 przyznania prawa do świadczenia.

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2024 r. skarżący oświadczył, że obecnie, do czasu podjęcia w tym przedmiocie decyzji przez Sąd, nad synem sprawowana jest opieka naprzemiennej przez oboje rodziców przy czym on ponosi praktycznie wszystkie koszty utrzymania dziecka, na dowód czego wskazał przykładowe koszty oraz dołączył dokumenty potwierdzające wydatki.

Wobec ponownego wniosku M. S.1, z dnia 4 września 2024 r., decyzją z dnia 17 września 2024 r. ZUS ponownie odmówił jej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na ww. dziecko.

Kolejny wniosek M. S.1 złożyła w dniu 9 grudnia 2024 r. załączając do niego postanowieniem Sądu Okręgowego w O. z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt [...], na mocy którego m.in. piecza nad małoletnim M. została powierzona matce. Postanowienie to opatrzone było zapisem, że uprawomocniło się dnia 8 listopada 2024 r.

W związku z nowym dowodem w sprawie w dniu 27 grudnia 2024 r., ZUS przyznał M. S.1 prawo do świadczenia wychowawczego na M. S. na okres od dnia 1 grudnia 2024 r. do dnia 31 maja 2024 r.

Tego samego dnia, tj. 27 grudnia 2024 r., uwzględniając regulację art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2024 r. poz. 1576, ze zm.), ZUS wydał decyzję nr 467543273, znak [...], o uchyleniu przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. od dnia 1 grudnia 2024 r. do dnia 31 maja 2025 r., w której wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w O. z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt [...] ustalił, że dziecko znajduje się pod opieką matki.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Domagając się zmiany decyzji i przywrócenie prawa do świadczenia wychowawczego zakwestionował ustalenie ZUS, że dziecko znajduje się pod opieką matki, jako niezgodne ze stanem faktycznym. Wskazał, że w powołanym przez organ pierwszej instancji postanowieniu sąd ustalił jedynie pieczę nad małoletnim na czas trwania procesu o rozwód i pomimo ustalonych w tym orzeczeniu kontaktów dziecko przebywa pod jego opieką każdego tygodnia od piątku do niedzieli i w tym czasie sprawuje on opiekę nad dzieckiem przez wspólne zamieszkiwanie. Ponadto, jak wyjaśnił, sprawuje też opiekę nad dzieckiem w każdy wtorek i czwartek odbierając je zaraz po zakończeniu edukacji przedszkolnej, czyli dziecko pozostaje pod jego cotygodniową opieką kolejne dnia zamieszkując z nim, a matka sprawuje opiekę nad dzieckiem jedynie dwa dni w tygodniu (poniedziałek i środa). Także w okresie trwających Świat Bożego Narodzenia dziecko zamieszkiwało cały czas z nim od 24 grudnia. Dalej skarżący podniósł również, że ponosi koszty związane z zamieszkiwaniem z nim dziecka jak również praktycznie wszystkie koszty związane z zaspokajaniem potrzeby jego wychowania, utrzymania i leczenia, na dowód czego przedstawił spis kosztów i dowody na ich potwierdzenie. Wskazał również, że w Prokuraturze Rejonowej w K. toczy się postępowanie przeciwko M. S.1 o znęcanie się nad dziećmi, a w związku z tym został do sądu skierowany wniosek o ograniczenie pieczy. Dodatkowo jak zaznaczył podobnego typu sprawy prowadzi OPS w N. i Szkoła Podstawowa nr [...] w N. Zaznaczając, że M. S.1 nie jest w stanie sprawować opieki nad dzieckiem ze względu na chorobę [...] zawnioskował o wystąpienie przez ZUS do sądu, który wydał uwzględnione przez organ postanowienie o udostępnienie właściwej dokumentacji.

Pismem z dnia 27 marca 2025 r. skarżący poinformował ZUS, że od dnia 26 marca 2025 r., na wniosek pracownika OPS w N. przejął całkowitą, faktyczną opiekę nad małoletnimi dziećmi (w tym M.), na dowód czego przedłożył kserokopię oświadczenia o przejęciu opieki złożonego w OPS w N.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2026 r., nr [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Cywilny, z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt [...], w sprawie o rozwód, Sąd postanowił zabezpieczyć powództwo w ten sposób, że na czas trwania procesu o rozwód powierzyć M. S.1 pieczę nad małoletnimi dziećmi, w tym nad M. S. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie wychowawcze na okres od 1 grudnia 2024 r. do 31 maja 2024 r., ponieważ nie zostały spełnione przesłanki art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a oraz art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a to wobec tego, że pieczę nad ww. dzieckiem sprawuje matka zgodnie z ww. postanowieniem sądowym. W uzasadnieniu decyzji wskazał na związanie orzeczeniem sądu na podstawie art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego i wyjaśnił, że organ administracji publicznej, realizujący zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie jest uprawniony do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Dalej, uznając, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy Prezes ZUS powołał art. 26 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władza rodzicielską jest miejsce zamieszkania tego z rodziców, któremu powierzono wykonywanie tej władzy. Na podstawie tej regulacji uznał, że na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki. Zaznaczając, że ZUS jako organ wykonawczy, rozpatrujący uprawnienia do świadczenia wychowawczego, zobowiązany jest do ścisłego stosowania przepisów prawa poinformował też, że zmiana decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego będzie możliwa jedynie po wydaniu przez sąd nowego postanowienia, w którym na nowo zostanie określony sposób sprawowania opieki nad dzieckiem.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący sformułował zarzuty naruszenia art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 138 § 1 k.p.a. Podniósł, że w spornym okresie wskazany przez niego harmonogram opieki nad dziećmi (wtorki i czwartki, weekendy i Święta Bożego Narodzenia) spełnia kryteria faktycznej opieki, gdyż w praktyce dzieci zamieszkiwały u niego przez większość tygodnia, a ZUS nie dokonał rzetelnej oceny faktycznego stanu opieki nad dziećmi, ograniczając się do postanowienia sądu, które nie odzwierciedlało rzeczywistego czasu pobytu dzieci u ojca. Ponadto zarzucił organowi odwoławczemu rażące przekroczenie terminów na rozpoznanie sprawy i powołując się na poglądy orzecznictwa wniósł o uwzględnienie skargi poprzez zmianę decyzji i przyznanie mu prawa do świadczenia, jak również zawnioskował o zobowiązanie ZUS do przekazania do Sądu pełnej dokumentacji sprawy w tym kompletnych akt sprawy zawierających całą korespondencję i wnioski oraz do przekazania dokumentacji OPS w N. dotyczącej opieki nad dziećmi, dokumentacji medycznej i terapeutycznej z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, poradni specjalistycznych oraz terapii dzieci, dokumentacji postępowania Prokuratury Rejonowej w K. w sprawie ewentualnego znęcania się nad dziećmi, jak również dokumentów szkół i przedszkoli potwierdzających faktyczną opiekę i nadzór nad edukacją i wychowaniem dzieci.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2026 r., ustosunkowując się do stanowiska organu, skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, zobowiązanie organu do przesłania kompletnych akt i przeprowadzenie z nich dowodu, uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach i zobowiązanie organu do dokonania przy ponownym rozpoznaniu sprawy realnej, a nie wyłącznie formalnej oceny co do tego, kto faktycznie sprawował opiekę nad dziećmi w spornym okresie. W uzasadnieniu skarżący podnosił naruszenie art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z formalnym dokonaniem błędnych ustaleń na podstawie postanowienia sądu co do okoliczności faktycznego sprawowania opieki nad dziećmi.

Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze, modyfikując swoje żądanie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że organy rozpoznające sprawę nie dokonały ustaleń faktycznych, koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy, albowiem ustawodawca uzależnił wnioskowanie świadczenie od rzeczywistej opieki sprawowanej przez rodziców, a organ nie może ograniczać się do jednego dokumentu związanego z prawnym powierzeniem opieki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Zgodnie też z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W świetle powyższych zasad dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji Sąd uznał, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2024 r. poz. 1576, ze zm.) zwanej dalej ustawą, która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia.

Zgodnie z art. 22 ustawy w przypadku zbiegu praw rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 stosuje się.

Z treści art. 22 ustawy wynika, że ustawodawca zawarł kryteria wyłonienia osoby uprawnionej do pobierania świadczenia wychowawczego spośród dwóch lub więcej konkurujących ze sobą osób wnioskujących o to świadczenie. Kryterium tym jest faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko wystąpili oboje rodzice, tj. skarżący i matka dziecka. Nie jest również sporne, że do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie zakończyło się postępowanie i nie zostało wydane przez sąd powszechny żadne orzeczenie, o jakim mowa w art. 5 ust. 2a ustawy, tj. dotyczące opieki naprzemiennej. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis art. 5a ust. 2a ustawy nie mógł, jak dotychczas, mieć zastosowania w sprawie.

Z tego względu, w ocenie Sądu - w celu ustalenia prawa do świadczenia za sporny okres w związku z wnioskiem matki dziecka o przyznanie świadczenia od grudnia 2024 r. - obowiązkiem organu, zgodnie z dyspozycją art. 22 ustawy było wyjaśnienie, który z rodziców faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a dokładniej, który z nich spełnia wymóg z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Na tej podstawie przyjąć należy, że przesłanką przyznania uprawnionemu świadczenia wychowawczego jest niewątpliwie wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i utrzymywanie dziecka. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest przy tym rozumiane jako fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (opiekuna), który sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem i faktycznie ponosi koszty utrzymania dziecka.

Podkreślić trzeba, że aby matka lub ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego, to dziecko, którego wniosek dotyczy, musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać, ale także pozostawać na jego utrzymaniu. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca musi zostać spełniony jednocześnie. Nie wystarczy jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca.

Jednocześnie, skoro stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych to należy przyjąć, że warunkiem koniecznym możności uczestniczenia w wychowywaniu dziecka i zaspokajaniu jego potrzeb jest zamieszkiwanie dziecka razem z rodzicem. Oznacza to konieczność przyjęcia, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy niewątpliwie chodzi o zamieszkiwanie w sensie faktycznym.

Oceniając stan faktyczny w świetle przesłanek zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy obowiązkiem organów administracyjnych jest tym samym ustalenie, czy dziecko faktycznie wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Określenie "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczy natomiast miejsca faktycznego przybywania dziecka u danego rodzica i ponoszenia przez tego rodzica kosztów utrzymania.

Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że orzeczenie sądu ustalające miejsce zamieszkania dziecka jest co prawna istotne dla ukształtowania jego sytuacji prawnej oraz relacji łączącej dziecko z rodzicami, jednak nie stoi na przeszkodzie, by dziecko zmieniło miejsce zamieszkania. Skoro zaś przesłanką przesądzającą o uprawnieniu rodzica do przedmiotowego świadczenia jest faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, to ocena stanu faktycznego nie może opierać się wyłącznie na treści orzeczenia sądu rodzinnego. Organy nie są związane w tym zakresie sformułowaniem zawartym w wyroku ustalającym miejsce zamieszkania dziecka przy jednym rodzicu (art. 365 § 1 k.p.c.), a wykładnia językowa, systemowa i celowościowa art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 zd. 1 ustawy ten pogląd umacnia. Zupełnie inaczej wyglądałaby ta kwestia jedynie wówczas, gdyby Sąd rozwodowy pozbawił jedno z rodziców władzy rodzicielskiej, bądź w późniejszym czasie takie orzeczenie Sądu opiekuńczego zapadło.

Dostrzec bowiem trzeba, że ustawa wymaga od rodzica odpowiedniego orzeczenia sądu powszechnego tylko w sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze wnioskuje rodzic dziecka, który sprawuje nad nim opiekę naprzemienną. W pozostałych przypadkach orzeczenie sądu nie jest niezbędne do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, chyba że potrzeba jego złożenia wynika z okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności, jeżeli organ ma zastrzeżenia co do wiarygodności złożonych oświadczeń. Stanowisko to zostało przyjęte także w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 719/1, w którym wskazano, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy), wobec tego o prawie do świadczenia wychowawczego - poza przypadkiem opieki naprzemiennej - decyduje przesłanka o charakterze faktycznym.

W konsekwencji, za błędną należy uznać wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy, zgodnie z którą przesłanka wspólnego zamieszkiwania, utrzymywania dziecka i sprawowania nad nim faktycznej opieki wynika wyłącznie z orzeczeń sądowych, a nie jest związana z rzeczywistym tj. faktycznym zamieszkiwaniem i sprawowaniem opieki nad dzieckiem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 145/26 i powołane tam orzecznictwo).

Z treści art. 22 ustawy wynika bowiem, że świadczenie wychowawcze przysługuje rodzicowi, który "faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem". Przepis ten nie stanowi zatem, aby wyłącznie uprawnionym do świadczenia był ten rodzic, któremu zgodnie z wyrokiem przyznano władzę rodzicielską i przy którym ustalono miejsce zamieszkania dziecka, lecz odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych, jakie zaistnieją w danej sprawie. Regulacja ta uwzględnia cel świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Na potrzeby ustalenia prawa matki lub ojca dziecka do świadczenia wychowawczego na dziecko ustawodawca odwołał się zatem do atrybutów wspólnego zamieszkiwania i przebywania z dzieckiem, jak też zaspokajania jego potrzeb bytowych, wychowawczych i utrzymania dziecka. Kryterium "wspólnego zamieszkiwania" rozumiane jest jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 180/26). Dla uzyskania świadczenia wychowawczego nie zawsze zatem decydujące znaczenie będzie miało - tak jak to uznały organy w niniejszej sprawie - prawne miejsce zamieszkania dziecka w rozumieniu art. 26 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 424/25).

W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania jak i w skardze konsekwentnie wywodził, że w spornym okresie, na który co należy zauważyć zostało mu już przyznane świadczenie, sprawował nad synem faktyczną opiekę w znacznie większym wymiarze niż matka dziecka, ponosił koszty utrzymania syna i syn przebywał z nim (zamieszkiwał) przez trzy pełne dni w tygodniu tj. od piątku do niedzieli oraz w każdy wtorek i czwartek. W tej sytuacji, zdaniem Sądu błędne było, w zakresie dokonania ustaleń co do spełnienia przesłanek prawa do świadczenia, opieranie się przez organy tylko na postanowieniu sądu rodzinnego, którym orzeczono o zabezpieczeniu powództwa w sprawie o rozwód rodziców w ten sposób, że pieczę nad małoletnim synem skarżącego powierzono matce dziecka i uregulowano kontakty skarżącego z synem.

Podkreślić trzeba, że organy powinny dokonać oceny zgodnie z art. 22 ustawy, który to przepis wyróżnia trzy sytuacje. W przypadku zbiegu prawa rodziców, do świadczenia wychowawczego, przepis przewiduje wypłacenie świadczenia temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę; w przypadku gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców przewiduje wypłatę temu, kto pierwszy złoży wniosek; w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, drugi rodzic, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, wskazuje na powinność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalenia kto sprawuje opiekę i możliwość zwrócenia się w tym celu do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.

Skoro skarżącemu zostało przyznane świadczenie na sporny okres i następnie skuteczny wniosek w tym przedmiocie złożyła matka dziecka, a jednocześnie w toku postępowania skarżący podnosił i wykazywał, że sytuacja w zakresie faktycznego miejsca pobytu dziecka i sprawowania nad nim opieki w spornym okresie była inna od sytuacji prawnej wynikającej w tym zakresie z postanowienia sądu, nieprawidłowo dokonano ustalenia w zakresie przyznania prawa do świadczenia poczyniono wyłącznie na podstawie tego postanowienia. W tych okolicznościach należało przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające zwłaszcza, że skarżący wskazywał też na prowadzenie innych postępowań w związku z okolicznościami dotyczącymi sprawowania opieki nad dzieckiem, a w piśmie z dnia 27 marca 2025 r. wskazał, że od 26 marca 2025 r. przejął całkowitą opiekę nad synem. Jak już wcześniej podkreślono, z powołanych wyżej przepisów i ich wykładni wynika bowiem, że istotnym kryterium dla przyznania świadczenia wychowawczego nie jest rozstrzygnięcie o władzy rodzicielskiej, ale faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, w tym rzeczywiste przebywanie dziecka u danego rodzica.

Reasumując powyższe, za błędną w ocenie Sądu należy uznać przyjętą przez organy wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy sprowadzającą się w tym przypadku do uznania, że przesłanka wspólnego zamieszkiwania, utrzymywania dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1) i sprawowania nad nim faktycznej opieki (art. 22 zd. 3) wynika wyłącznie z orzeczenia sądu i nie jest związana z rzeczywistym zamieszkiwaniem i sprawowaniem opieki nad dzieckiem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 411/26). Stwierdzić trzeba, że organy błędnie pominęły tu kryterium faktyczne, w ogóle nie zweryfikowały twierdzeń skarżącego i nie ustaliły w drodze dostępnych środków dowodowych tego, czy i który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę na dzieckiem. W szczególności nie wystąpiono do właściwego kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego u matki i u ojca w celu ustalenia tej okoliczności - w tym wobec zarzutów odwołania. Dowodu na tę okoliczność, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, nie przeprowadził też Prezes ZUS.

Skoro natomiast organy nie przeprowadziły dowodu dotyczącego przesłanki z art. 22 ustawy, na który wprost powołały się w decyzjach i nie ustaliły, który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, to przedwczesnym było rozstrzygnięcie sprawy na podstawie tego przepisu. W konsekwencji brak było w kontrolowanej sprawie dostatecznych podstaw do przyjęcia przez organy obu instancji - wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego o zabezpieczenie powództwa o rozwód - że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad synem.

Wobec wykazanych wyżej uchybień organów podkreślenia wymaga, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej. Tylko bowiem do wszechstronnie i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. Przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków procesowych, których celem jest wyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a następnie dokonanie ich prawidłowej oceny prawnej.

W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan sprawy odpowiadający rzeczywistości. Inicjatywa dowodowa strony, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z zasady tej wynika, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w sprawie. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, o których mowa poniżej.

Kluczowe znaczenie ma, nałożony art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Realizacja tego obowiązku ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Kierując się przy tym zasadą swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku. Jeżeli organ nie wyjaśnia określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nie wypełnia obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego sytuacja, w której organ twierdzi, że jakaś okoliczność została udowodniona, a w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, brak dowodu na jej potwierdzenie, a ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym nieścisłości. Omawiana zasada zobowiązuje bowiem organ do oparcia się na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Przy czym przywołane wyżej zasady znajdują odpowiednie zastosowane na każdym etapie postępowania instancyjnego. Trafne są poglądy orzecznictwa, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art. 15 k.p.a., została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się uprawnienie do reformatoryjnego korygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy okoliczność, który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, a w szczególności, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad synem. Stąd też, zdaniem Sądu, zastosowanie regulacji materialnoprawnej z art. 22 ustawy było co najmniej przedwczesne. Nie zostało bowiem poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym i prawidłową jego oceną, a twierdzenia organów nie znajdują oparcia w należycie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym.

Konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Organy niewątpliwie bowiem naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz przepisy prawa materialnego (art. 22 ustawy) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. W tym celu należy podjąć czynności wyjaśniające i poszerzyć materiał dowody, a następnie dokonać jego całościowej oceny uwzględniając stanowisko Sądu co do tego, że przesłanka warunkująca prawo do świadczenia wychowawczego dotyczy kryterium faktycznego i nie wynika bezwzględnie z orzeczenia sądu rodzinnego dotyczącego wykonywania pieczy i władzy rodzicielskiej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni pogląd prawny, że wprawdzie w sprawie o świadczenie wychowawcze nie zachodzi współuczestnictwo konieczne i jednolite, ale mamy do czynienia ze współuczestnictwem materialnym, bowiem organ w jednym postępowaniu powinien rozstrzygać o prawach wszystkich ubiegających się o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko i w tym samym okresie (w zakresie określonym granicami wynikającymi z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy). Powinność rozstrzygnięcia jedną decyzją czy czynnością o prawach wnioskujących o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko i w tym samym okresie, które zależą wzajemnie od siebie, wskazuje na współuczestnictwo materialne w postępowaniu o świadczenie wychowawcze (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2198/23 i powołane w nim poglądy doktryny oraz orzeczenia sądów administracyjnych).

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.