Droga częściowo na działce sąsiadki. NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie opłaty legalizacyjnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 lutego 2024 r., II SA/Rz 1201/23, oddalił skargę M. W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: WINB) z 25 maja 2023 r. nr OA.7722.25.2.2023 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku (dalej: PINB) z 22 grudnia 2022 r. znak: PINB.5160.5.26.2018 w przedmiocie ustalenia dla W. sp. j. opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Sąd I instancji należytej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tych przepisów w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, iż organy procedujące w niniejszej sprawie dokonały prawidłowego i wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawidłowo uznały, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, w szczególności przez błędne przyjęcie, że: inwestor przedłożył wszystkie dokumenty wymagane zgodnie z postanowieniem PINB z 30 lipca 2018 r. znak: PINB.5160.5.26.2018, mające potwierdzać, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu drogi wewnętrznej zostały wykonane zgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy; samowola budowlana pozostaje zgodna z decyzją Wójta Gminy Solina nr 71/14 z 3 września 2014 r., jak również z uchwałą nr XLVIII Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; inwestor przedłożył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz kompletny i prawidłowy projekt budowlany; w zaistniałym stanie faktycznym możliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej, pomimo częściowego zrealizowania jej na gruncie niestanowiącym własności inwestora, co do którego inwestor nie posiada uprawnienia do dysponowania nim na cele budowlane, podczas gdy zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB z 22 grudnia 2022 r. winny zostać uchylone w całości;

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz 2 w zw. z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uchylenia postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w wyniku błędnego uznania, że w toku postępowania W. sp. j., będąca obecnie właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane postanowieniem PINB z 30 lipca 2018 r. znak: PINB.5160.5.26.2018 oraz spełniła warunki umożliwiające dokonanie samowoli budowlanej, podczas gdy inwestor nie przedłożył wszystkich dokumentów wymaganych tym postanowieniem, potwierdzających zgodność wykonanych robót z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. z decyzją ustalającą warunki zabudowy, bowiem samowola budowlana nie pozostaje zgodna z decyzją Wójta Gminy Solina nr 71/14 z 3 września 2014 r., jak również pozostaje w sprzeczności z uchwałą nr XLVIII Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; inwestor nie przedłożył prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz kompletnego i prawidłowego projektu budowlanego, bowiem nie dysponuje tym prawem nie tylko w stosunku do działki nr [...], ale również działki nr [...], na których częściowo urządzona została droga wewnętrzna, a tym samym dokumentacja przedłożona w niniejszej sprawie nie daje podstaw do zalegalizowania samowoli budowlanej, podczas gdy ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej może nastąpić dopiero w przypadku stwierdzenia prawidłowości przedłożonej przez inwestora dokumentacji, potwierdzającej podstawy do legalizacji samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazania wymaga, że ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się ono na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi, zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być formułowane pod adresem zaskarżonego wyroku, tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią powielenie zarzutów zawartych w skardze i w istocie nie uwzględniają stanowiska Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy się do nich odniósł, wyjaśniając obszernie kwestie akcentowane przez skarżącą. Nie stanowiło to jednak przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż taki sposób sformułowania zarzutów nie uniemożliwiał ich oceny.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mających mieć wpływ na wynik sprawy, zauważenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała wpływu naruszenia wskazanych przepisów postępowania na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie uznał, że odpowiada ono prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który dotyczy sytuacji, gdy Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwość zastosowania w tej sprawie powołanej normy procedury sądowoadministracyjnej w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. pozostają w przedmiotowych okolicznościach nieusprawiedliwione. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 8 i art. 77 k.p.a. zawierają jednostki redakcyjne w postaci ustępów. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia tych przepisów uczynił to zatem w sposób nieprecyzyjny. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł postawionych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu, dodatkowo nie rozwijając w tym zakresie argumentacji uzasadniającej ich postawienie. Zarzuty te zostały zatem błędnie sformułowane i jako takie są nieskuteczne. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zarzucić organom dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, a ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice danej sprawy, w której została wniesiona skarga lub nie rozpoznał istoty sprawy, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Sąd I instancji odniósł się bowiem do istoty skargi, która dotyczyła kwestii spełnienia przez inwestora wymogów umożliwiających zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano, że przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które stanowi integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe postanowienie wydano na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; dalej: u.p.b.) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 18 marca 2020 r. poz. 471) i stanowi ono jako część I etap postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Poprzedza je wstrzymanie robót budowalnych, nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.b. oraz wywiązanie się przez inwestora z tych obowiązków. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 u.p.b.). Skorzystanie z możliwości legalizacji przewidzianej w art. 48 i 49, nie jest obowiązkiem, ale prawem inwestora, w związku z czym od jego woli zależy, czy złoży wymagane dokumenty, a następnie uiści ustaloną opłatę legalizacyjną, czy też dokona rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Warunkiem ustalenia opłaty legalizacyjnej jest zaistnienie dwóch przesłanek: przesądzenie faktu samowoli budowlanej i ustalenie przez organ, że strona wykonała obowiązki nałożone na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b., a przedłożona dokumentacja odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie inwestor ostatecznie uzupełnił braki dokumentacji, tj. przedłożył: cztery egzemplarze projektu budowlanego budowy zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oraz budowy odcinka drogi na części działki nr [...] ([...] – zjazd) w miejscowości Z. wraz z zaświadczeniami projektantów o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego, który to projekt na żądanie organu został uzupełniony w celu dostosowania go do obowiązujących przepisów prawa i doprecyzowany o roboty rozbiórkowe nawierzchni istniejącej drogi z płyt prefabrykowanych i kostki betonowej przez wskazanie numerów działek, na których przewiduje się te prace oraz doprecyzowanie wykonania drogi z kruszywa o wskazanie nr działki oraz prawidłowego kilometrażu w opisie do projektu zagospodarowania działki; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzupełnione o akt notarialny nr [...] z 22 stycznia 2021 r. nabycia przez Spółkę przedmiotowej działki nr [...]; decyzję Nr 71/14 o warunkach zabudowy Wójta Gminy Solina z 3 września 2014 r. dla inwestycji polegającej na: "budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oraz budowy odcinka drogi na części działki nr ewid. [...] – obecnie działka nr ewid. [...] – ([...] – zjazd) oznaczonej literami ABCDE w m-ci Z."; decyzję Wójta Gminy Solina z 4 marca 2020 r. nr 71a/14/20 o przeniesieniu na inwestora decyzji Nr 71/14 o warunkach zabudowy, organ działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b. ustalił opłatę legalizacyjną. Podkreślenia wymaga, że z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego jasno wynika, że przewiduje się rozbiórkę nawierzchni istniejącej drogi z płyt prefabrykowanych i kostki betonowej na działce nr [...] (stanowiącej własność skarżącej) oraz wykonanie drogi z kruszywa tylko w granicach działki nr [...] (stanowiącej własność inwestora). Organ zasadnie wyjaśnił przy tym skarżącej, że projekt budowlany przedkładany w postępowaniu legalizujący samowolnie wybudowany obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, winien przewidywać roboty, które doprowadzą ten obiekt do stanu zgodnego z prawem, w tym także roboty rozbiórkowe. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest bowiem celem postępowania legalizacyjnego.

Zauważenia również wymaga, że Wójt Gminy, wydając – z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – decyzję o warunkach zabudowy, określił sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu w sposób wystarczający. Przedłożona przez inwestora decyzja Wójta Gminy Solina z 3 września 2014 r. nr 71/14 o warunkach zabudowy (przeniesiona na obecnego inwestora decyzją z 4 marca 2020 r. nr 71a/14/20) ustala bowiem rodzaj i funkcję zabudowy działki nr [...] (obecnie działki nr [...]) jako drogę wewnętrzną – drogę dojazdową do wydzielanych działek. Nie ustala natomiast warunków zabudowy dla działek, dla których działka ta stanowić ma drogę wewnętrzną – dojazdową. W treści powołanej decyzji jasno wskazano: 1. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy – droga publiczna w zakresie planowanego zjazdu z drogi gminnej, droga wewnętrzna w zakresie planowanego dojazdu do wydzielanych działek; 2. ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – budowa zjazdu indywidualnego z drogi gminnej wraz z drogą dojazdową do wydzielanych działek przeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tym samym, wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie, funkcja komunikacyjna działki pozostaje zgodna z jej planowanym przeznaczeniem. Ponadto, Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił skarżącej, że "ważność tej decyzji (...) nie jest też uzależniona od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Tym bardziej, że (...) sposób użytkowania nieruchomości sąsiednich nie uległ znaczącej zmianie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że nie ma kolizji funkcji – w ramach zasady dobrego sąsiedztwa – pomiędzy zabudową mieszkaniową, a zabudową określaną jako letniskowa. Zabudowy te mają podobny charakter i funkcję, gdyż w obu przypadkach celem jest funkcja mieszkalna (zob. NSA w wyroku z dnia 11 września 2014 r. II OSK 569/13)". Brak kolizji w zakresie funkcji ma znaczenie dla ustalenia dopuszczalności zabudowy w miejscu, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zabudowy, a parametry i funkcja nowej zabudowy jest określana w decyzji o warunkach zabudowy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli natomiast, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem skarżącej kasacyjnie wskazana decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z uchwałą nr XLVIII Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu winna była ją zakwestionować.

Natomiast w odniesieniu do kwestii powstania skarp mających w ocenie skarżącej kasacyjnie wynikać rzekomo z robót związanych z niwelacją terenu, które mając na celu wyrównanie drogi wewnętrznej spowodowały obniżenie terenu w stosunku do terenu działek sąsiednich, Sąd I instancji, uwzględniając ustalenia faktyczne organów, zasadnie zauważył, że z porównania załącznika graficznego nr 1 do decyzji nr 71/14 o warunkach zabudowy, sporządzonego na mapie zasadniczej (k.5.4 akt PINB), wyników oględzin przeprowadzonych przez pracowników WINB w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 10 października 2018 r. (k.361 akt WINB) oraz aktualnej mapy do celów projektowych, na której sporządzono plan zagospodarowania/plan sytuacyjny przedłożonego projektu budowlanego "Budowy drogi na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z.", nie wynika, aby w związku z budową przedmiotowej drogi doszło do trwałego zniekształcenia terenu, tj. powstania skarpy. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że skarpy pomierzone podczas rozprawy administracyjnej (m.in. ta o wysokości 2,17m) istniały już w dacie wydawania ww. decyzji nr 71/14 o warunkach zabudowy i wynikają z robót prowadzonych na innej sąsiedniej działce (nr [...]). Twierdzenia organów obu instancji prezentowane w toku postępowania administracyjnego korespondują z wnioskami płynącymi z analizy dokumentów, w tym zdjęć, przedkładanych przez samą skarżącą, na których uwidocznione zostały wczesne prace przy budowie drogi, polegające na wybraniu gruntu. Nie prowadzą one do wniosku, że popełniona samowola budowlana miała zasięg mogący doprowadzić do trwałej zmiany krajobrazu, w tym do powstania skarp przekraczających 2m wysokości. Tym samym, nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia uchwały XLVIII Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Rację ma również Sąd I instancji, że działka stanowiąca własność skarżącej zabudowana jest m.in. budynkiem mieszkalnym letniskowym i budynkiem gospodarczym, nie można zatem stwierdzić, aby przedmiotowa droga zlokalizowana na działce stanowiącej własność inwestora ograniczała możliwość zabudowy czy użytkowania działki skarżącej. Informacja o obszarze oddziaływania obiektu, zawarta w przedłożonym projekcie budowlanym, określająca że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce nr [...] i nie ogranicza możliwość zabudowy działek sąsiednich, jest zgodny ze stanem rzeczywistym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie zwrócono także uwagę, że "podstawowym celem wydania decyzji o warunkach zabudowy było umożliwienie właścicielom działek sąsiednich skomunikowanie ich działek, znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, z drogą gminną, a przez to umożliwienie również właścicielom działek sąsiednich rekreacyjne wykorzystanie należących do nich terenów. Naturalną konsekwencją rozpoczęcia korzystania z zabudowań znajdujących się na działkach sąsiednich jest większa częstotliwość przejazdów do tych działek, co nie jest sprzeczne z zaplanowaną funkcją komunikacyjną działki Inwestora i nie ogranicza Skarżącej w sposobie zabudowy i wykorzystania jej własnej działki".

Tym samym również zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz 2 w zw. z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i ust. 3 u.p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie okazał się bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.