Spółka odwołała się od zezwolenia na drogę po terminie. NSA uchylił wyrok WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 marca 2024 r., II SA/Gd 1162/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, Spółka) na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 20 października 2023 r. nr WI-III.7821.1.18.2023.EK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie 2. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 614 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 25 maja 2023 r. Starosta Gdański (dalej: Starosta), na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3 oraz art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.; dalej: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Pruszcz Gdański (dalej: Wójt), zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy 015.KDD w zakresie budowy układu drogowego wraz z budową kanalizacji deszczowej, kanału technologicznego, oświetlenia oraz przebudową sieci elektroenergetycznej w miejscowości P. Gmina Pruszcz Gdański" (dalej: decyzja ZRID) określając szczegółowo warunki realizacji inwestycji.

Pismem z 11 lipca 2023 r. Spółka wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji ZRID, jednocześnie składając odwołanie. W uzasadnieniu wniosku podano, że pomimo podjętych starań Spółka nie była w stanie ustalić, czy i kiedy decyzja ZRID została publicznie ogłoszona i czy w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania już upłynął. Wskazała, że w dniu 4 lipca 2023 r., na spotkaniu z przedstawicielami M.1 Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: M.1), dowiedziała się, że jest prowadzone postępowanie w sprawie decyzji ZRID, natomiast w dniu 5 lipca 2023 r. pełnomocnikowi Spółki w postępowaniu przed Wojewodą w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...] położone w obrębie P., gmina Pruszcz Gdański, została doręczona kopia decyzji ZRID. Skarżąca podniosła, że ani Wójt ani Starosta nie adresowali do niej żadnej korespondencji, chociaż wiadome im było, że domaga się ona odszkodowania od Gminy Pruszcz Gdański (dalej: Gmina) za powyższe działki na podstawie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.). Starosta w decyzji z 30 grudnia 2021 r. uznał przecież, że ww. działki zostały wydzielone pod drogi publiczne na mocy ostatecznej decyzji z 20 sierpnia 2008 r., a własność tych działek przeszła z mocy prawa ze Spółki na rzecz Gminy, wobec czego odszkodowanie należne jest Spółce od Gminy. W konsekwencji za bezpodstawne skarżąca uznała przesyłanie korespondencji na adres M.1 w niniejszej sprawie w zakresie ww. działek. W ocenie Spółki w tych okolicznościach nie ponosi ona winy za ewentualne uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji ZRID i wskazała, że ze zdumieniem przyjęła fakt, iż Starosta prowadził korespondencję z M.1, wiedząc, że nie jest właścicielem ww. działek i że prawo ich własności odwołująca utraciła na rzecz Gminy.

Postanowieniem z 20 października 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 58 § 2 i art. 59 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZRID. Zdaniem Wojewody Spółka nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, albowiem nie wskazała na żadne obiektywne przesłanki, które w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania od decyzji ZRID uniemożliwiły jej dokonanie tej czynności. Natomiast wskazywane przez Spółkę okoliczności, że pomimo podjętych starań (nie wskazano, jakie podjęto działania) nie była w stanie ustalić, czy i kiedy decyzja ZRID została publicznie ogłoszona i czy w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania już upłynął, w żaden sposób nie świadczą o tym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Wojewoda zauważył, że prawidłowo opublikowane obwieszczenie Starosty o wydaniu decyzji ZRID, jak i zawiadomienie o jej wydaniu, zawierały informację o nazwie inwestycji objętej ww. rozstrzygnięciem, wymieniały nazwy działek objęte inwestycją, wskazywały jego datę, znak oraz miejsce, w którym strony mogły zapoznać się z jego pełną treścią. Tym samym, uzyskanie przez stronę informacji o wydanej w określonej sprawie decyzji umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w tej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej decyzję o ZRID doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto zawiadomienie o wydaniu decyzji o ZRID wysyła się dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zaakcentowano, że doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Wojewoda zwrócił uwagę, że w katastrze nieruchomości jako właściciel przedmiotowych działek widnieje M.1, zgodnie zaś z ugruntowanym stanowiskiem judykatury ustawa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu dotyczącym ZRID obowiązku ustalania adresów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, jeżeli nie zostały one ujawnione w katastrze. Bez znaczenia jest, z jakich przyczyn w ewidencji gruntów nie dokonano aktualizacji wpisu. A to dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o ustaleniu właścicieli nieruchomości. Skoro bowiem ustawodawca wprowadza szczególny tryb do ustalania właścicieli to postępowanie zgodnie z tym trybem należy uznać za legalne. Przeciwne rozumienie ww. przepisów odnośnie do doręczeń prowadziłoby do negacji jakiejkolwiek celowości tej regulacji. Zatem, co do zasady indywidualne zawiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektowaną inwestycją drogową wysyłane jest na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od aktualności danych w nim zawartych. Wojewoda podkreślił, że ani inwestor, ani organ orzekający nie mają obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniącej funkcję katastru. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2019 r., poz. 725 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że ustawowym celem prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest założenie, iż zawarte w nich dane odzwierciedlają aktualny stan faktyczny. Organy architektoniczno-budowlane związane są przy wydawaniu decyzji zapisami zawartymi w ewidencji gruntów. Zaakcentowano, że przepisy specustawy drogowej nie obligują organu orzekającego w sprawie ZRID do kwestionowania zapisów istniejących w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ich zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Co istotne, organy nie mają również obowiązku badania treści ksiąg wieczystych celem każdorazowego sprawdzania zgodności z nimi zapisów zawartych w ewidencji w odniesieniu do działek objętych planowaną inwestycją. To właściciele nieruchomości oraz inne osoby władające nieruchomościami obowiązani są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zdaniem Wojewody z przedstawionych okoliczności wynika, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winy Spółki, zaś ustalenie winy – w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także winy polegającej na niedbalstwie – powoduje, że organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Wojewoda za bezcelowe uznał zatem badanie trzeciej przesłanki przywrócenia terminu do złożenia odwołania, tj. złożenia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, skoro stwierdzono brak uprawdopodobnienia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Końcowo Wojewoda podkreślił, że zgodnie z wyrokiem NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1490/07, w sytuacji gdy organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a.) zostaje wyłączona możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez:

a) brak wyjaśnienia i konkretnego wskazania, na podstawie jakiego dowodu Wojewoda uznał, że decyzja ZRID została obwieszczona w dniu 5 czerwca 2023 r. i stała się ostateczna w dniu 3 lipca 2023 r.;

b) błędne uznanie, że okoliczności wskazywane przez Spółkę nie uprawdopodabniają braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania;

c) bezpodstawne i niewyjaśnione w uzasadnieniu nieuwzględnienie wniosków dowodowych wskazanych przez Spółkę celem poparcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tj. wniosku o przesłuchanie strony i przesłuchanie uczestników spotkania z 4 lipca 2023 r., na którym Spółka dowiedziała się o postępowaniu w sprawie decyzji ZRID;

d) brak odniesienia się do szczegółowej argumentacji Spółki, która wskazywała, że ewentualne uchybienie terminowi nastąpiło z wyłącznej winy Gminy i Starosty, którzy wiedzieli o tym, iż Spółka nie jest wpisana w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętych przedmiotowymi działkami, ani w katastrze nieruchomości, a Spółka przyjmuje, że to Gmina jest właścicielem wskazanych działek objętych decyzją ZRID od 2008 r. na mocy decyzji z 20 sierpnia 2008 r. o podziale nieruchomości, zgodnie z art. 98 u.g.n.;

e) błędne przyjęcie, że Spółka wniosła odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu przez zawodowego pełnomocnika w sytuacji, gdy Spółka dokonała tej czynności procesowej bez zastępstwa procesowego;

2. art. 58 § 2 i art. 59 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. przez bezzasadną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy niewniesienie odwołania w terminie wynikało z wyłącznej winy Gminy i Starosty, którzy wiedzieli o tym, że Spółce należne jest odszkodowanie z tytułu przejścia prawa własności na Gminę w 2008 r., zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., a mimo to uniemożliwili Spółce udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie Wojewody narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 58 § 2 i art. 59 k.p.a., a niezastosowanie art. 134 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że z nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzję z 25 maja 2023 r. Starosta doręczył wnioskodawcy, tj. Wójtowi jako inwestorowi (w dniu 30 maja 2023 r.) oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia w Starostwie Powiatowym w Pruszczu Gdańskim, w Urzędzie Gminy Pruszcz Gdański i w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu (prasa lokalna, gminne tablice ogłoszeń) należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten dzień traktować jako dzień publicznego ogłoszenia decyzji w rozumieniu art. 49 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że obwieszczenie o wydaniu przez Starostę decyzji z 25 maja 2023 r. zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 5 czerwca 2023 r., a więc przewidziany w art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem tej decyzji upłynął w dniu 19 czerwca 2023 r. Skoro zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 3 lipca 2023 r. Brak złożenia w tym terminie odwołania spowodował, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 3 lipca 2023 r. Natomiast skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, złożyła odwołanie w dniu 11 lipca 2023 r., co jest w sprawie bezsporne. Jak prawidłowo wskazano w skardze treść art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się m.in. niezdolność odwołującego się do czynności prawnych, czy oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej. Niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych zachodzi wówczas, gdy bez głębszego badania jest oczywiste, że odwołanie wniosła osoba trzecia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 23 maja 2023 r., I OSK 3355/19; z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2233/19; z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1067/14). W rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia odwołania przez skarżącą nie mógł zostać przywrócony, a sprawa rozpatrzona, gdyż warunkiem zastosowania przepisów o przywróceniu terminu jest to, aby dany podmiot uchybił terminowi. Tymczasem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu takiemu terminowi nie mógł uchybić, gdyż decyzja nie została mu doręczona, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu, o przywrócenie którego podmiot taki mógłby wnioskować. A zatem, jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca nie była uznana za stronę postępowania przez organ I instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Za stronę postępowania uznany został jedynie Wójt, któremu organ I instancji doręczył decyzję i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym do jego wniesienia. W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez Wójta odwołania nie złożyła również skarżąca, a zatem decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Istota sprawy sprowadza się więc do konkluzji, że złożone przez skarżącą odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 23 maja 2023 r., I OSK 214/20; z 14 czerwca 2022 r., II OSK 2534/19; z 10 maja 2018 r., II OSK 1548/16). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że pogląd ten znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. zaskarżono nim decyzję jeszcze nieostateczną. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej (wniesienia odwołania) jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Przyjęcie bowiem innej interpretacji powodowałoby, że w każdym czasie, w tym po pięciu czy dziesięciu latach od doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, która uznawana była za ostateczną, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych i faktycznych, mogłaby być w wyniku postępowania odwoławczego uchylona. Taka możliwość nie zasługuje na akceptację z uwagi na potrzebę ochrony pewności prawa. Odwołanie wniesione w niniejszej sprawie od decyzji ostatecznej jest zatem niedopuszczalne. Ponadto, skarżąca wniosła je również z uchybieniem terminu liczonego dla pozostałych stron, co jednak nie oznacza, że właściwe byłoby wydanie drugiego z postanowień wymienionych w art. 134 k.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych do wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Takie badanie jest jednak zbędne, gdy odwołanie zostaje wniesione od decyzji ostatecznej. Tak więc zagadnienia natury podmiotowej nie powinny podlegać szczegółowemu badaniu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Podsumowując: skoro decyzja Starosty z 25 maja 2025 r. jest ostateczna, to badanie, czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżąca powinna być stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji, możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Wojewoda i skarżąca Spółka.

Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 58 § 2 i art. 59 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ w okolicznościach rozpoznawanej spraw nieprawidłowo zastosował art. 58 § 2 i art. 59 k.p.a., nie zaś art. 134 k.p.a., bowiem uprawnienie do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie, a odwołujący się podmiot przymiotu strony w ocenie Sądu nie posiada, co z kolei obligowało organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stosownie do art. 134 k.p.a., gdy tymczasem o ile zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że skorzystanie z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09), nie można pominąć trybu w jakim następuje doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej – decyzję tę doręcza się na piśmie tylko inwestorowi, a tym samym wyłącznie dla inwestora termin 14 dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji; pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji przez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 49 k.p.a., czego prawnoprocesowym skutkiem jest przyjęcie przez ustawodawcę domniemania prawnego, iż po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie; prowadzi to do wniosku, że nie można za Sądem przyjąć, iż decyzja nie została doręczona skarżącej bowiem obwieszczenie o wydaniu decyzji Starosty zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 5 czerwca 2023 r., a więc przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Starosty upłynął w dniu 19 czerwca 2023 r., w konsekwencji 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji Starosty dla strony niebędącej wnioskodawcą (inwestorem) upłynął w dniu 3 lipca 2023 r., co wobec wniesienia odwołania po tym terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia w realiach przedmiotowej sprawy obligowało organ w pierwszej kolejności do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, a nie jak uznał Sąd – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;

2. art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 49 i art. 134 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze, iż poza sporem pozostaje, że skarżąca nie była uznana za stronę postępowania przez organ I instancji (podkreślić wymaga, iż kwestia ta nie podlega ocenie w tym postępowaniu) uznał, że skoro odwołujący się z całą pewnością przymiotu strony nie posiada, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność, bowiem odwołanie owo dotyczy decyzji ostatecznej, gdy tymczasem nie można pominąć trybu w jakim następuje doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – decyzję tę na piśmie doręcza się tylko inwestorowi, a tym samym wyłącznie dla inwestora termin 14 dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji; pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji przez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 49 k.p.a., stwierdzenie, że odwołujący się nie został uznany za stronę przez organ I instancji nie jest wystarczającym do przyjęcia jak uczynił to Sąd I instancji, iż wniesienie odwołania po tym terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia winno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania;

3. art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 49 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że skoro decyzja Starosty z 25 maja 2023 r. jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie oraz czy skarżąca powinna być stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), podczas gdy skarżącej decyzja Starosty została doręczona jak pozostałym stronom, co oznacza, iż również skarżącej spółce, w drodze obwieszczenia zgodnie z art. art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; sama skarżąca w obszernym uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wykazuje, iż nie była w stanie ustalić, czy i kiedy decyzja ZRID została publicznie ogłoszona i czy w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania już upłynął, a wobec ustalenia, iż termin upłynął wniosła odwołanie wraz wnioskiem o przywrócenie terminu, w ten sposób manifestując swoją świadomość, z jakim dniem nastąpiło doręczenie decyzji pozostałym stronom postępowania, a zatem i skarżącej;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił postanowienie Wojewody mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie wskazówek co do dalszego postępowania, polegających na nakazaniu stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uznając tę formę za właściwy sposób zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie wniesiono po terminie, nie dostrzegając, iż wraz z odwołaniem wniesionym od decyzji strona zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu, co obligowało organ w pierwszej kolejności do rozpatrzenia tego żądania.

Skarżąca Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 49 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przez błędne przyjęcie, że decyzja ZRID została obwieszczona w dniu 5 czerwca 2023 r. i stała się ostateczna w dniu 3 lipca 2023 r., co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że spółka wniosła niedopuszczalne odwołanie od decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy ani z akt sprawy administracyjnej, ani z uzasadnienia uchylonego postanowienia, ani z uzasadnienia wyroku nie wynika, na podstawie jakiego dowodu przyjęto datę obwieszczenia decyzji ZRID, co sprawia, że ustalenia faktyczne organu dotyczące terminowości złożonego przez stronę odwołania, zaaprobowane przez Sąd I instancji i przyjęte za podstawę wyrokowania, są dowolne i wadliwe;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 15, art. 16 § 1, art. 58 § 1 i § 2, art. 59 § 2, art. 127 § 1, art. 134, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że strona, która – tak jak Spółka – bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, po upływie terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron może dochodzić obrony swojego interesu prawnego wyłącznie w drodze podania o wznowienie postępowania, a odwołanie nie jest dopuszczalne, w sytuacji, gdy strony nie można w takim przypadku pozbawić prawa do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, którą to prośbę Spółka złożyła w sprawie, co skutkowało mylnym wskazaniem przez Sąd I instancji, że Wojewoda powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a., a także skutkowało brakiem kontroli przez Sąd I instancji postanowienia w zakresie oceny zasadności prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 i art 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 127 § 1, art. 134, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne wskazanie przez Sąd I instancji, że odwołanie Spółki, jako wniesione od ostatecznej decyzji ZRID, nie jest dopuszczalne, a Wojewoda powinien zakończyć postępowanie zainicjowane odwołaniem na podstawie art. 134 k.p.a., w sytuacji, gdy przy powyższych założeniach Sąd powinien zobowiązać Wojewodę do potraktowania pisma Spółki z 11 lipca 2023 r. pt. "odwołanie" jako podania Spółki o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i na tej podstawie zobowiązać do nadania mu dalszego biegu w trybie postępowania wznowieniowego;

4. art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. przez wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że w efekcie niedopuszczalności odwołania badanie przymiotu Spółki jako strony postępowania zakończonego w sprawie ZRID jest "zbędne", wobec czego ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku, w którym zobowiązano organ II instancji do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a., pogarsza sytuację Spółki w stosunku do tej, która wynikała z uchylonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 i § 2 i art. 59 § 1 k.p.a., w którym Wojewoda uznał Spółkę za stronę postępowania w sprawie ZRID;

5. art. 90 § 2 i art. 122 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 160 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy Spółka w skardze wniosła o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, a Sąd nie orzekł w przedmiocie tego wniosku w formie postanowienia ani nie ustosunkował się do niego w uzasadnieniu wyroku, zaś przeprowadzenie rozprawy było zasadne, ponieważ umożliwiłoby wyjaśnienie spornej okoliczności daty obwieszczenia o wydaniu decyzji ZRID, wyjaśnienie, czy pismo Spółki z 11 lipca 2023 r. należy traktować jako podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także ustalenie, czy wyrok nie naruszy zakazu reformationis in peius.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, w związku z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadne okazały się podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 49 § 1 i 2 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwadze Sądu I instancji umknęło w istocie, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3 oraz art. 12 specustawy drogowej, która w sposób szczególny reguluje sposób doręczenia tego rodzaju decyzji stronom postępowania. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Natomiast stosownie do § 2 powyższego przepisu dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. W przedmiotowej sprawie przepisem szczególnym, który stanowi podstawę zastosowania trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 k.p.a., jest art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z rozwiązaniami przewidzianymi we wskazanym przepisie specustawy drogowej Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Z literalnego brzmienia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wynika zatem, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej – wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. Decyzja na piśmie doręczana jest bowiem wyłącznie inwestorowi/wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń w odpowiednich urzędach w tym przepisie wskazanych, a także w prasie lokalnej. W rezultacie takiej regulacji przewidziany dla wnioskodawcy termin na złożenie odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Z kolei co do pozostałych stron obowiązuje zasada określona w art. 49 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie decyzji jest skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to zarazem, że termin złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia "pozostałym stronom" w tym samym czasie, a więc po upływie czternastu dni od dnia obwieszczenia. W tym miejscu, wyjaśnienia również wymaga, że zasady tej nie modyfikuje fakt, że zawiadomienia o wydaniu decyzji są wysyłane dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, strony będące "dotychczasowymi właścicielami lub użytkownikami wieczystymi" nieruchomości objętych skutkami prawnymi są przede wszystkim zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia oraz dodatkowo zawiadamia ich się indywidualnie. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny. Nie można jednak przypisać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest bowiem formą publicznego zawiadomienia. Raz jeszcze podkreślić zatem należy, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko wnioskodawcy (inwestorowi). Wyłącznie więc dla inwestora termin 14 dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Pozostałe strony są natomiast zawiadamiane o wydaniu decyzji przez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Z opisanym wyżej publicznym ogłaszaniem faktu wydania decyzji wiąże się najistotniejszy skutek prawnoprocesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, że po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Do oceny skutków prawnych publicznego ogłaszania faktu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastosowanie znajduje, na podstawie art. 11c specustawy drogowej, art. 49 § 2 k.p.a. wskazujący, że zawiadomienie bądź doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Istotnym obowiązkiem organu jest wyraźne podanie w publicznym ogłoszeniu daty, w której następuje publiczne obwieszczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji, w każdej z trzech wskazanych form, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości co do ustalenia dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie i w konsekwencji publiczne doręczenie po upływie 14 dni od dnia tego obwieszczenia. W konsekwencji, dla wszystkich stron, którym decyzja nie jest przesyłana na piśmie, termin 14 dni do złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji, a więc po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Brak wiedzy poszczególnych jej stron o wydaniu decyzji nie wyłącza prawnego domniemania jej skutecznego doręczenia w myśl art. 49 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie Starosta, stosownie do treści art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, decyzję z 25 maja 2023 r. doręczył wnioskodawcy (Wójtowi) w dniu 30 maja 2023 r. oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia w dniu 5 czerwca 2023 r. W obwieszczeniu tym zawarto prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania od decyzji Starosty w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym upłynęło 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj. ukazania się obwieszczenia o wydaniu decyzji. Przewidziany w art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Starosty pozostałym stronom (za wyjątkiem wnioskodawcy) upłynął zatem w dniu 19 czerwca 2023 r. Tym samym, termin na wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji dla strony niebędącej wnioskodawcą upłynął w dniu 3 lipca 2023 r.

W związku z powyższym nie sposób zaakceptować stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że "za stronę postępowania uznany został jedynie Wójt, któremu organ I instancji doręczył decyzję i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym do jego wniesienia. W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez Wójta odwołania nie złożyła również skarżąca, a zatem decyzja organu I instancji stała się ostateczna. (...) złożone przez skarżącą odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.". Przyjmując takie rozumowanie Sąd I instancji formalnie uchylił zaskarżone postanowienie, ale jednocześnie stwierdził, że skarżąca Spółka w ogóle nie była stroną w postępowaniu przed organem I instancji, czyli w istocie orzekł na niekorzyść skarżącej. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że odwołująca się Spółka nie została uznana za stronę przez organ I instancji, albowiem zdaniem Sądu I instancji za jedyną stronę niniejszego postępowania uznany został inwestor – Wójt, nie jest prawidłowe w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów specustawy drogowej, jak i nie jest wystarczającym do przyjęcia, iż wniesienie odwołania po terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia winno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Spór w niniejszej sprawie dotyczył bowiem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie rozstrzygnął tej kwestii. W realiach przedmiotowej sprawy, wobec złożenia przez skarżącą Spółkę odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty po upływie 14-dniowego terminu, który dla strony niebędącej wnioskodawcą upłynął w dniu 3 lipca 2023 r., organ zobligowany był bowiem w pierwszej kolejności do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, a nie jak uznał Sąd I instancji do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 2. sentencji), albowiem w niniejszej sprawie zaistniała nietypowa sytuacja procesowa – zaskarżony wyrok został uchylony w wyniku uwzględnienia skarg kasacyjnych strony skarżącej jak i organu, który wydał zaskarżony akt. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera natomiast przepisu umożliwiającego przyznanie kosztów w takich okolicznościach.