Brak fotografii we wniosku o pobyt. Sąd oddalił skargę na bezczynność wojewody

Postępowanie przed organem.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w postępowaniu postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy obywatelowi U. S. F. (dalej: Skarżący, Strona).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 4 listopada 2025 r. do organu wpłynął pozostawiony bez rzopoznania z powodu nieuzupełnienia braku fotografi wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wraz ze stosownymi dokumentami.

Pismem z dnia 19 stycznia 2026 r. Organ poinformował Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz wezwał Stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów w tym dostarczenia 2 kolorowych fotografii.

Pismem z dnia 28 stycznia 2026 r. Strona przedłożyła część żądanych dokumentów.

Pismem z 14 stycznia 2026 r. Strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie pismem z dnia 13 marca 2026r. zostało przekazane wraz aktami do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z dnia 24 marca 2026 r. Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zawiadomieniem z dnia 13 marca 2026 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania wniosek Strony. W zawiadomieniu wskazał, że Strona nie uzupełniła wniosku w zakresie przedłożenia fotografii .

Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

W dniu 22 kwietnia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. W skardze zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 343) w zw. z art.8, art.12, art.35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

Wniesiono o: 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 9 300 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi.

Organ opisał przebieg postępowania od dnia jego zainicjowania złożonym wnioskiem do dnia wpływu do organu skargi skierowanej do WSA. Wskazał również, że 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) zgodnie z którą od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., następnie przedłużonym do 4 marca 2026 r., został zawieszony bieg terminów załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami.

Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. dalej: k.p.a.).W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.].

Sąd - uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach Skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza, zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest, bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury, w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi.

Jak stanowi art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079, ze zm.).

Zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, termin na wydanie decyzji wynosi 60 dni, a biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

- cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

- cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106f, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106f, upłynął bezskutecznie.

W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność organu wniesiona została przedwcześnie.

Z akt sprawy wynika, że pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braku fotografi wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 4 listopada 2025 r. wraz z załącznikami. Wojewoda w dniu 19 stycznia 2026, r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni. Termin ten upływał więc w dniu 18 lutego 2026. Zgodnie z powołanym art. 112a ustawy o cudzoziemcach termin do wydania decyzji upływał 19 kwietnia 2026 r. Skarga wniesiona została 24 marca 2026 r. a więc przed upływem tego terminu.

Przed upływem tego terminu postępowanie zostało przez organ zakończone pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Nie można więc uznać, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, jakkolwiek niewątpliwie postępowanie było prowadzone przewlekle. Jedna, jak wskazano wyżej skarga na bezczynność i skarga na przewlekłość są odrębnymi środkami procesowymi.

W orzecznictwie przyjmuje się wprawdzie, że skarga na bezczynność może służyć również zwalczaniu pozostawienia podania bez rozpoznania, Jednakże w niniejszej sprawie pozostawienie Wniosku bez rozpoznania było w ocenie sądu zasadne.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym (aniżeli adres wnoszącego - § 1) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach określają tryb i warunki wystąpienia przez cudzoziemca z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 106d ust. 1 pkt 2 ustawy do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy dołączyć m.in. aktualną fotografię. Skoro przedmiotowy wniosek musi spełniać określone wymogi prawne wynikające z przepisów prawa (ustawy o cudzoziemcach), to brak ich łącznego wypełnienia obliguje organ do wezwania wnioskującego o ich uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero bowiem spełnienie przez wnoszącego podanie wszystkich wymogów określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach powodować może przejście sprawy z ze wstępnej fazy postępowania w fazę postępowania jurysdykcyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi o tym, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza to, iż wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym, tj. po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres; po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. Innymi słowy, przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte, powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania, czyli bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy co prawda uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1435/05, LEX nr 191358).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że złożony przez skarżącego wniosek Zezwolenie na pobyt czasowy nie zawierał wymaganego załącznika. Nie został też uzupełniony na wezwanie organu. Korespondencję w tej kwestii skarżący podjął z organem dopiero po wydaniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jak z powyższego wynika, wniosek zawierał braki, które nie zostały uzupełnione w zakreślonym terminie. Pozostawienie go bez rozpoznania było więc zasadne.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że opisany stan faktyczny zaistniały w kontrolowanej sprawie prowadzi do wniosku, iż Wojewoda nie znajduje się w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2025 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tego powodu Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.