Spór o specjalizację hydrotechniczną inżyniera. NSA wraca sprawę do WSA

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2218/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 1 sierpnia 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania specjalizacji techniczno – budowlanej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1117 – dalej u.s.z.), art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm. – dalej P.b.) oraz § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 831, dalej - rozporządzenie), Zachodniopomorska Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna nadała specjalizację techniczno - budowlaną w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych, obejmującą kierowanie robotami budowlanymi w ramach uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (numer ewidencyjny uprawnień [...]).

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa stwierdziła nieważność ww. decyzji na podstawie art. 158 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 u.s.z.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzja o nadaniu skarżącemu specjalizacji w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej została wydana w dniu 26 kwietnia 2021 r., przy czym w dniu tym obowiązywał i nadal obowiązuje przepis art. 14 ust. 2 Pb., zgodnie z którym w ramach specjalności wymienionych w ust. 1 mogą być wyodrębniane specjalizacje techniczno-budowlane, których wykaz określa rozporządzenie wydane na podstawie art. 16 tej ustawy. Zgodnie z treścią załącznika nr 4 rozporządzenia w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono następujące specjalizacje techniczno-budowlane: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne. Z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem nadania wnioskodawcy określonej specjalizacji techniczno-budowlanej jest jej wyodrębnienie w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 P.b. Zdaniem organu, mając na uwadze treść w/w załącznika należy stwierdzić, że w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie wyodrębniono specjalizacji techniczno-budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne". Skoro nadano skarżącemu specjalizację techniczno-budowlaną w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, która w ogóle w ramach tej specjalności nie została wyodrębniona, nie ulega wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji nie było podstawy prawnej do wydania decyzji nadającej specjalność techniczno-budowlaną "śródlądowe budowle hydrotechniczne" w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5450/23, uchylił ww. decyzję. W ocenie WSA w Warszawie organ pozbawiając skarżącego uprawnień winien był wyjaśnić w szczególności: (1) czy było dopuszczalne uzyskanie takiej specjalizacji w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej, (2) czy na podstawie wykazanej przez skarżącego praktyki zawodowej uzyskanie specjalizacji w zakresie "śródlądowych budowli hydrotechnicznych" (albo inaczej oznaczonej, uwzględniając aktualną nomenklaturę z załącznika nr 4 do rozporządzenia z 2019 r.) mogło nastąpić jako takie uprawnienia przypisane do innej specjalności (np. specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej), (3) czy skarżący na podstawie wykazanego doświadczenia mógłby uzyskać inną specjalizację w posiadanej przez siebie specjalności. Takie wyjaśnienie było o tyle konieczne, że Zachodniopomorska Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna, nadając skarżącemu uprawnienia budowlane w określonej specjalizacji w ramach posiadanej przez skarżącego specjalności, wskazała jako podstawę prawną m.in. przepis przejściowy, tj. § 11 rozporządzenia. Stwierdzenie zatem przez organ wyższego stopnia, że decyzję te wydano bez podstawy prawnej wymagało odniesienia się, dlaczego – wbrew stanowisku organu nadającego uprawnienia – ten przepis przejściowy nie znajduje zastosowania. Innymi słowy, przy przyjętym w zaskarżonej decyzji stwierdzeniu, że decyzję Zachodniopomorskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej wydano bez podstawy prawnej, wyjaśnienia wymagało, dlaczego ten przepis takiej podstawy prawnej, zdaniem organu, nie stanowi.

Zdaniem WSA w Warszawie z przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu z 2019 r. wynika wprowadzenie instrumentu pozwalającego na "przełożenie" dotychczasowej praktyki na uzyskanie specjalizacji techniczno-budowlanej. Przepis § 11 tego rozporządzenia dla swego zastosowania wymaga, by osoba uzyskała przed dniem 25 września 2014 r. określone w rozporządzeniu z 2006 r. odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności wykształcenie i by przed dniem 25 września 2014 r. rozpoczęła praktykę zawodową w trybie określonym w tym rozporządzeniu. Przepis nie wymaga przy tym, by dla danego kroku uzyskiwania uprawnień budowlanych (specjalność, potem specjalizacja) był on zakończony. W jego świetle nie stanowi przeszkody dla jego zastosowania pokonanie pierwszego kroku na drodze do pełnych uprawnień, to jest uzyskanie uprawnień budowlanych w danej specjalności, przy jednoczesnym biegnącym jeszcze etapie wykonywania odpowiedniej, pięcioletniej praktyki zawodowej zmierzającej do uzyskania specjalizacji. Przepis wymaga jedynie, by przed dniem 25 września 2014 r. osoba uzyskała wykształcenie oraz rozpoczęła praktykę zawodową, adekwatne dla uzyskania uprawnień wg. wymagań stawianych rozporządzeniem z 2006 r. Z przepisu wynika zatem że osoby, które podjęły starania o uzyskanie uprawnień budowlanych przed zmianą ich systematyki (a zatem przed 25 września 2014 r. – datą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie) po odbyciu praktyki zawodowej mogą przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego na podstawie przepisów rozporządzenia z 2019 r. bez konieczności ukończenia studiów na kierunkach wymaganych tym rozporządzeniem dla danej specjalności. Jednocześnie przepis ten wskazuje, jak rozpoczęty przed 25 września 2014 r. tok zdobywania uprawnień budowlanych przełożyć, po jego zakończeniu na konkretne uprawienia budowlane. Ustawodawca zrezygnował tutaj - dla osób, które rozpoczęły starania o uzyskanie uprawnień budowlanych pod rządami dawnych regulacji (tj. do 25 września 2014 r.) - z kontynuacji systematyki odpowiadającej momentowi rozpoczęcia tych starań, na rzecz jej "przełożenia" według nowych regulacji. I tak osoby, które przed 25 września 2019 r. uzyskały wymagane wg przepisów z 2006 r. wykształcenie oraz rozpoczęły wymaganą praktykę w odniesieniu do uprawnień budowlanych, o których nadanie ubiegają się - jeśli rozpoczęły praktykę zawodową w celu uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej - to osoby te uznaje się w przypadku odbycia tej praktyki w wymaganym zakresie za osoby uprawnione do przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego w celu uzyskania uprawnień budowlanych także w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. Przepis pozwala takim osobom starać się, stosownie do kierunku zdobywanej praktyki zawodowej o uprawnienia budowlane w danej specjalizacji w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a także w specjalności inżynieryjnej technicznej.

Mając zatem na uwadze stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że decyzję nadającą skarżącemu uprawnienia budowlane w opisanej w niej specjalizacji wydano bez podstawy prawnej, wyjaśnienia przez organ wymaga, czy a jeśli tak, to z jakich powodów przepis zastosowany przez Zachodniopomorską Okręgową Komisję Kwalifikacyjną nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem został on niewłaściwie zastosowany to do rozważenia organu pozostawały inne, przewidziane przepisami rozwiązania. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu tym, dla stwierdzenia nieważności decyzji wymagane jest wystąpienie jednej z kwalifikowanych wad decyzji, przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każda zatem wada wydanej decyzji będzie stanowiła podstawę stwierdzenia jej nieważności. Wadą taką nie będzie jakiekolwiek naruszenie prawa, czy też odmienna od zastosowanej przez organ wydający decyzję interpretacja przepisu stanowiącego jej podstawę.

Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II GSK 1711/24 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W ocenie NSA za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 12 ust. 2 w związku z art. 14 ust, 2 i 2a P.b. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją. Celem postępowania o nadanie uprawnień budowlanych jest umożliwienie - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zdaniu egzaminu (art. 12 ust. 3a P.b.) - wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a więc niektórych czynności związanych z wykonywaniem zawodu inżyniera budownictwa. Praktyka zawodowa, której odbycie umożliwia nadanie uprawnień budowlanych musi spełniać warunki, o których mowa w art. 14 ust. 4 P.b. Z kolei praktyka upoważniająca do uzyskania specjalizacji techniczno-budowlanej wymaga odbycia pięcioletniej praktyki w zakresie specjalizacji, w ramach posiadanych uprawnień budowlanych bez ograniczeń (art. 14 ust. 2a P.b.).

Wskazywany przez Sąd I instancji przepis § 11 rozporządzenia (określony w tym rozporządzeniu wprost jako przepis przejściowy), nie może mieć zastosowania w rozpoznawanym przypadku, który dotyczył nabywania praktyki uprawniającej do uzyskania specjalizacji techniczno-budowlanej, a nie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. W ocenie NSA ocena prawna wyrażona przez WSA w Warszawie odnośnie do znaczenia § 11 rozporządzenia, zawierająca błędne założenie, że dla osób, które na dzień wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego systematykę uprawnień (25 września 2014 r.) były w toku nabywania uprawnień i "uzyskiwania pięcioletniej praktyki zawodowej dla konkretnej specjalności a w jej ramach konkretnej specjalizacji", wiązałaby organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a., dlatego nie mogła się ostać.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2025 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1711/24. We wskazanym orzeczeniu NSA przesądził, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania § 11 rozporządzenia. Skoro nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie regulacja przejściowa, stosuje się regulacje nowe, tj. przepisy rozporządzenia z 29 kwietnia 2019 r. z pominięciem jego § 11.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 P.b., w ramach specjalności wymienionych w ust. 1 mogą być wyodrębniane specjalizacje techniczno-budowlane. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono następujące specjalizacje techniczno-budowlane: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne. Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie wyodrębniono specjalizacji techniczno-budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne". Prawodawca natomiast wyodrębnił specjalizację techniczno-budowlaną "śródlądowe budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności uprawnień budowlanych "inżynieryjna hydrotechniczna", której to skarżący z kolei nie posiadał.

W ocenie Sądu, uwzględniając wiążące wytyczne określone w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r., należy uznać stanowisko organu za prawidłowe, gdyż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Zachodniopomorskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej nie było podstawy prawnej do wydania decyzji nadającej specjalność: śródlądowe budowle hydrotechniczne w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W tym stanie rzeczy organ zobligowany był do wyeliminowana powyższej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja Zachodniopomorskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej wydana została bez podstawy prawnej. Uwzględniając powyższe okoliczności oraz wiążące w sprawie wytyczne NSA Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za bezzasadne.

M. J. zaskarżył ww. wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 1 sierpnia 2023 r. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II GSK 1711/24) zwalniała Sąd I instancji z obowiązku samodzielnej oceny całokształtu materiału dowodowego i specyfiki sytuacji faktycznej skarżącego, co doprowadziło do bezkrytycznego przyjęcia argumentacji organu o nieważności decyzji, mimo że stan faktyczny sprawy pozwalał na odmienną subsumpcję prawną niebędącą w bezpośredniej sprzeczności z wytycznymi NSA;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na błędnym uznaniu, że decyzja o nadaniu uprawnień z dnia 26 kwietnia 2021 r. była dotknięta wadą nieważności (wydana bez podstawy prawnej), podczas gdy wady te nie miały charakteru rażącego ani oczywistego w rozumieniu procedury nadzwyczajnej;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny w zakresie odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących ochrony praw nabytych oraz interesów w toku, co uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną toku rozumowania Sądu, który ograniczył się jedynie do powielenia stanowiska NSA bez pogłębionej analizy konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. § 11 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten całkowicie wyłącza możliwość nadania specjalizacji w nomenklaturze przewidzianej wcześniejszymi przepisami (z 2006 r.) osobom, które rozpoczęły proces uzyskiwania uprawnień pod rządem dawnych przepisów, co stanowi naruszenie zasady ochrony interesów w toku;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że decyzja Zachodniopomorskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 26 kwietnia 2021 r. o nadaniu skarżącemu specjalizacji "śródlądowe budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wskazane przepisy ustawy stanowią materialnoprawną podstawę do kreowania uprawnień zawodowych, a ewentualna rozbieżność w nomenklaturze specjalizacji wynikająca z przepisów wykonawczych nie stanowi wady kwalifikowanej w rozumieniu procedury nadzwyczajnej.

Argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów zawarte zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 1 sierpnia 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały w świetle wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r. - zdaniem Sądu I instancji - przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do wydania przez Zachodniopomorską Okręgową Komisję Kwalifikacyjną decyzji z dnia 26 kwietnia 2021 r. bez podstawy prawnej.

Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowi przypomnienie, że kontrolowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest drugim zapadłym w sprawie orzeczeniem tegoż Sądu. Poprzedni wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. II SA/Wa 5450/23 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. II GSK 1711/24, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Oznacza to, że Sąd I instancji orzekał w sytuacji związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. poprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści art. 190 p.p.s.a. wynika zaś nie tylko, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale i to, iż nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie mogą być podnoszone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Adresatami art. 190 p.p.s.a. są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez WSA po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut ten, wobec brzmienia art. 190 zd. drugie p.p.s.a. i wyraźnego wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2025 r., że § 11 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w rozpoznawanym przypadku należy uznać za niedopuszczalny i niepodlegający rozważeniu.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo że zarzut został skonstruowany wadliwie, jako że prawidłowym wzorcem kontroli autor skargi kasacyjnej winien uczynić art. 190 p.p.s.a., to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. W konsekwencji, w oparciu o uzasadnienie podnoszonego zarzutu, należało uznać, że w istocie zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 190 p.p.s.a., który okazał się skuteczny.

Stosownie do art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego I instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen.

Ocena prawidłowości rozpoznania przez Sąd I instancji sprawy i jej rozstrzygnięcia wymaga analizy uzasadnienia wyroku z dnia 16 kwietnia 2025 r. Przesądzając o braku możliwości zastosowania § 11 rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, iż "rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonego wyżej stanowiska mając na uwadze zakres i charakter postępowania oraz kontrolowanej decyzji, wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności innej decyzji, które sam określił niewadliwie w pkt 3 uzasadnienia swojego wyroku (str. 15 – 16 uzasadnienia)".

We wspomnianym pkt 3 uzasadnienia pierwszego z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarto rozważania odnośnie do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, podkreślając, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jego istotę, cel oraz funkcje ma charakter następczy w relacji do zwykłego trybu postępowania oraz wydanej w nim decyzji ostatecznej i konkludując, iż "taki charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz charakter decyzji wydanej w tym postępowaniu wyznacza zakres kontroli sądowo – administracyjnej takiej decyzji. Nie może być w nim badana zasadność wniosku skarżącego o nadanie określonych uprawnień budowlanych, podobnie jak zasadność wydania uprzedniej decyzji, nadająca te uprawnienia. Zakres badania tej decyzji sprowadza się do oceny, czy zaistniały w niej kwalifikowane wady opisane następnie w decyzji stwierdzającej jej nieważność (...). Przedmiotem postępowania jest bowiem decyzja stwierdzająca nieważność wcześniejszej, przyznającej uprawnienia budowlane decyzji i tylko podstawy tego stwierdzenia nieważności podlegają ocenie".

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2025 r., II GSK 1711/24 ani wprost, ani poprzez odesłanie do rozważań zawartych w pkt 3 uzasadnienia wyroku WSA z dnia 14 lutego 2024 r., VI SA/Wa 5450/23, nie wyraził aprobaty dla stanowiska organu, że decyzja Zachodniopomorskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 26 kwietnia 2021 r. została wydana bez podstawy prawnej. Przeciwnie, NSA nakazał przeprowadzenie oceny tejże decyzji w kontekście wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., akcentując odmienność kontroli dokonywanej w postępowaniu zwykłym (w trybie odwoławczym) a nieważnościowym, przejawiającą się w tym, że nie każde naruszenie przepisu prawa daje asumpt do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stąd też poprzestanie na jednozdaniowej konstatacji, iż "zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdzono, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji Zachodniopomorskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej nie było podstawy prawnej do wydania decyzji nadającej specjalność techniczno-budowlaną śródlądowe budowle hydrotechniczne w specjalności konstrukcyjno-budowlanej" z jednoczesnym powołaniem się na "wytyczne określone w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1711/24",z których taki wniosek nie wypływa powoduje, że za skuteczne uznać należy zarzuty z pkt I.1 i z pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji przyjął niewłaściwe granice związania wyrokiem sądu kasacyjnego. Analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd ten dokonał w nim jedynie wykładni § 11 rozporządzenia, uznając w tym zakresie, że wykładnia przyjęta przez WSA jest błędna, a w konsekwencji przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. We wspomnianym wyroku brak jest natomiast wypowiedzi noszącej znamiona wiążącej oceny dokonanych ustaleń odnośnie do braku podstawy prawnej wydania decyzji.

Wobec faktu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, iż ponowna kontrola legalności zaskarżonej do sądu wojewódzkiego decyzji uwzględniła ocenę prawną i wskazania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 1711/24, a jego lakoniczność podaje w wątpliwość realność kontroli kwestionowanej decyzji na uwzględnienie zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 190 p.p.s.a., które determinowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W kontekście powyższego poza oceną musiały pozostać uznane za przedwczesne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać ponownej analizy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 1711/24 i dokonać oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zawartych w nim wskazań.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).