NSA oddalił skargę J. C. o ubezpieczenie zdrowotne z działalności wpisanej do CEIDG

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2446/22 oddalił złożoną przez J. C. skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 24 czerwca 2022 r.,

nr [...] ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego J. C. w okresach: a) od 1 stycznia 1999 r. do 15 sierpnia 2000 r., b) od 20 września 2000 r. do 9 maja 2001 r. oraz c) od 30 listopada 2008 r. do 14 lutego 2010 r. –

z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej (zwanej dalej CEIDG), pod nazwą [...], o dominującym profilu "działalność paramedyczna".

W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano prawidłowo stosując art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 109 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1461, zwanej dalej u.ś.o.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Prezesem NFZ) zgodnie

z przepisami prawa zakwalifikował status skarżącego J. C. jako osobę prowadzącą w ww. okresach działalność pozarolniczą na podstawie wpisu do CEIDG.

Zgodnie z kolejno obowiązującymi przepisami art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153, zwanej dalej u.p.u.z.) i art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391, zwanej dalej u.n.f.z.), obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby objęte ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność lub osobami z nimi współpracującymi. Również kolejny chronologicznie przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o. powiada, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi,

z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (a od 30 kwietnia 2018 r. – na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, Dz.U. z 2025 r., poz. 1480). Zgodnie z art. 5 pkt 21 u.ś.o., osobą prowadzącą działalność pozarolniczą jest osoba, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 350, zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 u.s.u., za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się m.in. osobę prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 69 ust. 1 u.ó.s., obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.ś. powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 4 u.s.u.s., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu

i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne: osoby prowadzące pozarolniczą działalność,

z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 13 pkt 4a i 4b u.s.u.s. – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności,

z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36aa u.s.u.s. oraz przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców. Osoba spełniająca warunki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z więcej niż jednego tytułu, winna opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne z każdego z tych tytułów odrębnie (art. 22 ust. 1 u.p.u.z., art. 24 ust. 1 u.n.f.z. i art. 82 ust. 1 u.ś.o.).

Trafnie w ocenie Sądu I instancji przyjął Prezes NFZ stwierdzając, że w ww. okresach skarżący J. C. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu działalności pozarolniczej wpisanej do CEIDG (pod nazwą: [...]). Wpis do CEIDG rodzi domniemanie, że działalność jest prowadzona; domniemanie to wprawdzie może zostać obalone, ale zgromadzone przez Prezesa NFZ w toku postępowania dowody wskazywały, że działalność rzeczywiście została rozpoczęta, a następnie długofalowo wykonywana; nadto nie zgłaszano jej zawieszenia w przepisanym trybie ani nie wykreślano wpisu. Jak wynika z CEIDG J. C. rozpoczął działalność z dniem 1 czerwca 1996 r. W oświadczeniu z dnia 14 stycznia 2021 r. skarżący potwierdził, że rozpoczął wykonywanie działalności, nie zgłaszając jej zawieszenia ani też wykreślenia. Nadto właściwy organ podatkowy (Naczelnik Urzędu Skarbowego w J.) w piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. stwierdził, że skarżący J. C. wykazywał dochody z działalności gospodarczej za lata 1997, 1998, 2000 oraz 2003-2019 do celów związanych z podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Skoro więc doszło do rozpoczęcia działalności i w sposób rzeczywisty ją prowadzono uzyskując dochody i nie dokonując wykreślenia lub zawieszenia – prawidłowo ww. okresy stanowiły okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustaleń tych nie zmieniało to, że w pewnym okresach skarżący równocześnie podejmował inne aktywności, pracował na podstawie umowy o pracę (od 31 grudnia 1998 r. do 31 sierpnia 2001 r.) oraz że końcowo nabył status emeryta.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. C.. W skardze kasacyjnej, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

a) przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw.

z art. 7, art. 11, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107

§ 3 i art. 140 k.p.a. poprzez aprobatę tego, że organ w nie dość wystarczający sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy i nie zebrał całego materiału dowodowego, zwłaszcza, że nie przesłuchał strony i nie dość przekonująco sformułował uzasadnienie decyzji, a także

b) przepisu prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem brak było podstaw do stosowania tej regulacji.

Skarżący J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183

§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone

w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego

w postaci art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przedmiotem postępowania prowadzonego przed Prezesa NFZ było ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu J. C. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej na podstawie wpisu do CEIDG, pod nazwą [...], w trzech okresach: a) od 1 stycznia 1999 r. do 15 sierpnia 2000 r.,

b) od 20 września 2000 r. do 9 maja 2001 r. oraz c) od 30 listopada 2008 r. do 14 lutego 2010 r. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o. wszedł w życie (zgodnie z art. 252 u.ś.o.)

z dniem 1 października 2024 r. i prawidłowo został zastosowany do okresów objętych lit. b oraz c. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywania działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (a od 30 kwietnia 2018 r. – na podstawie ustawy – Prawo przedsiębiorców, zgodnie z art. 101 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej, Dz.U. z 2018 r., poz. 650). Zgodnie z art. 5 pkt 21 u.ś.o., osobą prowadzącą działalność pozarolniczą jest osoba, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 u.s.u., za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się m.in. osobę prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców.

W myśl art. 69 ust. 1 u.ś.o., obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.ś. powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 4 u.s.u.s., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne: osoby prowadzące pozarolniczą działalność, z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 13 pkt 4a i 4b u.s.u.s. – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36aa u.s.u.s. oraz przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców. Zgromadzony przez organ w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający aby wydać kwestionowaną decyzję. Niespornym było, że dane CEIDG zawierały wpis wskazujący na rozpoczęcie działalności gospodarczej od 1 czerwca 1996 r. Nie ulega też kwestii, że pomimo aktywnego wpisu

w CEIDG skarżący nie dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej. Faktyczne (rzeczywiste) prowadzenie działalności gospodarczej wywiedziono z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 26 stycznia 2021 r., nr [...], w którym stwierdzono, że z tytułu działalności gospodarczej skarżący J. C. w okresach obejmujących lata 1997, 1998, 2000, 2003-2019, uzyskiwał przychody. Trafnie udzielono też wiarygodności oświadczeniu skarżącego z dnia 14 stycznia 2021 r., w którym potwierdzono rozpoczęcie działalności gospodarczej. Nie ulegało też wątpliwości, że po rozpoczęciu wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą [...], skarżący nie wykreślał wpisu z CEIDG, ani też nie zgłaszał zawieszenia tej działalności w trybie regulacji

o swobodzie działalności gospodarczej, a następnie ustawy – Prawa przedsiębiorców, względnie w trybie art. 36aa u.s.u.s. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpis do ewidencji działalności gospodarczej, jakkolwiek jest okolicznością istotną z punktu widzenia prowadzonej działalności, to powinien być potwierdzony dowodami, z których wynika, że do rozpoczęcia działalności pozarolniczej rzeczywiście doszło i że była ona wykonywana (wyroki z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1303/24, Lex nr 3846574, a także z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1306/19, Lex nr 3598364). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 2053/12 (Lex nr 1522435) stwierdzono, że wykazanie przez organy, iż osoba wpisana do CEIDG rozpoczęła wykonywanie działalności, nie dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego nie wykreślając wpisu w CEIDG, rodzi podstawę wydania decyzji opartej na art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o. Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3108/17 (Lex nr 3065488). Z obowiązków w zakresie postępowania wyjaśniającego co do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, Prezes NFZ się wywiązał w realiach badanej sprawy; wykazał bowiem, tak dowodem urzędowym wskazującym na uzyskiwanie przychodów z tej działalności (gdzie rozpoczęcie ich uzyskiwania wyprzedzało sporny okres), jak i dowodem z oświadczenia strony, że do rzeczywistego rozpoczęcia działalności doszło oraz że po tej dacie jej nie zaprzestano (nie dokonano wykreślenia wpisu w CEIDG), ani też nie zawieszono w przepisanym trybie. Innymi słowy domniemanie prowadzenia działalności pozarolniczej na podstawie wpisu do CEIDG nie tylko nie zostało obalone, ale wprost wykazano je kolejnymi dowodami;

w takich zaś realiach tylko wykreślenie wpisu lub zawieszenie działalności w trybie ustawy – Prawo przedsiębiorców (a wcześniej – ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) mogłoby uprawniać skarżącego do twierdzenia, że działalność faktycznie zaprzestał wykonywać i z tych powodów nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Nie mogły być uwzględnione twierdzenia skarżącego, że w niektórych okresach dokonywał on zgłoszenia wyrejestrowania w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ("wyrejestrowania z systemu ubezpieczeń"; s. 9 skargi kasacyjnej); jak przyjęto

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po rzeczywistym rozpoczęciu działalności gospodarczej zgłoszenie jej zaprzestania jest skuteczne wyłącznie wskutek wykreślenia wpisu w CEIDG i zgłoszenie zaprzestania działalności dokonane w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych nie powoduje ustania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (wyrok z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 128/20, Lex nr 3088628).

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. poprzez aprobatę tego, że organ w nie dość wystarczający sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy i nie zebrał całego materiału dowodowego, zwłaszcza, że nie przesłuchał strony i nie dość przekonująco sformułował uzasadnienie decyzji. Jak już wykazano to w dotychczasowych wywodach, Prezes NFZ wywiązał się z obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego. Swoje ustalenia faktyczne co do prowadzenia przez skarżącego w spornych okresach działalności gospodarczej na podstawie wpisu do CEIDG oparł na wpisach w ewidencji działalności gospodarczej, dokumencie urzędowym wskazującym na realne rozpoczęcie działalności i długofalowe (na przestrzeni lat 1997-2019) uzyskiwanie przychodów z tej działalności (pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 26 stycznia 2021 r.), a także oświadczeniu złożonym przez samego skarżącego w dniu 13 stycznia 2021 r. Dowód z przesłuchania skarżącego (tym bardziej, że w trakcie całego postępowania mógł składać organowi własne oświadczenia w sprawie) nie był w stanie odwrócić wyniku sprawy, skoro skarżący nie zaprzeczał, że po rozpoczęciu działalności ani nie dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego, ani nie uwidaczniał w CEIDG zawieszenia prowadzonej działalności, ani też nie zaprzestawał jej prowadzenia, co wymagałoby wykreślenia wpisu.

W wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184

w orzekł, jak w sentencji.