Sąd oddalił skargę kasacyjną w sprawie kwarantanny po przylocie z Fuerteventury

Zaskarżonym wyrokiem z 14 maja 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 944/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwana dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną przez małoletniego M. K. (reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. K.) skargę na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w przedmiocie objęcia skarżącego kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił m. in. że w dniu [...] stycznia 2022 r. skarżący wraz z rodziną przelecieli samolotem z Fuerteventury do Warszawy. Ponieważ podróżni nie posiadali dokumentów uprawniających do zwolnienia z obowiązku kwarantanny, poinformowani zostali przez funkcjonariusza Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie, realizującego na lotnisku zadania na granicy wewnętrznej, o obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 25 stycznia 2022 r. do 3 lutego 2022 r., z uwagi na przekroczenie granicy państwowej oraz do przekazania danych adresowych miejsca odbywania tej kwarantanny.

Wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 831/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a stwierdził bezskuteczność czynności Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie polegającej na objęciu skarżącego kwarantanną oraz orzekł o kosztach postępowania. WSA uznał, że kwarantannę można było nałożyć na stronę wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 października 2024 r. sygn. akt II GSK 2199/23, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA podniósł przede wszystkim, że art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm., zwana dalej: "ustawa o zapobieganiu") ustanawiają odrębne podstawy kompetencyjne oraz przesłanki materialnoprawne działania organów administracji sanitarnej i wyjaśnił odmienności obu tych regulacji. Sąd podał, że o ile przepis art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wprost określa formę prawną nałożenia zindywidualizowanego obowiązku, określonego w art. 5 ust. 1 tej ustawy (w tym obowiązku poddania się kwarantannie, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f), o tyle w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ustawodawca nie określił bezpośrednio formy prawnej nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie. Ponadto art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu zawiera ogólną podstawę do wydawania przez właściwych państwowych inspektorów sanitarnych decyzji administracyjnych konkretyzujących abstrakcyjnie określone obowiązki, określone w art. 5 ust. 1, względem osób zakażonych, chorych na chorobę zakaźną, osób podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną lub osób, które miały styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Z kolei przepis art. 34 ustawy o zapobieganiu reguluje inne stany faktyczne i - według NSA – w celu zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych (art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1), daje podstawę do prewencyjnego działania organów inspekcji sanitarnej względem osób, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. W tym wypadku ustawodawca, pomimo konsekwentnego stosowania techniki legislacyjnej określania decyzyjnej formy prawnej działania organów administracji sanitarnej (por. art. 33 ust. 1-2, czy art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy), zaniechał wyraźnego zastrzeżenia tego rodzaju formy prawnej. Mając jednak na uwadze cel tego przepisu, jakim jest zapobieżenie szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych w skali masowej, w ocenie NSA konkretyzacja i indywidualizacja obowiązków, o których mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i f) ustawy o zapobieganiu następuje w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

NSA podniósł również, że § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861 ze zm., zwane dalej jako "rozporządzenie RM"), ustanowił kolejny tryb odbycia obowiązkowej kwarantanny, związanej z wjazdem na terytorium Polski z innego państwa członkowskiego nie tylko przez obywateli RP, gdyż m.in. przez osoby, które statkiem powietrznym przekroczyły granicę państwową RP stanowiącą dla nich granicę zewnętrzną w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen (ust. 2 i 3) bądź granicę wewnętrzną według ww. kodeksu (ust. 23) i w tym ostatnim przypadku, jeżeli osoby te nie spełniały warunków, o których mowa w ust. 20 albo ust. 22, sprawdzanych przez Straż Graniczną, to przekazywały funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacje określone w ust. 23 pkt 1 lit. a) i b), które następnie Straż Graniczna przekazywała właściwemu miejscowo państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu albo właściwemu miejscowo wojewodzie w celu wprowadzenia ich do systemu teleinformatycznego (§ 2 ust. 24 rozporządzenia RM).

W ocenie NSA, w świetle opisanych w § 2 ust. 23 i 24 rozporządzenia przesłanek poddania odbyciu obowiązkowej kwarantanny, należało uznać, że czynności Straży Granicznej stanowiły indywidualizację w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obowiązku ustanowionego w § 2 ust. 23 rozporządzenia RM.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 14 maja 2025 r. oddalił skargę M. K..

Sąd I instancji podał przede wszystkim że w świetle art. 190 p.p.s.a. związany jest oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 10 października 2024 r. i stwierdził, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych, wywody strony skarżącej, odnośnie tego, że kierowanie na kwarantannę mogło następować także i wyłącznie w trybie decyzji, nie może zostać uznane za prawidłowe. W świetle przywołanego wyroku NSA konkretyzacja i indywidualizacja obowiązków, o których mowa art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i f) ustawy o zapobieganiu następuje w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA podkreślił jednocześnie, że uznanie za zasadne zapatrywania strony skarżącej odnośnie do konieczności wydania decyzji prowadziłoby do podważenia celów normatywnych określonych w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 oraz w zw. z art. 2 pkt 12 i pkt 21 ustawy o zapobieganiu.

Odnosząc się natomiast do kwestii stanowiących podstawę skierowania skarżącego i członków jego rodziny na kwarantannę WSA odwołał się do wyroku NSA wydanego w sprawie skarżącego i podniósł przede wszystkim, że przepis § 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów ustanowił w sposób zgodny z ustawą o zapobieganiu kolejny tryb odbycia obowiązkowej kwarantanny.

WSA stwierdził, że charakter tego obowiązku wynika z odesłania do obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy (por. § 2 ust. 23), związanej z wjazdem na terytorium Polski z innego państwa członkowskiego nie tylko przez obywateli RP, gdyż m.in. przez osoby, które statkiem powietrznym przekroczyły granicę państwową RP stanowiącą dla nich granicę zewnętrzną w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen bądź granicę wewnętrzną według ww. kodeksu i w tym ostatnim przypadku, jeżeli osoby te nie spełniały określonych warunków, sprawdzanych przez Straż Graniczną, to przekazywały funkcjonariuszowi Straży Granicznej określone informacje o sobie, które następnie Straż Graniczna przekazywała właściwemu miejscowo państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu albo właściwemu miejscowo wojewodzie w celu wprowadzenia ich do systemu teleinformatycznego (§ 2 ust. 24 rozporządzenia). W kontekście zarzutów skargi WSA podkreślił, że w opisanych sytuacjach została wyeliminowana kompetencja organów inspekcji sanitarnej do ustalenia i oceny okoliczności narażenia każdej z ww. osób na chorobę zakaźną lub pozostawania jej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, braku wykazywania przez nią objawów chorobowych, czyli przesłanek objęcia podleganiem obowiązkowej kwarantannie, określonych w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu.

Wobec powyższego, w świetle opisanych w § 2 ust. 23 i 24 rozporządzenia Rady Ministrów przesłanek odbycia obowiązkowej kwarantanny, WSA uznał, że opisane czynności Straży Granicznej stanowiły indywidualizację w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obowiązku ustanowionego w § 2 ust. 23 tego rozporządzenia. Zważywszy natomiast, że skarżący jak i pozostali członkowie jego rodziny nie należeli do kręgu osób wyłączonych z obowiązku, zaskarżona czynność organu nie naruszała obowiązujących przepisów prawa a zarzuty skargi wskazujące na brak realizacji przesłanek prawnych poddania skarżącej i jej rodziny kwarantannie należało uznać za nieuzasadnione.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od tego wyroku, kwestionując go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego skutkującej niewystarczającym i powierzchownym uzasadnieniem wyroku - brakiem odniesienia się w sposób kompletny do zarzutów zawartych w skardze, a także do dowodów przedstawionych w sprawie, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika spełnienie przesłanek z art. 34 ust. 2 ustawy przez małoletniego, tj. nie był osobą narażoną na zakażenie ani taką, która pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, co doprowadziło do utrzymania w mocy czynności bez podstawy ustawowej,

b) art. 190 p.p.s.a. przez wadliwe i mechaniczne zastosowanie wiążącej wykładni prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 10 października 2024 r. sygn. akt II GSK 2199/23, bez dokonania własnej oceny stanu faktycznego i zbadania, czy w konkretnej sprawie skarżącego zostały spełnione przesłanki materialnoprawne objęcia kwarantanną określone w art. 34 ust. 2 ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy związanie dotyczy wykładni prawa, a nie ustaleń faktycznych,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. przez zaniechanie pełnej kontroli legalności zaskarżonej czynności w granicach sprawy i brak analizy, czy organ działał w oparciu o ustawową przesłankę narażenia/styczności, oraz czy zastosowany środek był konieczny i proporcjonalny w indywidualnych okolicznościach skarżącego;

d) art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym mimo potrzeby pogłębionej oceny prawnej i faktycznej (w tym oceny zgodności wykładni przepisów ustawowych z konstytucyjnymi standardami ochrony wolności osobistej oraz ze standardem art. 5 ust. 1 lit. e) EKPCz), co ograniczyło zakres kontroli sądowej,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 34 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym ustaleniu, że samo przekroczenie granicy państwowej stanowi podstawę do objęcia kwarantanną, w sytuacji gdy przepis ten wymaga stwierdzenia konkretnych przesłanek medycznych - narażenia na chorobę zakaźną lub kontaktu ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, które w przypadku skarżącego nie zostały spełnione,

b) art. 34 ust. 5 ustawy w związku z art. 46b ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 poprzez ich wykładnię rozszerzającą w sposób sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że rozporządzenie Rady Ministrów mogło rozszerzyć przesłanki objęcia kwarantanną poza te określone w art. 34 ust. 2 ustawy, podczas gdy delegacja ustawowa nie upoważniała do takiego rozszerzenia, co stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej,

c) art. 34 ust. 2 ustawy poprzez jego interpretację naruszającą art. 41 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie gwarancji wolności osobistej, polegającą na uznaniu za wystarczającą podstawę objęcia kwarantanną samego faktu przekroczenia granicy państwowej, podczas gdy kwarantanna stanowi ograniczenie wolności konstytucyjnej, które może nastąpić tylko przy spełnieniu ścisłych przesłanek określonych w ustawie, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca,

d) art. 5 ust. 1 lit. e) Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez akceptację zatrzymania osoby w celu zapobieżenia szerzeniu się choroby zakaźnej bez rzeczywistych podstaw do uznania skarżącego za osobę mogącą przenosić zakażenie, gdy z akt sprawy wynika brak kontaktu z osobami chorymi, brak objawów choroby oraz brak innych okoliczności uzasadniających zastosowanie środka o charakterze izolacyjnym, co narusza standardy konwencyjne dotyczące pozbawienia wolności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie bezskuteczności czynności Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie polegającej na objęciu obowiązkową kwarantanną w okresie od 25 stycznia 2022 r. do 3 lutego 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają konstrukcyjne elementy tej skargi określone w art. 176 p.p.s.a., w tym przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga zaś zarówno określenia naruszonych przepisów prawa jak i wyjaśnienia, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim za całkowicie nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut, w którym autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ WSA rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, pomimo, że zdaniem skarżącego, wymagała ona "pogłębionej oceny prawnej i faktycznej", w tym oceny zgodności wykładni przepisów ustawowych z konstytucyjnymi standardami ochrony wolności osobistej oraz ze standardem art. 5 ust. 1 lit. e) EKPCz.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym m.in. jeżeli strona zgłosi wniosek o jej skierowanie do rozpoznania w tym właśnie trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z treści skargi rozpoznanej przez WSA (już po raz drugi), sformułowano w niej taki właśnie wniosek (zob. k. 4 akt - pkt 2 wniosków końcowych strony skarżącej), którego ani nie odwołano, ani któremu nie oponował organ.

W tej sytuacji nie można Sądowi I instancji, zarzucić wadliwego rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (w trybie uproszczonym), bowiem uwzględniono w ten sposób w całości żądanie strony, przy braku opozycji jej przeciwnika procesowego.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli jego prawidłowości. Odnosi się do kluczowych zagadnień występujących w sprawie, w tym przede wszystkim tych będących następstwem wcześniejszego, kasacyjnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzającego prawny charakter dokonanej czynności Komendanta. Zaskarżony wyrok zawiera również elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a więc przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonej w rozpatrywanej sprawie czynności organu administracji publicznej, a także ocenę wyrażającą się w stwierdzonym braku ich naruszenia. Nie zachodzi z całą pewnością sytuacja polegająca na sformułowaniu przez Sąd I instancji ocen w sposób niepozwalający jednoznacznie ustalić przesłanek orzekania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za działanie trafne, zwalczania przez stronę - zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - w istocie ocen prawnych formułowanych przez Sąd I instancji, gdyż jest to zupełnie inna kwestia, dotycząca w istocie siły przekonywania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów prawnych, a nie wad konstrukcyjnych uzasadnienia, prowadzących do nierozpoznania istoty sprawy. Brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może dotyczyć sytuacji istnienia wad konstrukcyjnych uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia, czy też całkowitego uchylenia się od kontroli działalności organu, poddanej weryfikacji WSA. Fakt, że stanowisko zajęte w zaskarżonym orzeczeniu jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie to dotknięte jest wadami konstrukcyjnymi, które uzasadniają wniosek, że nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej, bądź że jest wadliwe w takim stopniu, że jedynie uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia będzie rozwiązaniem w tych okolicznościach wymaganym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, z uwagi na ich wspólny mianownik, koncentrujący się wokół oceny prawidłowości skierowania skarżącego - w ustalonych i niezmiennych okolicznościach faktycznych sprawy - na kwarantannę w trybie art. 34 ust. 2 ustawy, należało rozpoznać łącznie, wyjaśniając przede wszystkim występujący na tym tle problem prawny.

Należy więc przypomnieć, że w sprawie mamy do czynienia przede wszystkim z uprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2024 r. sygn. akt II GSK 2199/23, a także z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2025 r. sygn. akt II GPS 1/25, której znaczenie i konsekwencje należy brać pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W obu powołanych judykatach, wiążąco przesądzono, że konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co równie istotne, w wiążącym stanowisku wyrażonym we wcześniejszym wyroku tutejszego Sądu z 10 października 2024 r., wydanym - co wymaga podkreślenia - na tle ustaleń faktycznych sprawy, które nie uległy zmianie, pomimo twierdzeń skarżącego, wyraźnie przesądzono, że w świetle opisanych w § 2 ust. 23 i 24 rozporządzenia RM przesłanek poddania się obowiązkowej kwarantannie, czynności Straży Granicznej (Komendanta właściwej placówki) stanowiły indywidualizację obowiązku względem skarżącej w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego ustanowionego w § 2 ust. 23 rozporządzenia RM.

Powyższe, w istotny sposób rzutuje na stan niniejszej sprawy i kierunek jej rozstrzygnięcia. Niezasadne jest tym samym stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, który akcentuje błędną wykładnię art. 34 ust. 2 ustawy dokonaną przez Sąd I instancji, mającą sprowadzać się do twierdzenia, że już samo przekroczenie granicy państwowej stanowiło podstawę do objęcia kwarantanną, w sytuacji gdy art. 34 ust. 2 ustawy wymaga stwierdzenia konkretnych przesłanek medycznych - narażenia na chorobę zakaźną lub kontaktu ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, które w ocenie strony nie zostały spełnione, zaś zastosowano względem niej środek ograniczający jej wolność.

Z art. 34 ust. 2 ustawy niewątpliwie wynika, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Wskazany przepis nadaje właściwym organom bardzo szerokie kompetencje, choć nie są one automatyczne i dowolne. Umożliwiają bowiem nakładanie kwarantanny lub obejmowanie nadzorem epidemiologicznym określonej osoby, w określonym przedziale czasowym, która była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych (w uproszczeniu - osoba nie jest, w widoczny sposób, chora, ale istnieje podejrzenie, że mogła zetknąć się bezpośrednio lub pośrednio z patogenem wywołującym chorobę, której okres inkubacji nie jest natychmiastowy i może wynosić do kilku dni). Strona skarżąca, odczytując ten przepis i przystawiając go do stanu faktycznego sprawy - dla podkreślenia, ocenionego już w wydanym wcześniej wyroku - twierdzi, że nie udowodniono w sprawie przesłanek, które umożliwiały sięgnięcie przez organ po ten środek prawny i nałożenie go na nią.

W kontekście powyższego twierdzenia należy zatem wskazać, że niewątpliwie czynność Komendanta względem skarżącej została uznana we wcześniejszym wyroku za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tak też musi zostać potraktowana w niniejszej sprawie. Znaczenie ma i musi więc mieć to, że na skarżącego nałożono tę kwarantannę, odwołując się pierwotnie - co było symptomatyczne w praktyce organów w latach 2020-2022 - do brzmienia § 2 ust. 23 rozporządzenia RM (lub przepisów podobnych do tej regulacji). W następstwie wyroku z 10 października 2024 r. sygn. akt II GSK 2199/23, jak i podjętej uchwały, czynności takie uznane jednak zostały nie za tzw. kwarantannę graniczną, a za czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące obowiązku poddania się kwarantannie.

Zauważyć także trzeba, że negatywnej ocenie, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, poddawana była tzw. kwarantanna graniczna, traktowana dotychczas (przed uchwałą składu siedmiu sędziów) jako nakładana na daną osobę ex lege, w związku z uregulowaniem tego obowiązku w rozporządzeniu. W tym zakresie nie poddawano jednak ocenie samego działania organów, w kontekście art. 34 ust. 2 ustawy, co w tej sprawie przesądził wcześniejszy wyrok, a potwierdziła wiążąco podjęta następnie uchwała.

Skarżący zarzuca, o czym była już mowa, że pomimo wyroku z 10 października 2024 r., czynność Komendanta nałożenia na niego kwarantanny jest wadliwa, a przez to bezskuteczna, bowiem nie udowodniono wystąpienia przesłanek z art. 34 ust. 2 ustawy. Jest to stanowisko, które w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy za nieuzasadnione.

Wskazano już, że konkretyzacja i indywidualizacja obowiązków, o których mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i f) ustawy następuje w formie niejurysdykcyjnej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Do czynności tej nie mają wprost zastosowania reguły proceduralne wynikające z k.p.a., co nie zmienia jednak tego, że właściwy organ jest zobowiązany stosować standardy rzetelnego działania, a więc do przeprowadzenia przynajmniej uproszczonego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia i wykazania przesłanek, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ustawy, ewentualnego utrwalenia materiału dowodowego, jeżeli jest to konieczne oraz podania do wiadomości adresata treści wydanego aktu wraz z informacją o podstawach faktycznych i prawnych jego wydania. Zwrócić w tym kontekście należy uwagę na stanowiącą wzorzec ocen normę prawną, wynikającą art. 32 ust. 1 ustawy, która - w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej - nakazuje właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu przeprowadzenie weryfikacji uzyskanych informacji i dochodzenia epidemiologicznego, a następnie, w razie potrzeby, podjęcie czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na daną chorobę zakaźną. Przepis ten gwarantuje brak dowolności lub arbitralności działania organu, nie ustanawia jednak, w powiązaniu z art. 34 ust. 2 ustawy, rygorów dowodowych właściwych jurysdykcyjnemu postępowaniu administracyjnemu, czego w istocie domaga się skarżący. Z tej więc perspektywy należy oceniać działanie Komendanta w niniejszej sprawie, w tym odwoływanie się do treści § 2 ust. 23 i 24 w zw. z ust. 20 i 21 rozporządzenia RM.

Nie można przy ocenie działania organów inspekcji sanitarnej pomijać znaczenia wykładni art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy w odniesieniu do reguł, zasad i wartości konstytucyjnych. Niezbędne jest bowiem uwzględnienie i respektowanie normy wywodzonej z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Jakkolwiek jej adresatem w pierwszej kolejności są organy władzy ustawodawczej i wykonawczej, to jednak również organy władzy sądowniczej, w ramach kontroli działań i zaniechań zwłaszcza władzy wykonawczej, zobowiązane są do oceny prawnej z uwzględnieniem treści powyższej normy konstytucyjnej, która kierunkowo nakazuje efektywne zwalczanie chorób zakaźnych.

Przy ocenie zasadności nałożenia na skarżącego kwarantanny należy także uwzględnić, trafnie przywołane przez WSA, a wcześniej NSA, uzasadnienie zmiany wprowadzonej do art. 34 ustawy. Wskazano wówczas, że kwarantannę dostosowano do wytycznych nakazujących uwzględnienie współczesnej wiedzy epidemiologicznej, która wyróżnia 2 formy narażenia: narażenie epidemiologiczne, które ma charakter potencjalny (np. pobyt na obszarze epidemii) oraz narażenie kliniczne, które ma charakter faktyczny (tzw. styczność z osobą chorą lub innym źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego).

Wobec powyższego, przy ocenie działania organu nie można nie zauważać powszechnie znanych, zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, a tym bardziej obecnie, właściwości tak samej pandemii COVID-19, o ogólnoświatowym, a nie stricte lokalnym przebiegu, jak i jej powszechności oraz falowej specyfiki. Za fakt powszechnie znany należy więc traktować wiedzę, która znana była nie tylko prawodawcy, czy organom stosującym prawo, ale także obywatelom, czerpiącym ją z powszechnych i wielokrotnie powtarzanych przekazów medialnych, zgodnie z którą pandemia COVID-19 przebiegała falowo, co skutkowało okresowo wprowadzanymi i luzowanymi ograniczeniami, mającymi zapewniać kontrolę nad nią.

W ujęciu czasowym pandemia COVID-19 przedstawia się następująco: I fala- wiosna 2020 r. (wybuch pandemii), II fala - jesień 2020 r. (uznawana za największą pod względem hospitalizacji i zgonów), III fala - wiosna 2021 r., IV fala - jesień 2021 r. (dominacja tzw. wariantu Delta), V fala - przełom 2021/2022 r. (wzrost zakażeń wywołany tzw. wariantem Omikron). Dalsze fale, występujące w kolejnych latach, nie były już - mówiąc w uproszczeniu - tak spektakularne i zjadliwe jak poprzedzające.

W tym kontekście należy zauważyć, że powrót skarżącego – w momencie przypadającym na szczyt V fali pandemii - z Wysp Kanaryjskich, nad którymi kontroli w zakresie epidemiologicznym nie sprawują polskie służby sanitarne, a zatem nie mają dostatecznej wiedzy o miejscowych uwarunkowaniach epidemiologicznych, stosowanych środkach zapobiegawczych, czy też raportach o zakażeniach i zgonach, przy jednoczesnej wiedzy tych organów o tym, że teren w zasadzie całego świata traktowany jest w tym okresie jako obszar powszechnego występowania patogenu SARS-Cov-2, uzasadniał co najmniej podejrzenie potencjalności narażenia epidemiologicznego skarżącego, dając podstawę do nałożenia kwarantanny w trybie art. 34 ust. 2 ustawy. Tym bardziej, że jak już wyjaśniono, nie jest tak, że organy mają obowiązek przedłożenia dowodów na to, że skarżący bezsprzecznie przebywał np. w bliskim towarzystwie osoby zarażonej, tym bardziej, że sam zainteresowany może nawet nie wiedzieć, że ma lub miał do czynienia z nosicielem (w tym zakresie należy odwołać się ponownie do powszechnej wiedzy o bezobjawowym przechodzeniu choroby COVID-19). Ma to tym bardziej istotne znaczenie, że odwołując się do § 2 ust. 23 rozporządzenia RM, organ pozostawił skarżącemu realną, a nie wyłącznie hipotetyczną, możliwość wykazania braku narażenia na zakażenie (testy w kierunku SARS-CoV-2). Zastosowanie art. 34 ust. 2 ustawy może więc zostać uznane za uzasadnione, np. w sytuacji powrotu danej osoby z terenu szerzącej się epidemii, co nie może dziwić w kontekście obowiązków zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, do czego zobowiązane są właśnie organy inspekcji sanitarnej. Nie chodzi więc o dowód wykazujący jednoznacznie narażenie, a o istnienie dostatecznie realnego podejrzenia, że strona mogła znaleźć się w okolicznościach wskazujących na potencjalną możliwość zakażenia. Obrazując to przykładem, zastosowanie art. 34 ust. 2 ustawy może znaleźć zastosowanie względem osoby powracającej do kraju z terenu, na którym - na co istnieją uzasadnione podstawy faktyczne - występuje lub realnie może wystąpić epidemia choroby zakaźnej. Z taką sytuacją, w chwili obecnej, możemy mieć do czynienia np. względem osób powracających z obszaru Demokratycznej Republiki Konga, czy Ugandy, na którym - co stanowi powszechnie dostępną informację - rozprzestrzenia się wirus ebola.

Tym samym działanie organu nie było ani arbitralne, ani też nieuzasadnione w okolicznościach, w jakich znalazł się skarżący. Zastosowana zaś kwarantanna mieści się w okresie, w jakim mogły ją nałożyć organy (do 21 dni).

Niezasadny w konsekwencji jest również zarzut naruszenia art. 34 ust. 5 w zw. z art. 46b ustawy, zmierzający do wykazania, że rozporządzenie RM rozszerzyło przesłanki objęcia kwarantanną poza te określone w art. 34 ust. 2 ustawy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zarzut ten jest o tyle niezasadny, że wobec przesądzenia w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2024 r., że czynność Komendanta jest samodzielną czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie może być mowy o zastosowaniu względem skarżącego kwarantanny granicznej.

Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 lit. e) EKPCz przez akceptację zatrzymania osoby w celu zapobieżenia szerzeniu się choroby zakaźnej bez rzeczywistych podstaw do uznania skarżącego za osobę mogącą przenosić zakażenie, gdy z akt sprawy wynika brak kontaktu z osobami chorymi, brak objawów choroby oraz brak innych okoliczności uzasadniających zastosowanie środka o charakterze izolacyjnym.

Zastosowany względem skarżącego art. 34 ust. 2 ustawy, nie pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 lit. e) EKPCz. Jak wskazano w powołanej wyżej uchwale, zgodnie z powyższą regulacją konwencyjną jednym z dopuszczalnych wyjątków od zasady zakazu pozbawiania wolności jest sytuacja uregulowana prawnie tak w zakresie przesłanek, jak i trybu "pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi". Jak podkreśla w swoim utrwalonym orzecznictwie ETPCz, stopień ograniczenia prawa jednostki do swobodnego poruszania się musi być na tyle poważny, aby uzasadniał twierdzenie, że środek nałożony przez władze (np. tzw. całkowity lockdown) stanowił pozbawienie wolności. Nie jest natomiast uzasadnione automatyczne kwalifikowanie wszelkich form ograniczania wolności na podstawie aktów władz państwowych za środki pozbawiania wolności (por. np. orzeczenie ETPCz z 05.07.2016 r., BUZADJI przeciwko Republice Mołdawii, skarga nr 23755/07, § 104; decyzja ETPCz z 13.04.2021 r., TERHEŞ przeciwko Rumunii, skarga nr 49933/20, §§ 40-46). Ocena ta może i powinna zostać odniesiona także do środka objęcia obowiązkową kwarantanną, o której mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 ustawy. Nie jest przy tym tak, co wykazano powyżej, że działanie organu było dowolne lub arbitralne.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.