Organizacja chciała cofnięcia zezwoleń sześciu aptek. NSA oddalił jej skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1474/22 uwzględnił wniesioną przez Z. z siedzibą w W. (zwany dalej Z.) skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (zwany dalej GIF) z dnia 5 maja 2022 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...] odmawiające Z. wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych pod nazwą [...] przez następujące podmioty: D. Sp.j., D1. Sp.j, D3. Sp.j., D4. Sp.j., D5. Sp.j. oraz D6 Sp.j. W wyroku tym, z powołaniem się na art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 31 § 1 i art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.). Błędnie bowiem ocenił GIF, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzące od organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., jaką jest Z. podlegało odmownemu załatwieniu. Wbrew ocenie GIF Z. wykazał wszystkie przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. uzasadniające wszczęcie postępowania, w tym przesłankę interesu społecznego. W swoim podaniu Z. domagał się wszczęcia postępowania o cofnięcie zezwolenia wobec podmiotów, co do których powziął wątpliwość, czy wykonują działalność zgodnie z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2026 r., poz. 612, zwanej dalej u.p.f.), bowiem prowadzą (jako prowadzący aptekę, za pomocą podmiotów kontrolowanych lub jako członek grupy kapitałowej) na terenie jednego województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Z tych naruszeń wywiedziono ryzyko dalszych, wskazując, że w takich aptekach dochodzi do działań nieetycznych i naruszeń prawa, które w konsekwencji mogą negatywnie wpływać na dostępność aptek i leków, konkurencyjność oraz na poziom cen leków, a tym samym mogą zwiększać poziom zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Wskazywał, że farmaceuci zatrudnieni w aptekach grup kapitałowych prowadzących ponad 1% aptek ogólnodostępnych w województwie często formułują zalecenia dotyczące produktów, które nie mają dostatecznie mocnych dowodów na skuteczność i są pacjentowi niepotrzebne; przyczyną takiego stanu rzeczy może być niewłaściwe przeszkolenie farmaceutów, brak czasu na ocenę pacjenta oraz zachęty marketingowe i finansowe firm farmaceutycznych. W ocenie Sądu I instancji podobna argumentacja była dotychczas uwzględniana przez organy i wydawanie takich rozstrzygnięć, na co powołał się Z., należało traktować w kategorii utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. Sądowi z urzędu wiadomym było, że Z. "jest uczestnikiem postępowania w 54 sprawach", z czego "w 31 sprawach merytorycznych dotyczących postępowań antykoncentracyjnych". Uwzględniono też przytoczone w skardze uzasadnienia rozstrzygnięć GIF w sprawach,

w których orzekano o dopuszczeniu Z. do udziału w postępowaniu. Skoro dotychczas Z. w takich postępowaniach brał udział, to GIF odstąpił od utrwalonej praktyki nie wskazując na żadne uzasadnione przyczyny (zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a.). Trafnie też Z. domagał się wszczęcia postępowania powołując się na potrzebę "wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń", "utrwalenia praktyki stosowania przepisów o koncentracji aptek" i wolę sprawowania społecznej kontroli nad organami Inspekcji Farmaceutycznej orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, a końcowo – "przestrzeganie prawa przez wszystkich przedsiębiorców". Taka motywacja powoduje, że Z. domagał się wszczęcia postępowania wywiązując się z obowiązku wykazania interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 zd. końcowe k.p.a.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zarzucając w niej Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez:

a) utożsamianie przesłanki interesu społecznego z przesłanką celów statutowych organizacji społecznej, b) nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie wykazano przesłankę interesu społecznego, podczas gdy względy interesu społecznego nie przemawiają za zainicjowaniem postępowania, jakiego domaga się Z.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie, że organ miał uzasadnione podstawy aby odstąpić od praktyki udziału Z. w takich postępowaniach, bowiem aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że żądania cofnięcia zezwoleń na podstawie przesłanek związanych z koncentracją są nieuzasadnione; zakwestionowano bowiem dopuszczalność cofnięcia zezwolenia z powodów natury koncentracyjnej oraz

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku na czym polegał interes społeczny uzasadniający skuteczne domaganie się wszczęcia postępowania oraz z jakich powodów zakres społecznej kontroli wykonywanej przez Z. przesądził

o uchyleniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku i niewyjaśnienie na czym polegał interes społeczny uzasadniający skuteczne domaganie się wszczęcia postępowania oraz z jakich powodów zakres społecznej kontroli wykonywanej przez Z. przesądził o uchyleniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, nie okazał się usprawiedliwiony. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). Sąd I instancji wywiązał się z wymogów formalnych stawianych uzasadnieniu wyroku. Przedstawiono bowiem dotychczasowy przebieg postępowania (s. 1-3 uzasadnienia), przytoczono zarzuty skargi (s. 3-7 uzasadnienia), zrelacjonowano stanowisko strony przeciwnej (s. 8), wskazano podstawę prawną wyroku (s. 12 i 13 uzasadnienia) oraz ją wyjaśniono (s. 8-12 uzasadnienia). Wbrew ocenie GIF zarzut skargi kasacyjnej oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest właściwy do kwestionowania poglądu prawnego zaprezentowanego przez Sąd I instancji, w tym również co do trafności rozumienia pojęcia "interes społeczny", o jakim mowa w art. 31 § 1 k.p.a.

Zasługiwał na uwzględnienie natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., bowiem wbrew ocenie Sądu I instancji GIF wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nie dopuścił się naruszenia prawa w stopniu wymaganym przez art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej inne osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jakkolwiek w tym samym podaniu z dnia 8 grudnia 2021 r. Z. sformułował dwa żądania (wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki oraz dopuszczenia do udziału w takim postępowania), przedmiotem badanej sprawy jest wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Tylko bowiem do toczącego się postępowania można organizację społeczną dopuścić w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca rozstrzygnął, że organizacja społeczna domagająca się wszczęcia postępowania w cudzej sprawie nie jest stroną. Może wyłącznie żądać wszczęcia postępowania "w sprawie dotyczącej innej osoby", a w wypadku gdy jej żądanie okaże się uzasadnione, organ wciąż "wszczyna postępowanie z urzędu" (zgodnie z art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a.), a więc na zasadach określonych w art. 61 in fine k.p.a. Przesłanki formalne wystąpienia organizacji społecznej z podaniem o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie, obejmują: a) wymóg aby sprawa dotyczyła innej osoby; b) uzasadnienie wynikające z celów statutowych organizacji oraz b) wykazanie, że przemawia za tym interes społeczny. Kumulatywne zajście tych warunków (sformułowanych tak samo w wypadku żądania wszczęcia postępowania, jak i żądania dopuszczenia organizacji do udziału w nim) powoduje, że żądanie podlega uwzględnieniu. Brak któregokolwiek oznacza, że powinno zostać wydane negatywne postanowienie zaskarżalne zażaleniem (art. 31 § 2 k.p.a.). Dwa pierwsze warunki są w sprawie bezsporne. Spór natomiast nawiązał się na tle wykazania interesu społecznego, który powinien uzasadniać wszczęcie postępowania. Wykazanie tego interesu nie sprowadza się do prostego przywołania

w podaniu potrzeby ochrony pewnych wartości, cennych dla społeczności (np. grupy zawodowej, wspólnoty samorządowej), ale wymaga od organu ulokowania argumentów przedstawionych w żądaniu organizacji społecznej na tle realnego stopnia zagrożenia dla wartości prawnie chronionych, którym mogłoby zapobiec toczące się postępowania,

a finalnie przyszła decyzja. Inaczej prezentują się stanowiska Sądu I instancji i Z. z jednej strony (wskazujące na istnienie interesu społecznego wymagającego ingerencji jurysdykcyjnej), a inaczej GIF z drugiej strony (wskazujące nie tylko na brak korzyści dla interesu społecznego w toczącym się postępowaniu ale wręcz na zagrożenia i szkody, jakie w tym interesie proces mógłby przynieść). Podkreśla się w doktrynie, że organ badający żądanie wszczęcia postępowania pochodzące od organizacji społecznej obowiązany jest ustalić treść kompozycji różnorodnych wartości społecznych właściwych dla danego czasu; wskazuje się też, że cofnięcie zezwolenia na aktywność gospodarczą cenną pod względami socjalnymi i bytowymi, zwykle nie leży w interesie społecznym (zob. P. Gołaszewski, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 467). Oceniając zasadność podania organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie organ musi, po wykazaniu pierwszych dwóch przesłanek (sprawy dotyczącej innej osoby oraz celu statutowego) przystąpić do badania, czy interes społeczny p r z e m a w i a za wszczęciem postępowania. Dopiero przemawianie interesu społecznego za wszczęciem postępowania powoduje, że żądanie może być "uznane za uzasadnione" w rozumieniu art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a. Rozważenie, czy interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania na żądanie organizacji społecznej rodzi obowiązek jego "starannego rozważenia" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Kraków 2000, s. 283). W takim sensie przepis art. 31 § 1 k.p.a. tworzy materialną przesłankę wszczęcia postępowania z urzędu, wymagającą od organu wszechstronnej oceny (A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 311). Uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania lub dopuszczenie do udziału w nim musi być motywowane poszanowaniem obiektywnego porządku prawnego i należy końcowo do organu właściwego w sprawie (B. Adamiak, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 202, s. 157). Z wykazania tego "przemawiania" organ jest rozliczany w postępowaniu zażaleniowym przez organ odwoławczy, z uwagi na formę postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, przewidzianą dla aktu odmownego, a końcowo – poddany kontroli sądu administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolą organu badającego interes społeczny określony w art. 31 § 1 k.p.a. jest ocena konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, które przemawiają lub nie za wszczęciem postępowania w celu ochrony określonych wartości cennych dla społeczności (wyrok z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3717/17, Legalis). Powinien też mieć na względzie stopień prawdopodobieństwa, że wszczęcie postępowania pozwalać będzie na realną ochronę określonych dóbr i że ochrona interesu społecznego nie będzie fikcyjna (wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK107/15, CBOSA).

W realiach badanej sprawy GIF przekonująco wykazał, z jakich powodów interes społeczny, pomimo szeregu argumentów podniesionych przez Z. (w tym również powołujących się na interes społeczny) nie będzie rodził potrzeby korzystania z ochrony. Żądanie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki (a więc wszczęcia postępowania w oparciu art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. z uwagi na zaprzestanie spełniania warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu) w żadnym wypadku nie może przynieść skutku w postaci decyzji cofającej zezwolenie, jeżeli przez to "zaprzestanie spełniania warunków" rozumie się – Jak Z. – brak jednej z przesłanek "wydania zezwolenia", o jakiej mowa

w art. 98 ust. 3 u.p.f. (spełnienia wymogu nieprzekroczenia progu koncentracyjnego).

W postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia w ogóle nie bada się bowiem (powtórnie) warunków udzielenia zezwolenia. GIF przywołał na poparcie swoich racji bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że żądania organizacji społecznej zmierzające do cofnięcia zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w oparciu o przesłanki określone w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. są nieusprawiedliwione i w takich postępowaniach może zapaść wyłącznie decyzja umarzająca postępowanie (wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738/21, z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 3025/17, z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 3537/17, z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1684/18). Zatem organ wywiązał się z wykazania braku prawdopodobieństwa skuteczności w płaszczyźnie ochrony interesu społecznego przed funkcjonowaniem zezwoleń, które winny być – w ocenie Z.– z usunięte z obrotu prawnego. Nie doszło też do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., przez odejście od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o takim przedmiocie, skoro organ realizując obowiązek uwzględniania aktualnego na datę orzekania interesu społecznego uwzględnił nie tylko stan prawny (relację art. 37ap ust. 1 pkt 2 do art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.), ale

i nawet aktualną linię orzecznictwa NSA. Tych okoliczności Z. nie negował w toku postępowania. Nie można odmówić też racji GIF, iż samo formalne wszczynanie znacznej liczby postepowań z inicjatywy organizacji społecznych w sposób prowadzący do ich nieodległego umorzenia może wręcz szkodzić interesowi społecznemu. Niepokój wśród klientów aptek (pacjentów) wynikający z wszczynanych lawinowo postępowań o cofnięcie zezwolenia może prowadzić do obaw o jakość oferowanych leków i o kwalifikacje personelu, a przez to sprowadzić stan nieuzasadnionego spadku zaufania do zawodu, jakim jest farmaceuta, zaś docelowo – również do organów Państwa, które przez swoje organy udzieliło tym podmiotom zezwoleń; zezwolenia te aktualnie mają wszelki tytuł aby w świetle art. 16 § 1 k.p.a. uchodzić jako prawidłowe i aktualne.

Wreszcie nie mógł spotkać się z aprobatą pogląd Z., że intencją kierującą tą organizacją podczas domagania się wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki mogła być potrzeba "wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń" oraz "utrwalenia praktyki stosowania przepisów o koncentracji aptek". Interes społeczny nie może polegać na dążeniu do wypracowania jakiejś wykładni prawa in genere, ale do realizacji określonego celu związanego z konkretnym postępowaniem. To zaś wymaga wskazania na realne zagrożenia dla interesu społecznego, których Z. nie udało się wykazać.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).