NSA oddalił skargę kasacyjną i zostawił zawieszenie postępowania o niepełnosprawność

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1070/25, oddalił wniesioną przez W. G. skargę na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z 5 października 2023 r., nr XP-IX.9531.3.58.2023, którą ten organ, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z 11 sierpnia 2023 r., nr SZ-12-1.8421.1.6301.2023 o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej jako: "k.p.a.").

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności, skierowanym do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w dniu 31 lipca 2023 r. nie narusza prawa. Załatwienie tego wniosku, jak prawidłowo stwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu, jest warunkowane prawomocnym zakończeniem postępowania zainicjowanego odwołaniem W.G. od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z 19 stycznia 2022 r. o zaliczeniu skarżącej do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 sierpnia 2023 r., toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa Nowej Huty - IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd I instancji podkreślił, że pomimo tego, że zaskarżone do sądu powszechnego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu z 19 stycznia 2022 r. oraz wniosek skarżącej z 31 lipca 2023 r. dotyczą różnych okresów, istnieje między nimi bezpośredni związek. W przypadku bowiem uchylenia przez sąd powszechny rozpoznający odwołanie zaskarżonego orzeczenia organu i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (art. 47714 § 6 k.p.c.), skarżąca w ogóle nie będzie posiadała orzeczenia, na podstawie którego mogłaby wystąpić z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności. Stosownie bowiem do § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności z dnia 15 lipca 2003 r. (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 857), osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia.

W konkluzji WSA w Krakowie stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd dodał, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych, złożone przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z 12 września 2024 r. wnioski dowodowe (m. in. o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, na okoliczność ustalenia przebiegu tego postępowania, jego zakresu i długotrwałości), nie mogły zostać uwzględnione.

W. G., reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku Sądu I instancji zarzuciła temu wyrokowi naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez zawieszenie postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt: IV U 331/22/N;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej złożonych na okoliczność ustalenia przebiegu postępowania przed sądem powszechnym, jego zakresu i długotrwałości;

3. z ostrożności procesowej art. 100 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidującego obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy przede wszystkim zauważyć, że jest oczywiste, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stosował przepisy k.p.a. jedynie jako narzędzie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, czyli w sposób pośredni. Dlatego w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd I instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej (por. np. wyroki NSA z: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 220/20, 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1353/19, 5 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 6034/21). Zarzucając naruszenie przepisu postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie powinna powiązać go z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Niemniej jednak mając na względzie motywy uchwały NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) , stwierdzić należy, że tego rodzaju uchybienie nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu niniejszego zarzutu. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł bowiem, że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. (zob. również wyroki NSA z: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 220/20, 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1353/19, 5 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 6034/21, 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1433/22, 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2727/23).

Powyższy zarzut jest nieuzasadniony. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, odwołując się do § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 czerwca 2025 r.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia), że warunkiem koniecznym do rozpoznania wniosku złożonego w trybie § 15 ust. 1 rozporządzenia, jest istnienie w obrocie prawnym orzeczenia na czas określony oraz upływ terminu w nim przewidzianego. Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że te przesłanki rozpoznania wniosku nie zostały spełnione.

Wobec powyższego, złożonemu przez skarżącą wnioskowi z 31 lipca 2023 r. o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności nie mógł zostać nadany dalszy bieg, z uwagi na zagadnienie wstępne (kwestia prawna – ustalenie prawa), które ujawniło się w toku postępowania i jednocześnie ma istotny związek z prowadzoną sprawą.

Powyższa kwestia była już przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2900/16, a także w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z: 15 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 561/24, 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2253/24; WSA w Poznaniu z: 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 935/22, WSA w Szczecinie z: 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 60/22, 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 737/22). NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela zawarte w nich stanowisko.

Według NSA, nieusprawiedliwiony jest również drugi zarzut sformułowany w petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez WSA w Krakowie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przede wszystkim sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań w tym zakresie. Do organu administracyjnego należy zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie do niego prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, a w tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu rozpatrującego sprawę administracyjną oraz kończące je rozstrzygnięcie administracyjne pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym. W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Co do zasady art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 793/23 i z 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 2907/24), przepis ten nie służy także, jak już podniesiono, kwestionowaniu ustaleń faktycznych, które zdaniem strony skarżącej nie są prawidłowe (zob. np. wyrok NSA z 11 lutego 2026 r. sygn. akt II GSK 1932/22). Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest przy tym uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. takie postępowanie dowodowe, które było wywołane zakresem zarzutów skargi, co w konkretnej sprawie nie miało miejsca (zob. np. wyroki NSA z 6 lutego 2026 r., sygn. akt III FSK 653/25, 18 czerwca 2026 r., sygn. akt I GSK 305/24).

Nie jest też uzasadniony ostatni zarzut skargi kasacyjnej, kierowany pod adresem Sądu I instancji, dotyczący naruszenia art. 100 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ten przepis stanowi, że jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Niezależnie od wskazanej już wady konstrukcyjnej tego zarzutu, należy zauważyć, że powołany przepis ma charakter nadzwyczajny i znajduje zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, skrajnych, zaś zagrożenie dobra prawem chronionego musi być nie potencjalne, ale realne (por. np. wyroki NSA z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 867/07, 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2293/24). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują aby zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania skarżącej ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, mogło spowodować jakiekolwiek niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo szkodę dla interesu społecznego. Przesłanki zastosowania art. 100 § 2 k.p.a. nie mogą stanowić okoliczności wskazywane przez skarżącą, tj. jej trudna sytuacja życiowa i finansowa. Rozumiejąc motywacje skarżącej, nie można jednak uznać, że dotyczy ono zakresu szkód określonych w powyższym przepisie.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.