RDOŚ uznał obszar krajobrazowy za projektowany. Sąd uchylił warunki zabudowy farmy

Przedmiotem skargi K. O. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 10 grudnia 2025 r. nr SKO.415/233/2024 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z akt sprawy, S. Sp. z o.o. z siedzibą w A. w dniu 21 kwietnia 2023 r. wystąpiła do Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. Do wniosku dołączono ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] marca 2020 r. nr [...].

Po rozpoznaniu ww. wniosku, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

Od ww. decyzji, wniesiono odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Po ponownie przeprowadzanym postępowaniu i uwzględnieniu wszystkich uwag i wytycznych Organu odwoławczego, Wójt Gminy [...] decyzją z 17 kwietnia 2024 r. nr IiGK.6730.43.2023 ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. [...], uznając, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Od powyższej decyzji, Skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Skarżący zarzucił pominięcie przez Organ w prowadzonym postępowaniu istotnych okoliczności i dowodów podniesionych przez niego w piśmie z 12 maja 2023 r., niespełnienie przez Inwestora warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w szczególności warunków określonych w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania w związku z nieprawidłowym określeniem strefy oddziaływania inwestycji, naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez wydanie warunków zabudowy tylko dla części działki nr [...]. Ponadto Skarżący zarzucił pominięcie przez Organ w prowadzonym postępowaniu istotnych okoliczności zawartych w zastrzeżeniach zgłoszonych do projektu decyzji pismem z 14 lutego 2024 r. i nieuwzględnienie przez Organ wniosków strony w zakresie obowiązku inwentaryzacji urządzeń melioracyjnych zlokalizowanych na działce nr [...], niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2024 r. z warunkami decyzji środowiskowej z [...] marca 2020 r. ([...]) w zakresie usytuowania stacji transformatorowej oraz brak ustalenia przez Organ linii zabudowy dla planowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 10 grudnia 2025 r. nr SKO.415/233/2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 59, art. 61 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przytoczeniu treści przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z kolei w myśl art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 - 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii, a zatem nie mają w tym zakresie zastosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikające z kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jak również wymagania dotyczące dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

W niniejszej sprawie objęta wnioskiem inwestycja ma polegać na instalacji farmy fotowoltaicznej: "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1.0 MW wraz z infrastrukturą techniczną". Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że zamierzona inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnych źródeł energii określonych w tym przepisie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istotną kwestią jest przede wszystkim to, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Przez uzbrojenie terenu (art. 2 pkt 13 u.p.z.p.) należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wedle którego przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Przy czym celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że w przyszłości powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie swego rodzaju zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie istotnym jest fakt, że z uwagi na rodzaj inwestycji nie wszystkie warunki w zakresie uzbrojenia terenu muszą być spełnione. W konsekwencji w zakresie, w jakim zostały one wykazane można stwierdzić spełnienie warunków ustawowych. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej.

W ocenie SKO w niniejszej sprawie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podobnie ustalenia Organu I instancji co do pozostałych warunków zabudowy nie mogą wzbudzać wątpliwości. Organ w sposób prawidłowy określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w tym w zakresie warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, zasad i warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem SKO określone warunki i zasady zagospodarowania terenu w pełni odpowiadają przepisom obowiązującego prawa.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę na uzasadnienie nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i celów jakie tej nowelizacji przyświecały, uzasadniających znaczne odformalizowanie procedur i liberalizację zasad lokalizacji takich inwestycji. Powyższe należy postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma bowiem fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy, bowiem Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wójta z [...] września 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z infrastrukturą techniczną" na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K., która to decyzja została już wcześniej uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2024 r. w sprawie znak: [...] i przekazana Wójtowi do ponownego rozpoznania, zaś Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 17 kwietnia 2024 r., które w istocie nie zostało rozpoznane przez Organ II instancji;

2. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] brały udział wszystkie osoby mające status strony w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu stronami są również właściciele nieruchomości nieprzylegających bezpośrednio do działki nr [...], na które inwestycja również oddziałuje/wpływa;

3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., do którego naruszenia doszło w wyniku zaniechania przez Organ II instancji właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, w szczególności wskutek niezbadania infrastruktury istniejącej na działce nr [...], która może ulec zniszczeniu w wyniku realizacji inwestycji, a w konsekwencji wpłynąć negatywnie na stosunki wodne na działce nr [...] i działkach sąsiednich oraz zaniechania zbadania wpływu inwestycji na [....] Obszar Chroniony Krajobrazu;

4. art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w decyzji uzasadnienia faktycznego zawierającego wskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

5. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Organ I instancji dokonał właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego działki nr [...], na którym przewiduje się realizację inwestycji, podczas gdy Organ I instancji niewłaściwie przeprowadził przedmiotową analizę, tj. nie wziął pod uwagę podziemnego drenażu ceramicznego stanowiącego urządzenie melioracyjne i w tym zakresie nie dokonał uzgodnienia projektu skarżonej decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Dyrektorem Zlewni w [...], Organ I instancji nie zbadał także, czy inwestycja może mieć negatywny wpływ na [...] Obszar Chronionego Krajobrazu;

6. art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżona decyzja określa wymagania dotyczące interesów osób trzecich, podczas gdy skarżona decyzja pomija wymaganie wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie usytuowania stacji transformatorowej w zachodniej części działki nr [...];

7. art. 59 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżona decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć części działki nr [...], podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć nieruchomości złożonej z jednej lub kilku działek, jak bowiem wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., "teren objętym wnioskiem", należy interpretować w związku z art. 2 pkt 12 tej ustawy przewidującym definicję "działki budowlanej". Zgodnie z tą definicją, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji; o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszej decyzji Wójta, na czas trwania postępowania oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na ww. zamierzenie inwestycyjne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 15 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Rz 212/26 tut. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie.

W piśmie procesowym z 10 sierpnia 2026r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność realizacji na sąsiedniej działce o nr [...] farmy fotowoltaicznej oraz planów dotyczących przebiegu wariantu drogi wojewódzkiej nr [...] – na okoliczność nałożenia się kolejnej bariery linearnej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Skarżący podniósł, że Inwestycja w połączeniu ze zrealizowaną już farmą fotowoltaiczną oraz planowaną drogą wojewódzką stanowi zagrożenie dla drożności korytarza ekologicznego i powoduje efekt "bottleneck". Organy w sposób niedopuszczalny pominęły skumulowane oddziaływanie dwóch farm fotowoltaicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powodem uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie był brak należytego zbadania zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi – tj. w tym przypadku przepisami z zakresu ochrony przyrody w zakresie dotyczącym P. Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym nie chodzi tu o zgodność planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa, ale o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w zabudowie, na danym terenie. Przykładowo, takimi przepisami mogą być określone nakazy lub zakazy zawarte w przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, lub ochrony zabytków. Zapewnieniu zgodności decyzji lokalizacyjnej z tego rodzaju regulacjami odrębnymi służy m.in. procedura uzgodnień, przewidziana w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 22.04.2026 r., II OSK 1213/25, LEX nr 4111032).

Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest przy tym jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony. Nadto, zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29.04.2026 r., II SA/Po 716/25, LEX nr 4095887).

W niniejszej sprawie Organ I instancji przedstawił do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. z uwagi na położenie terenu inwestycji w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

RDOŚ postanowieniem z [...] lutego 2024r. odmówił rozpatrzenia wniosku w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, gdyż stwierdził, że inwestycja jest położona na terenie projektowanego [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który nie posiada aktu powołującego obszar jako formę ochrony przyrody.

Powyższe ustalenia zostały zakwestionowane w skardze. Skarżący podnosił, że działka inwestycja leży w ww. obszarze chronionego krajobrazu. W skardze zamieścił m.in. rysunek mapy z działką inwestycyjną na tle granic tego obszaru.

Ustalenie położenia działki inwestycyjnej w zasięgu obszaru chronionego krajobrazu oraz istnienia samego tego obszaru jest decydujące dla oceny poprawności dokonanego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. i zbadania zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z przepisami o ochronie przyrody.

Rozpoznając zarzut skargi w tym zakresie Sąd z urzędu powziął informacje dotyczące statusu i położenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Mianowicie, w prowadzonym przez RDOŚ Rejestrze Obszarów Chronionego Krajobrazu Województwa Podkarpackiego (stan na 13 grudnia 2021r.), który zamieszczony jest na stronie urzędowej RDOŚ (https://www.gov.pl/web/rdos-rzeszow/rejestr-obszarow-chronionego-krajobrazu) wymieniony jest wprost pod poz. [...] [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, który został utworzony 28 sierpnia 1996r. na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 1996r. (Dz. Urz. z 1996r. Nr [...] poz. [...]). Obejmuje on m.in. gminę [...] w powiecie [...]. Należy przy tym pamiętać że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 13 z późn. zm., dalej: u.o.p.), formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 (tj. obszary chronionego krajobrazu) i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że zamieszone w postanowieniu RDOŚ z [...] lutego 2024r stwierdzenie o tym, że [...] Obszar Chronionego Krajobrazu jest obszarem projektowanym, który nie posiada aktu powołującego jest sprzeczne z informacjami które zamieścił ten sam RDOŚ w prowadzonym przez siebie rejestrze.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że kwestia zgodności planowanego zamierzenia z przepisami o ochronie przyrody, pod względem położenia terenu inwestycji w obszarze chronionego krajobrazu powinna zostać w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że konieczne jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy, ale również w ramach art. 135 P.p.s.a. konieczne jest uchylenie postanowienia RDOŚ z [...] lutego 2024r. w celu przeprowadzenia ponownego postępowania uzgadniającego. RDOŚ powinien odnieść się do treści prowadzonego przez siebie rejestru obszarów chronionego krajobrazu i w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, jaki jest status [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ ten powinien odnieść się do treści ww. aktu, ustanawiającego ten obszar i wyjaśnić, czy zostały w nim ustanowione ograniczenia w zakresie budowy tego rodzaju inwestycji.

Należy przy tym zaznaczyć, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora (tak wyrok NSA z 18.06.2014 r., II OSK 134/13, LEX nr 1519263). Z taką sytuacją na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Jak wynika natomiast z akt sprawy, Inwestor nie wniósł zażalenia na postanowienie RDOŚ z [...] lutego 2024r., które było dla niego korzystne.

Sąd nie podzielił natomiast trafności pozostałych zarzutów skargi.

Przede wszystkim wskazać należy, że w stosunku do inwestycji takich jak budowa farm fotowoltaicznych ustawodawca znacznie złagodził warunki wydania decyzji ustalających warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Oznacza to, że instalacje odnawialnego źródła energii zostały zwolnione z obowiązku spełnienia wymogu zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W świetle art. 2 pkt 13 i pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii nie budzi wątpliwości, że budowę elektrowni fotowoltaicznej zalicza się do odnawialnych źródeł energii.

Odnośnie zarzutu dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] Sąd podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 9.12.2025 r., II OSK 247/25, (LEX nr 4089291), w którym zaaprobowano szeroko reprezentowany w judykaturze pogląd opowiadający się za dopuszczalnością ustalania warunków zabudowy dla części działki jednoznacznie wyodrębnionej i przestawionej przy pomocy linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym do decyzji w szczególnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych sprawy (zob. wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21, 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21, 19 października 2023 r., II OSK 1965/23, 2 lipca 2024 r., II OSK 1272/23, 4 grudnia 2024 r., II OSK 289/24, 29 stycznia 2025 r., II OSK 1221/22). Spośród tych uwarunkowań w orzecznictwie szczególnie eksponuje się uwarunkowania normatywne: kiedy tylko część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego, gdy wydano decyzję o lokalizacji inwestycji liniowej w trybie tzw. "specustaw", kiedy ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest wynikiem uwarunkowań wynikających z ochrony gruntów rolnych i leśnych, gdy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także uwarunkowania urbanistyczne, gdy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy. Przy tym przyjęcie takiego rozwiązania powinno być uzasadnione w analizie urbanistycznej albo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19).

W niniejszej sprawie decyzję o warunkach zabudowy wydano dla części działki nr [...], która stanowi odrębny użytek PsV. Pozostała części działki stanowi użytek leśny (Lzr-RV), grunty pod rowami W-ŁV, grunty rolne zabudowane Br – PsV, na których realizacja takiej inwestycji nie byłaby możliwa. Z tego powodu Sad stwierdził, że wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowa dla części działki, stanowiącej wyodrębniony użytek było dopuszczalne.

Odnośnie zarzutu wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania należy wskazać, że zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania może być skutecznie podniesiony jedynie przez te podmioty. Zarzut ten odpowiada podstawie wznowienia postępowania administracyjnego wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2023 r. o sygn. akt II OSK 595/20 i powołane tam orzeczenia, zob. również wyrok NSA z dnia 13 maja 2025 r. III OSK 7611/21).

Z tego powodu zarzut Skarżącego dotyczący pominięcia w postępowaniu właścicieli innych działek, położonych w pobliżu terenu inwestycji należało ocenić jako nieskuteczny, ponieważ sam Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, czego dowodzą składane przez niego środki zaskarżenia.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut dotyczący braku zbadania infrastruktury istniejącej na działce nr [...], która może ulec zniszczeniu w wyniku realizacji inwestycji. Skarżący podnosił, że przez teren inwestycji przebiega drenaż ceramiczny, który zbiera nadmiar wody z działek sąsiednich i odprowadza je do rowu melioracyjnego. Wody Polskie uzgadniając projekt decyzji skupiły się wyłącznie na istniejącym rowie, pomijając wpływ planowanej inwestycji na drenaż, który może podczas prac ulec uszkodzeniu.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. organ jest zobowiązany do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie melioracji wodnych. Takie uzgodnienie zostało poczynione i w jego wyniku Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] postanowieniem z [...] lutego 2024r. uzgodnił projekt decyzji, w którym poinformował, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie zmeliorowanym, na który istnieje rów. Zaznaczył, że przebudowa lub likwidacja urządzeń wodnych wymaga uzyskania stosownej zgody wodnoprawej. Ponadto zobowiązał inwestora do wykonania inwestycji w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej urządzenia – w przypadku jego uszkodzenia do przywrócenia do stanu pierwotnego lub przebudowania w celu zapewnienia swobodnego przepływu wód. Zaznaczono również, że zagospodarowanie terenu nie może naruszać stosunków wodnych na pozostałych gruntach zlokalizowanych w obszarze oddziaływania inwestycji. Powyższe warunki zostały ujęte wprost w decyzji ustalającej warunki zabudowy (w pkt 6 – wymagania wynikające z uzgodnień). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Organy wypełniły obowiązek wynikający ze zbadania zgodności planowanej inwestycji z przepisami z zakresu Prawa wodnego.

Niezasadny okazał się zarzut dotyczący braku ustalenia usytuowania stacji transformatorowej w zachodniej części działki nr [...]. Należy wskazać, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określa się konkretnego położenia obiektów budowlanych na terenie inwestycji. Należy to do zakresu orzekania w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W decyzji ustalającej warunku zabudowy należy natomiast określić podstawowe parametry planowanego obiektu budowlany i w tym przypadku Organ takie parametry względem stacji transformatorowej ustalił (tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu). Ustalono również powierzchnię zabudowy, przy czym należy pamiętać, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa.

Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze, jak i dalszym piśmie procesowym argumenty, dotyczące kumulacji przedsięwzięć z kolejną farmą fotowoltaiczną na sąsiedniej działce nr [...] należy wskazać, że kwestia kumulacji przedsięwzięć nie jest przedmiotem badania na etapie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kumulacja oddziaływania przedsięwzięć jest przedmiotem oceny na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie Inwestor dołączył do wniosku ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020r. o środowiskowych uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia na działce nr [...]. Co więcej, jak wynika z treści tej decyzji, kwestia kumulowania oddziaływań z przedsięwzięciem, polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] była przedmiotem badania. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie dokonuje się weryfikacji co do zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla danego przedsięwzięcia.

Skarżący podnosił również, że w celu uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor jest zobowiązany do uzyskania zezwoleń, o których mowa w art. 56 u.o.p. z uwagi na występowanie gatunków chronionych na terenie planowanej inwestycji i zakłócenie korytarzy ekologicznych.

Art. 56 ust. 2 u.o.p. stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania i na obszarach morskich może zezwolić w stosunku do gatunków:

1) objętych ochroną częściową - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 i 1a oraz art. 52 ust. 1 i 1a;

2) objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-8, 10 i 11 i ust. 1a pkt 1-3 i 5 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i ust. 1a pkt 2-6.

Z kolei w art. 51 ust. 1 u.o.p. przewidziano, że w stosunku do dziko występujących roślin lub grzybów gatunków objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone następujące zakazy: wymienione w pkt 1- 11, takie jak np. umyślnego niszczenia; umyślnego zrywania lub uszkadzania; niszczenia ich siedlisk lub ostoi.

Odnośnie zwierząt art. 52 ust. 1 u.o.p. przewiduje, że w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone następujące zakazy: wymienione w pkt 1- 16 – takie jak umyślnego zabijania; umyślnego okaleczania lub chwytania; chowu lub hodowli.

Wymaga podkreślenia, że przepisy te stanowią o możliwości wprowadzenia zakazów w stosunku do roślin, czy też zwierząt objętych ochroną gatunkową. Konkretne zakazy względem danych gatunków zostały natomiast określone odpowiednio w: rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. poz. 1409) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2380). Należy też pamiętać, że decyzje o warunkach zabudowy uzgadnia się jedynie w zakresie obszarowych form ochrony przyrody oraz otulin rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a kwestia ochrony gatunkowej pozostaje poza zakresem tego uzgodnienia (art. 43 ust. 4 pkt 7 i 8 u.p.z.p.). Kwestia dotycząca obszarów wymagających specjalnej ochrony z względu na występowanie gatunków roślin, grzybów, zwierząt lub ich siedlisk i siedlisk przyrodniczych objętych ochroną jest przedmiotem ustaleń na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 670)). W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne jest zlokalizowane w granicach korytarza ekologicznego, łączącego sieć Natura 2000. Najbliżej położonym obszarem Natura 2000 jest D. (0,85 km). Zaznaczono jedynie, że w przypadku gdy realizacja przedsięwzięcia wiązać się będzie ze złamaniem zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków roślin, zwierząt i grzybów, objętych ochroną gatunkowa, konieczne będzie uzyskanie stosownych zezwoleń, o których mowa w art. 56 u.o.p. W decyzji środowiskowej nie stwierdzono jednak, by na terenie inwestycji znajdowały się gatunki zwierząt lub roślin, objęte ochroną gatunkową. Z tego powodu na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zachodziły podstawy do zobowiązania Inwestora do uprzedniego uzyskania zezwoleń, o których mowa w art. 56 u.o.p.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący braku zobowiązania Inwestora do przedłożenia opinii środowiskowej należy wskazać, że na wnioskodawcy nie spoczywa tego rodzaju obowiązek w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. W przypadku przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Z tego obowiązku w niniejszej sprawie Inwestor się wywiązał. Decyzja ta zwiera warunki realizacji przedsięwzięcia jeżeli chodzi o ochronę roślin i zwierząt, w tym nakaz wykonania prac związanych z budową farmy poza okresem lęgowym ptaków – tj. poza kresem od 1marca do 31 sierpnia.

Mając na względzie powyższe Sąd zdecydował o uwzględnieniu skargi z uwagi na stwierdzone powyżej wady uzgodnienia dotyczącego położenia terenu w obszarze chronionego krajobrazu, świadczące o naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z 17 kwietnia 2024r. oraz postanowienie RDOŚ z [...] lutego 2024r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącego zasądził od SKO w Rzeszowie zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł.