Plan zalesienia bez zawiadomienia właściciela. Sąd unieważnił uchwałę w tej części

Przedmiotem skargi M.K. (dalej: "skarżący") jest uchwała Rady Gminy Wiśniowa (dalej: "Rada" lub "organ") nr XVII/126/00 z dnia 27 kwietnia 2000 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 3/99 - terenów lasów i zalesień w Gminie Wiśniowa.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z późniejszymi zmianami (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139; dalej: "u.z.p.").

Po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, (pismem z dnia 30 października 2025 r.), skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej należących do niego działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] i zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania skarżonej uchwały, poprzez nie zawiadomienie na piśmie właściciela nieruchomości, których interes prawny mógłby być naruszony ustaleniami planu.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr [...] i [...], położonych w [...] oraz o zasądzenie od Rady Gminy na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący podał, że jest właścicielem działek nr [...] i [...], położonych w [...]i na tą okoliczność przedłożył wydruk księgi wieczystej o nr [...]. Wyjaśnił, że ww. działki zostały objęte planem zagospodarowania przestrzennego nr 3/99 wprowadzonym zaskarżoną uchwałą i w ten sposób przeznaczone do zalesienia. Skarżący podniósł, że w trakcie procedury planistycznej organ uchybił obowiązkowi zawiadomienia ówczesnego właściciela działek o wyłożeniu planu, uniemożliwiając mu tym samym zapoznanie się z projektem planu i powzięcie wiedzy co do zamiaru zmiany przeznaczenia nieruchomości, a także pozbawiając go możliwości ewentualnego kwestionowania planowanej zmiany poprzez procedurę zgłaszania zarzutów.

Skarżący zarzucił, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa zostały zatem istotnie naruszone prawa właścicielskie, a w konsekwencji prawa skarżącego, gdyż w zasadniczy sposób zmieniło się przeznaczenie obecnie należących do niego nieruchomości. Poprzedni właściciel przedmiotowych nieruchomości nie wnioskował natomiast o zmianę przeznaczenia działek na grunty leśne. Objęta skargą uchwała określając przeznaczenie do zalesienia działek o nr [...] i [...], wykluczyła ich zagospodarowanie w inny sposób (np. poprzez ich zabudowę), co niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności i w pełni uzasadnia uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o uznanie skargi za zasadną oraz nieobciążanie Gminy kosztami procesu. Rada wyjaśniła, że Wójt Gminy Wiśniowa dokonał kwerendy archiwalnej Urzędu Wiśniowa w celu nadesłania akt administracyjnych postępowania związanego z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, jednak dokumentacji tej nie odnaleziono. Organ wskazał, że nie jest w stanie wykazać poprawności procedury administracyjnej w trakcie podejmowania zaskarżonej uchwały i w związku z tym wnosi o uznanie skargi za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a.

W kwestii uchwał organów gminy ostatnio wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który jest źródłem legitymacji skargowej odnośnie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Legitymowany do złożenia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że Skarżący jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] poł. w [...], znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, nabytych na podstawie umowy darowizny, zawartej w formie aktu notarialnego, w dniu 28 marca 2022 r., Rep. [...] przed notariuszem H.S. w S.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie był on właścicielem nieruchomości. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały właścicielem ww nieruchomości był J.P. na podstawie umowy darowizny z dnia 5 maja 1998 r., Rep,. [...]. Działki te sprzedał on rodzicom skarżącego S. i B.K. umową sprzedaży z dnia 13 listopada 2020 r., Rep. [...]. Rodzice następnie podarowali je skarżącym opisaną wyżej umową darowizny z dnia 28 marca 2022 r.

W sprawie nie ma sporu co do istnienia po stronie Skarżącego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 31 maja 2017 r. Zawiera ona istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy przepis intertemporalny – art. 17 ust. 2, z którego a contrario wynika, że do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nowelizującej – tj. 31 maja 2017 r. (w rozpoznawanej sprawie jest to uchwała z 2001 r.) stosuje się art. 52 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji). Warunkiem wniesienia skargi w tamtym brzmieniu było uprzednie bezskuteczne wezwanie skarżonego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia tego rodzaju skargi, który wynosił albo trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego/uprawnienia), albo – jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie tryb ten i termin zostały zachowane. Skarżący wezwał Radę Gminy Wiśniowa do usunięcia naruszenia prawa pismem z 30 października 2025 r. a następnie – wobec braku odpowiedzi organu – 10 grudnia 2025 r. wniósł skargę do Sądu.

Naruszenie interesu prawnego Skarżącego jako właściciela ww działek wynika z objęcia ich postanowieniami zaskarżonej uchwały planistycznej, która zmieniając jej przeznaczenie (tereny leśne) ingeruje bezpośrednio w prawo własności Skarżących uniemożliwiając swobodne dysponowanie nieruchomością.

Wymaga podkreślenia, że wykazanie przez Skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz także determinuje zakres merytorycznej kontroli sądu.

W rozpoznawanej sprawie miarodajnym stanem prawnym do oceny zachowania warunków legalności aktu prawa miejscowego jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), uchylona z dniem 1 stycznia 2004 r.

Zgodnie z jej art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p., zarząd gminy po dokonaniu odpowiednich uzgodnień i zasięgnięciu wymaganych opinii (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p.) miał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości od których może być pobrana opłata o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p.,

c) osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.

Szczególnie w odniesieniu do właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p.) obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu nie miał jedynie charakteru informacyjnego, lecz był to istotny i konstytutywny element wewnętrznej procedury skargowej pozwalającej na uruchomienie w postępowaniu planistycznym swoistego środka prawnego w postaci zarzutu do projektu planu. Zgodnie z art. 24 u.z.p., zarzut mógł wnieść każdy którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie m.p.z.p. wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało zatem możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tego przepisu wynika, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało w dalszej kolejności możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części.

Nie jest sporne, że w sprawie brak jest dowodów, że poprzednik prawny Skarżącego – J.P. został pisemnie zawiadomiony przez zarząd gminy o terminie wyłożenia projektu planu w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p., co przesądza o naruszeniu procedury planistycznej przez Organ, a tym samym o zasadności zarzutu sformułowanego przez Skarżącego w skardze.

Twierdzeń skarżącego w tym zakresie nie zakwestionowała rada Gminy przychylając się di skargi i informując, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z procedurą planistyczną, której efektem było uchwalenie skarżonego planu.

W świetle powyższego należało przyjąć, że właściciel działki, objętej zamiarem przeznaczenia do zalesienia, nie został prawidłowo powiadomiony o wyłożeniu projektu planu. Doszło tym samym do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p., ponieważ – jak już wskazano – obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, stanowił istotny element procedury planistycznej (trybu sporządzania planu miejscowego). Dlatego uwzględniając związek art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 u.z.p., Sąd uznał, że rozważane naruszenie prawa podlega kwalifikacji jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] położonej w [...] (pkt I sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku), 797 zł, Sąd zobowiązany był orzec na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.