Strona z demencją miała pełnomocnika. Sąd nie wstrzymał decyzji o strychu

A. S. (dalej: strona skarżąca) wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji) o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną PINB z dnia 25 lipca 2023 r., nr 1475/2023, w przedmiocie nakazu doprowadzenia części poddasza (strychu) w budynku przy ul. [...] we W. użytkowanego na cele mieszkalne, do stanu poprzedniego. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) który jako przesłankę wznowienia wskazuje okoliczność, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jednocześnie, na podstawie art. 152 § 1 kpa, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2025 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne i jednocześnie odrębnym postanowieniem z tego samego dnia, nr 1576/2025, odmówił wstrzymania wykonana decyzji.

Po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej na postanowienie PINB o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 25 lipca 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko DWINB - powołując się na treść art. 152 § 1 kpa - wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie tego przepisu winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.

W opinii organu II instancji PINB nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, który bezsprzecznie przesądzałby o wystąpieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 25 lipca 2023 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją była zmarła Z. K., której skarżąca jest następcą prawnym. W postępowaniu tym ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), który był aktywny w toku tego postępowania - zapoznał się z aktami sprawy i składał w sprawie pisma. Również decyzja z dnia 25 lipca 2023 r. była doręczona temu pełnomocnikowi w ramach tzw. fikcji prawnej doręczenia.

Ponadto odnosząc się do zarzutów zażalenia DWINB zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która wskazywałaby na okoliczność, że Z. K. w chwili udzielenia pełnomocnictwa ww. pełnomocnikowi była całkowicie niezdolna do czynności prawnych (całkowicie ubezwłasnowolniona). Z kolei dokumentacja przedłożona przez stronę skarżącą (karta informacyjna izby przyjęć), wskazująca na zespół [...] u Z. K., datowana jest na 18 sierpnia 2023 r., to jest rok po dacie, w której ustanowiła ona pełnomocnika.

Stąd DWINB wywiódł, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa warunkującej uchylenie decyzji ostatecznej.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu strona skarżąca zarzuciła postanowieniu DWINB naruszenie:

- art 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 10 § 1, art. 7 i art. 8 kpa, poprzez uznanie, że sytuacja, w której strona z uwagi na stan [...] nie była w stanie wyrażać swojej woli i komunikować się (a dla której nie został ustanowiony opiekun), ma zapewniony czynny udział w postępowaniu i zabezpieczony jest jej słuszny interes z uwagi na fakt ustanowionego pełnomocnika, co w konsekwencji w ocenie organu nie skutkuje prawdopodobieństwem wystąpienia przesłanki wznowieniowej - innymi słowy organ błędnie zrównał funkcję i skutki ustanowienia opiekuna (art. 13 § 2 Kodeksu cywilnego i art. 147-174 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - dalej: kro w zw. z art. 175 kro) z ustanowieniem pełnomocnika (art. 32 i 33 kpa) pomijając, że pełnomocnik ma jedynie realizować wolę strony, a to opiekun jest instytucją, która ma zastąpić wolę strony, która nie może jej samodzielnie wyrazić;

- art 138 § 1 pkt 1 w związku z art 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB w sytuacji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów;

- art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez wydanie postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego mające znaczenie dla sprawy, co polegało na wzięciu pod uwagę tylko formalnej ważności pełnomocnictwa udzielonego przez Z. K., z pominięciem jej faktycznej zdolności do udziału w postępowaniu.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz ewentualnie również postanowienia organu I instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozważenie rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Z. K. zmarła w październiku 2023 r., a na przełomie lutego i marca 2023 r. była już osobą leżącą i niezdolną do kontaktu z otoczeniem. Pomimo zaistnienia przesłanek ubezwłasnowolnienia całkowitego z art. 13 Kodeksu cywilnego, nigdy nie zostało w stosunku do niej wszczęte postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Zdaniem skarżącej, ustanowienie pełnomocnika ma na celu zapewnienie stronie fachowego wsparcia oraz ochrony jej interesów, zwłaszcza w sytuacji, gdy sama nie posiada odpowiedniej wiedzy lub doświadczenia. Pełnomocnik realizuje wolę swojego mocodawcy i nie działa w jego zastępstwie w sferze decyzji, które wymagają osobistego stanowiska strony. Jeśli zaś strona nie jest w stanie zakomunikować swojej woli, to nie można uznać, że miało miejsce zapewnienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, które wynika z art. 10 § 1 kpa. Dopiero ustanowienie opiekuna pozwoliłoby na realizację tego prawa.

Przywołując art. 34 § 1 kpa, strona skarżąca zwróciła uwagę, że przepis ten prowadzi do nieuzasadnionego różnego traktowania podmiotów ze względu na okoliczność, na którą nie mają wpływu. O ile bowiem aktualne orzecznictwo dopuszcza, aby wniosek o ubezwłasnowolnienie złożyła osoba we własnej sprawie, to Z. K. z uwagi na swój stan zdrowia wniosku takiego nie była w stanie złożyć.

Skarżącą wskazała, że skoro organ miał zapewnić Z. K. czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także mieć na względzie słuszny interes obywateli (w tym strony), to nie sposób zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym, zapewnienie czynnego udziału w sprawie zostaje sprowadzone do czysto formalnego istnienia pełnomocnika, bez uwzględnienia faktycznej niezdolności strony postępowania do komunikowania woli i kierowania swoim postępowaniem z powodu ciężkiej demencji, co w konsekwencji doprowadziło do iluzoryczności udziału w sprawie i stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.

W tak przedstawionych okolicznościach strona skarżąca upatrywała spełnienie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji przewidzianej w art. 152 § 1 kpa, to jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Uczestnicy postępowania, K. i P. O., również udzielając obszernej odpowiedzi na skargę, zwrócili uwagę m.in. na datę udzielenia pełnomocnictwa przez Z. K. pełnomocnikowi, który zastępował ją w postępowaniu administracyjnym, to jest 19 maja 2022 r. oraz datę złożonego oświadczenia osobiście przez skarżącą w toku tego postępowania, to jest 24 listopada 2022 r. i wagę tego oświadczenia jako dowodu w sprawie, który został poddany ocenie przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie - odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie - wskazać należy, że przepis art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na gruncie tego unormowania kilkukrotnie już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym, w okolicznościach wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., nie jest uzależnione od woli skarżącego. Tym samym nawet w przypadku gdyby skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym (rozprawie), to i tak nie pozbawiałoby to sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyroki NSA z: 7 listopada 2023 r., sygn.. akt II OSK 387/21; 15 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1673/21, 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1971/22). Zaznaczyć także trzeba, że Sąd rozpoznający sprawę w tym trybie nie pomija stanowiska strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty organu, podlegają rozpoznaniu w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie jest rozstrzygana przez sąd w składzie trzech sędziów (por. wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., III FSK 1312/23).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że spór sprowadza się do oceny, czy prawidłowo organy nadzoru budowlanego stwierdziły brak prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji PINB z dnia 25 lipca 2023 r. w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadniałoby wstrzymanie wykonania tego aktu na podstawie art. 152 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy obu instancji doszły do słusznego przekonania, że okoliczności sprawy na takie prawdopodobieństwo nie wskazują.

Dla porządku przytoczyć należy treść art. 152 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Z brzmienia tego unormowania wynika, że ustawodawca nie pozostawia organowi administracyjnemu uznania w podjęciu przedmiotowego rozstrzygnięcia - oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia wskazanego w tym przepisie prawdopodobieństwa organ jest zobligowany wstrzymać wykonanie decyzji. Co istotne, słowo "prawdopodobieństwo" wskazuje, że sprawa nie wymaga przeprowadzania dowodów, chodzi bowiem jedynie o uprawdopodobnienie danych okoliczności sprawy. Jednocześnie jednak w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 kpa można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1588/17 i 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2351/23).

W opinii Sądu, w niniejszej sprawie takie prawdopodobieństwo co do okoliczności braku czynnego udziału strony w postępowaniu bez jej winy nie występuje. Przede wszystkim słusznie w tym względzie organy obu instancji wskazywały, że Z. K. będąca stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 lipca 2023 r., była zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radę prawnego), który czynnie uczestniczył w całym postępowaniu administracyjnym. Już ten fakt podważa prawdopodobieństwo stwierdzenia istnienia przesłanki wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Ponadto we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wskazano, że pełnomocnictwa Z. K. udzieliła 19 maja 2022 r., z kolei demencja zaczęła się nasilać w drugiej połowie 2022 r. Dodatkowo do wniosku załączona została m.in. kopia umowy z dnia 1 marca 2023 r., na podstawie której Z. K. umieszczona została w domu opieki dla osób starszych, kopia wniosku do ww. domu opieki o wydanie kompletu dokumentacji medycznej związanej z jej stanem zdrowia oraz cztery oświadczenia członków najbliższej rodziny (skarżącej, jej męża, syna i matki) co do stanu zdrowia Z. K. w latach 2022 i 2023.

Powyższe dane, które wynikają zarówno z akt sprawy jak i z danych udostępnionych organom obu instancji przez stronę skarżącą, w żadnym razie nie pozwalają na przyjęcie prawdopodobieństwa, że Z. K. pozbawiona była prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 25 lipca 2023 r.

Zwrócić należy uwagę, że nie jest wiadome, jaki był stan jej percepcji na dzień udzielenia pełnomocnictwa, to jest 19 maja 2022 r. O ograniczonej świadomości, czy nawet jej braku nie świadczy jednoznacznie umieszczenie Z. K. w domu opieki dla osób starszych, które zresztą miało miejsce dopiero po upływie 10 miesięcy od daty umocowania radcy prawnego do jej zastępowania w postępowaniu. Potwierdzeniem tej okoliczności nie może być również wniosek o wydanie dokumentacji medycznej. Sama dokumentacja może okazać się istotnym dowodem w toku postępowania wznowieniowego, jednak fakt złożenia wniosku o jej wydanie nie wnosi żadnych istotnych informacji, które mogłyby potwierdzać stan świadomości Z. K. w przedmiotowym postępowaniu wpadkowym, dotyczącym wtrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Z kolei jeśli chodzi o złożone oświadczenia członków rodziny, to zauważyć należy, że w rzeczywistości są one jednym i tym samym oświadczeniem powielonym czterokrotnie i podpisanym osobno przez każdego członka rodziny, w której interesie leży wznowienie postępowania administracyjnego i wstrzymanie wykonania decyzji z 25 lipca 2023 r. Oświadczenia takie zatem nie mogą stanowić obiektywnego dowodu potwierdzającego kwestię braku czynnego udziału Z. K. w postępowaniu administracyjnym.

Tak przedstawione przez stronę skarżącą okoliczności - zdaniem Sądu - przede wszystkim wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego co do stanu zdrowia, percepcji i świadomego podejmowania decyzji przez Z. K. w toku postępowania administracyjnego - zwłaszcza na dzień udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu, który zastępował ją w tym postępowaniu. Poza tym konieczna jest analiza przepisów prawa z ewentualnym wsparciem orzecznictwa sądowego w kwestii, czy pełnomocnik był nadal prawidłowo umocowany do działania w imieniu Z. K., gdy jej odbiór rzeczywistości był już ograniczony na skutek demencji.

Taki zakres czynności nie może być jednak podejmowany w postępowaniu wpadkowym w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa.

Instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa nie może być wykorzystywana jako narzędzie "wyprzedzające" w ramach postępowania wpadkowego, merytorycznego badania sprawy wznowieniowej. Strona żądająca wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem postępowania nie może oczekiwać, że w ramach badania "prawdopodobieństwa uchylenia" decyzji na potrzeby wydania postanowienia wstrzymującego właściwy organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne. Instytucja wstrzymania służyć może zatem uprawnionym tylko wówczas, gdy już w oparciu o czytelne i znane okoliczności sprawy, bez potrzeby dalszych wyjaśnień i analiz, wynik postępowania wznowieniowego jawi się jako przesądzony (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023r., sygn. akt II OSK 2229/20).

Tymczasem podniesione w skardze zarzuty wobec skarżonego w niniejszej sprawie postanowienia oraz wspierająca je argumentacja, skupiają się nie tyle na przesłance wstrzymania decyzji ostatecznej, przewidzianej w art. 152 § 1 kpa, co na samej przesłance wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku postanowienia, które ma charakter wyłącznie wpadkowy i wydawane jest w oparciu o już dostępne dane - przede wszystkim o te, które udostępnia sam wnioskujący o wznowienie postępowania, ale też i te wynikające z akt sprawy - jako całkowicie pozbawione racji należy ocenić zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Z kolei pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, należy ocenić jako przedwczesne, a tym samym nieadekwatne do przedmiotowego etapu postępowania.

Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.