Nadleśniczy pominął w odpowiedzi protokoły z prac zespołów. Sąd nakazał rozpatrzyć wniosek

1. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2026 r. K. K. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa R. (dalej: "Nadleśniczy", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) protokołu z kontroli Państwowej Inspekcji Pracy przeprowadzonej w 2025 r.;

2) protokołu z kontroli Inspekcji Lasów Państwowych z 2025 r. przeprowadzonej na wniosek Związku Leśników Polskich dotyczącej spraw pracowniczych;

3) protokołu z kontroli Wewnętrzne Postępowanie Antymobbingowe przeprowadzonej w 2025 r.;

4) protokołu z kontroli Wewnętrzne Postępowanie Antymobbingowe przeprowadzonej w 2021 r.;

5) protokołu z ostatniej kontroli planowej 10-letniej przeprowadzonej w latach 2023-2024 w zakresie dotyczącym gospodarki łowieckiej;

6) dokumentacji dotyczącej:

a) powołania 4 zespołów w zakresie kontroli K. K. (gospodarki łowieckiej w Ośrodku Hodowli Zwierzyny P. ) w marcu 2025 r.;

b) protokołów z prac tych zespołów;

c) treść złożonego zawiadomienia do Prokuratury oraz odpowiedź Prokuratury w sprawie umorzenia postępowania;

d) podstawy powołania tych zespołów - notatka osób kontrolujących (J. K., S. R., P. G.) oraz podstawy prawnej przeprowadzonej kontroli przez wymienione wyżej osoby. (Zespoły zostały powołane na mocy decyzji Nadleśniczego, natomiast kilka dni wcześniej została przeprowadzona kontrola przez te 3 osoby).

Jako formę odbioru informacji skarżący wskazał odbiór osobisty.

2. Na pytania zawarte w powyższym wniosku pismem z dnia 21 stycznia 2026 r. organ udzielił odpowiedzi wskazując, że w Nadleśnictwie R. w 2025 r. nie było kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Lasów Państwowych, stąd organ nie posiada danych, które ujęte zostały w pkt 2 wniosku. Ponadto organ wskazał, że dane ujęte w pkt 3 i 4 są dokumentami o charakterze wewnętrznym i zawierają szczególnie chronione dane osobowe dotyczące sfery prywatności pracowników. Nie stanowią więc informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Ponadto zdaniem Nadleśnictwa notatki osób kontrolujących o które wnioskował skarżący w punkcie 6 wniosku są jedynie dokumentami wewnętrznymi nadleśnictwa i jako takie nie podlegają upublicznieniu, gdyż nie stanowią informacji publicznej. Ponadto odpowiadając na wniosek organ doręczył skarżącemu kserokopię protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w 2025 r., kserokopię protokołu kontroli przeprowadzonej w nadleśnictwie R. przez inspekcję lasów państwowych, decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa R. z dnia 24 marca 2025 r., nr 7/2025 w sprawie powołania Zespołu w celu wyjaśnienia okoliczności działania strzelnicy w OHZ P. , decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa R. z dnia 24 marca 2025 r., nr 8/2025 w sprawie powołania Zespołu w celu wyjaśnienia okoliczności użytkowania chłodni w celach innych niż służbowe, decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa R. z dnia 24 marca 2025 r., nr 9/2025 w sprawie powołania Zespołu w celu wyjaśnienia okoliczności składowania odpadów poubojowych na terenie OHP P. , decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa R. z dnia 24 marca 2025 r. nr 10/2025 w sprawie powołania Zespołu w celu wyjaśnienia okoliczności wykonywania preparowania trofeów, użytkowania pomieszczeń służbowych, zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa oraz zawiadomienie o umorzeniu śledztwa.

3. Pismem z dnia 18 grudnia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na Nadleśniczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

a) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

b) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

c) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że winien otrzymać wszystkie dokumenty o które wnosił, a zatem organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek udzielił większość żądanych informacji. Odnośnie dokumentów, których odmówiono udostępnienia organ wskazał, że protokół z kontroli wewnętrznego postępowania antymobbingowego nie stanowi informacji publicznej, albowiem zawiera szczególnie chronione dane osobowe, dotyczy sfery prywatności pracowników i może zostać uznany za dokument o charakterze wewnętrznym. Wewnętrzne postępowanie antymobbingowe nie jest zasadniczo informacją publiczną, ponieważ protokół z niego ma charakter roboczy wewnętrzny, nie przesądzający ostatecznie o stanie faktycznym, a dopiero informacja o mobbingu u osoby pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, a spory na tym tle mogą prowadzić do udostępnienia pewnych danych (jak np. treść ugody) w trybie ustawy. W przedmiotowej sprawie nie było takiej sytuacji stąd uznano, że taki protokół nie stanowi informacji publicznej. Należy bowiem rozróżnić treść wewnętrznego, roboczego protokołu, który nie jest informacją publiczną, od faktu mobbingu lub oskarżeń o mobbing wobec osoby pełniącej funkcję publiczną - to są już dane o znaczeniu publicznym. Organ może odmówić udostępnienia szczegółowego protokołu, ale nie może odmówić udzielenia informacji, czy takie postępowanie (w kontekście funkcji publicznej) miało miejsce.

Ponadto zdaniem organu nie stanowią informacji publicznej wewnętrzne notatki, albowiem są to dokumenty o charakterze roboczym, które służą wewnętrznej analizie, a nie rozstrzygnięciu sprawy publicznej. Same pisma inicjujące postępowanie (np. skargi na mobbing) czy opinie biegłych w postępowaniu sądowym (nawet jeśli organ jest stroną), nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

6. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Nadleśniczego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 stycznia 2026 r.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I FSK 1238/16).

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku, podmiot publiczny powinien o tym powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 192/12; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14). Podkreślić również należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I FSK 1238/16).

Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej zawarte są w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).

Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie jest jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Z brzmienia przywołanych przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga okoliczność, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.

7. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że niespornym jest, iż adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2026 poz. 663) Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w skład Lasów Państwowych wchodzą nadleśnictwa. Z zakresu wyznaczonych w art. 35 ust. 1 ww. ustawy kompetencji i zadań nadleśniczego wynika, że prowadzi on samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu.

W przedmiotowej sprawie Nadleśniczy uznał, że udzielił żądanej informacji pismem z dnia 21 stycznia 2026 r. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek udzielił większość żądanych informacji. Odnośnie dokumentów, których odmówiono udostępnienia organ wskazał, że protokoły z kontroli wewnętrznego postępowania antymobbingowego z 2021 r. i 2025 r. nie stanowią informacji publicznej, albowiem zawierają szczególnie chronione dane osobowe dotyczące sfery prywatności pracowników i są dokumentami o charakterze wewnętrznym. Ponadto zdaniem organu nie stanowią informacji publicznej notatki kontrolujących o które wnosił skarżący w pkt 6 wniosku, gdyż są dokumentami o charakterze wewnętrznym.

Zdaniem Sądu stanowisko Nadleśniczego co do zasady należy uznać za prawidłowe, jednak jednocześnie wskazać należy, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w pełnym zakresie.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymagają sporne w sprawie okoliczności, a przede wszystkim czy protokoły z kontroli wewnętrznego postępowania antymobbingowego z 2021 r. i 2025 r. oraz notatki osób kontrolujących o których mowa w pkt 6 wniosku stanowią w ogóle informację publiczną, a także czy stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a także, czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy wprost przeciwnie, a także czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a w następstwie także to czy organ w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej niezakwalifikowania przez organ jako informacji publicznej notatek osób kontrolujących o które wnosił skarżący w pkt 6 wniosku powtórzyć należy, że w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji RP. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (zob. w tej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 lipca 2010 r. I OSK 707/10; z 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11 oraz z 21 czerwca 2012 r. I OSK 666/12). Istotę dokumentu wewnętrznego trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7293/21 wyjaśniając, że dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że waloru informacji publicznej nie mają zatem np.:

1. wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13);

2. korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się szczególnie, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument wewnętrzny służy wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Zatem dokument wewnętrzny to taki dokument, który jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, w którym go wytworzono i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

W niniejszej sprawie Nadleśniczy wyjaśnił, że notatki osób kontrolujących, o których mowa w pkt 6 wniosku skarżącego, stanowią dokumenty wewnętrzne niestanowiące informacji publicznej, z czym tut. Sąd się zgadza. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe notatki służyły jedynie utrwaleniu wykonania przez pracowników określonych czynności. Nie zawierają jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu. Zdaniem Sądu wskazane notatki nie są więc informacją publiczną, a dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji i mają one jedynie charakter poznawczy. Nie przesądzają one o jakichkolwiek kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierają komunikatu o sprawach publicznych. Wskazane notatki służą przygotowywaniu i zbieraniu przez pracowników organu materiałów w celu wykonywania swojej ustawowej działalności, jednak brakuje im cechy oficjalności. Nie stanowią one wiążącego rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy, ani też nie zawierają poglądu wyrażonego na daną sprawę przez organ. Tym samym w ocenie Sądu Nadleśniczy prawidłowo ocenił, że notatki te są dokumentami wewnętrznymi organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

8. Zastrzeżenia i wątpliwości Sądu budzi natomiast odpowiedź organu w zakresie punktu 3 i 4 wniosku, bowiem kwestia nieudostępnienia wnioskowanych protokołów z kontroli: Wewnętrzne Postępowanie Antymobingowe w 2021 r. i 2025 r. nie została w sposób wyczerpujący przez organ należycie i jednoznacznie wyjaśniona.

Wskazania wymaga, że w sprawie, w której organ odmawia wnioskodawcy udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie stanowiska i jego podstaw. Istotnym jest czy odmowa jest wynikiem uznania, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej czy też stanowi ona informację przetworzoną, bądź korzysta z ochrony prawnej jej upublicznienia. Od oceny żądania uzależnione jest przy tym działanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji zawartej we wniosku kierowanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji bowiem uznania, że żądana informacja nie ma w ogóle charakteru informacji publicznej odpowiada wnioskodawcy, zaś gdy uznaje, że jest informacją przetworzoną wyzywa go do wykazania interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 i n. u.d.i.p., bądź też gdy uznaje, że jest ona objęta ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu, sformułowanie odpowiedzi na żądanie strony w sposób, w jaki zrobił to Nadleśniczy w zakresie pkt 3 i 4 wniosku, tj. wskazywanie raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej, a kolejny raz, że w sprawie zastosowanie ma ochrona związana z ochroną prywatności – uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy podjęta przez organ czynność znajdowała uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Z udzielonej przez organ lakonicznej odpowiedzi nie wynika czy dokumenty, o których mowa w pkt 3 i 4 wniosku, stanowią informację publiczną, czy też nie, a jeśli tak – to czy zaistniała podstawa do odmowy jej udostępnienia. Natomiast jeżeli organ uznałby, że powyższa dokumentacja posiada walor informacji publicznej, a zarazem stwierdziłby brak podstaw do jej udostępnienia, to w tym zakresie właściwy jest tryb odmowy udostępnienia informacji publicznej decyzją organu wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd nie ma zatem wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności w załatwieniu wniosku strony w sposób przywidziany w u.d.i.p.

Odnotować należy w tym miejscu, że w dniu 15 września 2026 r. o godz. 14:18 Nadleśniczy złożył w biurze podawczym tut. sądu pismo z dnia 11 września 2026 r., przy którym załączył procedurę przeciwdziałania mobbingowi, w oparciu o którą prowadzone były postępowania antymobbingowe w 2021 r. i kontrola RDLP w T. w 2025 r. Ponadto organ wskazał, że nie dysponuje dokumentacją dotyczącą postępowania antymobbingowego prowadzonego w 2021 r., gdyż dokumenty te pozostają w dyspozycji RDLP w T.. Organ wskazał również, że protokoły z kontroli prowadzonej przez RDLP w T. w 2025 r. przekazane zostało do sprawy II SAB/Bd 75/26. Podkreślenia wymaga jednak, że powyższe pismo organu zostało złożone już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie. Zgodnie z wokandą spraw wyznaczonych do rozpoznania w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2026 r. w tut. sądzie posiedzenie, na którym zapadło niniejszej orzeczenie zakończono o godz. 13.30. Tym samym pismo organu z dnia 11 września 2026 r. wraz z załącznikami nie mogą odnieść żadnych skutków procesowych jako spóźnione.

9. Zauważyć należy również, że organ odnosząc się do pytania nr 6 zawartego we wniosku skarżącego nie odniósł się w żaden sposób do kwestii udostępnienia protokołu z prac zespołów powołanych w zakresie kontroli. W szczególności organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy jej udostępnienia. W tej sytuacji nie można uznać, że organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącego w tym zakresie. Jeżeli organ uznał, że powyżej wskazana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. lub nie jest w jej posiadaniu powinien o tej kwestii poinformować skarżącego. Natomiast jeżeli w ocenie organu powyższa informacja podlegała odmowie jej wydania skarżącemu to należało wydać w tym zakresie stosowną decyzję. Nadleśniczy natomiast w swojej odpowiedzi przemilczał tę kwestię, nie odnosząc się do pytania nr 6 we wskazanym powyżej fragmencie.

10. W pozostałym zakresie organ udzielił odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania. Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10; z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17 oraz z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1092/21).

11. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w pkt. 1 sentencji wyroku zobowiązał Nadleśniczego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2026 r. w zakresie protokołów z kontroli: wewnętrzne postępowanie antymobbingowe przeprowadzonych w 2021 r. i 2025 r. oraz protokołów prac zespołów powołanych decyzjami Nadleśniczego z dnia 24 marca 2026 r. nr 7, nr 8, nr 9 i nr 10. W pkt. 3 sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w ww. zakresie w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie było nacechowane złą wolą, jak również nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że udzielona stronie skarżącej odpowiedź na wniosek jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.