Syn zmarłego policjanta bez tytułu do służbowego lokalu. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 958/23, oddalił skargę M. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 3 marca 2023 r., nr 23/2023 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Komendant Główny Policji, decyzją z dnia 3 marca 2023 r., nr 23/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171, dalej: "ustawa o Policji") i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 947), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 16 stycznia 2023 r., nr 1/2023, nakazującą M. O. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego [...] z uwagi na to, że korzysta z niego bez tytułu prawnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że stosownie do art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów wydaje się w przypadku zajmowania takiego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego. Organ nie działa w takim przypadku w ramach uznania administracyjnego, lecz przeciwnie, związany jest dyspozycją powołanego przepisu, co oznacza, że w sytuacji stwierdzenia zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osoby, które nie posiadają do niego tytułu prawnego, obowiązany jest wydać decyzję o jego opróżnieniu. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko policjant w służbie stałej (art. 88). Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Oznacza to, że uprawnienie do lokalu będącego w dyspozycji organów Policji wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji.

Komendant Główny Policji podniósł, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723, dalej: ustawa zaopatrzeniowa) prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Oznacza to, że gdyby strona postępowania była uprawniona do emerytury lub renty policyjnej, wówczas przysługiwałoby jej w dalszym ciągu prawo do lokalu mieszkalnego po zmarłym funkcjonariuszu Policji.

Odnosząc powołane przepisy prawa do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, Komendant Główny Policji podał, że lokal mieszkalny [...], będący w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, został przydzielony decyzją Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 23 października 1985 r. jako mieszkalnie służbowe H. O. do wspólnego zamieszkiwania z żoną i synem. H. O. zmarł w 2019 r. Obecnie w lokalu zamieszkuje jego syn, który nie jest funkcjonariuszem, emerytem, rencistą ani pracownikiem Policji, nadto nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo stwierdził, że M. O. nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, nakazał mu opróżnienie tego lokalu.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M. O., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi dyspozycję do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 tej ustawy (będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), zajmowanego przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji, gdy dana osoba zajmuje lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, bez tytułu prawnego, właściwy organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jego opróżnienie. Jednocześnie pojęcie tytułu prawnego do lokalu pozostającego w dyspozycji Policji należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy zameldowanie w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2 - 4, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy zaopatrzeniowej, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

Z akt sprawy wynika, że sporny lokal mieszkalny w 1985 r. przydzielony został ojcu skarżącego jako mieszkanie służbowe, do wspólnego zamieszkiwania z żoną i skarżącym decyzją Szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych z 23 października 1985 r. Skarżący, którzy obecnie zajmuje ten lokal, nie jest funkcjonariuszem Policji, jak również nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszy Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej. Skarżący nie posiada zatem jakiegokolwiek tytułu prawnego, uprawniającego go do zajmowania lokalu mieszkalnego. Tego tytułu nie mógł uzyskać także w oparciu o art. 691 k.c.

Niezasadne są argumenty skarżącego, które kwestionują prawo do dysponowania przez Policję zajmowanym lokalem mieszkalnym. Przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, których nie są właścicielami. Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie, lokal mieszkalny w 1985 r. został przekazany do dyspozycji Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych i obecnie, jako własność m.st. Warszawy, pozostaje w zasobach i dyspozycji organów Policji, tj. Komendanta Stołecznego Policji. Potwierdza to m.in.: decyzja z 23 października 1985 r. o przydziale lokalu, pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Administracyjno-Gospodarczego KSP z 4 września 2020 r. i z 12 lipca 2021 r., pismo Dyrektora Biura Logistyki Policji KGP z 9 września 2020 r.

W dniu 6 maja 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji o opróżnieniu i przekazaniu w stanie wolnym lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy zmarły funkcjonariusz posiadał umowę najmu z Miastem Stołecznym Warszawa poprzez złożenie oświadczenia zamieszkiwania i objęcia lokalu przez jednego najemcę pełnoletniego w dniu 24 marca 2014 r. i 10 maja 2015 r. do której zastosowanie mają przepisy ogólne, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że sporny lokal jest lokalem "funkcyjnym" i mają do niego zastosowanie przepisy administracyjne,

2. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 w zakresie, w jakim orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zobowiązanego do opróżnienia lokalu, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, poprzez niewskazanie skarżącej innego lokalu zamiennego pozwalającego uniknąć "eksmisji na bruk";

3. art. 95 ust. 4 ustawy o Policji w związku z art. 107 k.p.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu przez naruszenie wymagań formalnych wobec decyzji o opróżnieniu lokalu i niewskazanie wszystkich stron postępowania, które są zobowiązane do opróżnienia lokalu;

4. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., przez uznanie legalności decyzji organów Policji, wydanych w warunkach nadużycia prawa, a zatem przez akceptację przez WSA w Warszawie wadliwych działań organów Policji;

5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zasady równości obywateli, zasad praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz obowiązku wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, obowiązku rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz przez wydanie rozstrzygnięcia bez jego uzasadnienia zindywidualizowanymi przesłankami i nie zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie przez WSA w Warszawie, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady legalizmu, gdyż organy Policji działały w warunkach nadużycia prawa;

6. art. 81 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącego, w sytuacji wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy, w szczególności wieloletniego niezakłóconego zamieszkiwania w lokalu przez skarżącego i przekazania lokalu w 2009 r. do dyspozycji Miasta Stołecznego Warszawy;

7. art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego zostało wykazane, iż decyzje organów Policji zostały wydane z nadużyciem prawa, a więc z uchybieniem zasadzie legalizmu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie uwzględnił istotnych dokumentów znajdujących się w obrocie prawnym, a tym samym pominął dokument z 4 sierpnia 2009 r. na mocy którego Komendant Powiatowy Policji zrzekł się wszystkich lokali funkcyjnych, które posiadał w dyspozycji na rzecz m. st. Warszawy. Ponadto organ podpisał z najemcą ponowne oświadczenie woli już w dniu 24 marca 2014 r., w którym powołuje się bezpośrednio na przepisy ogóle normujące stosunek cywilny pomiędzy stronami. Na skutek zrzeczenia się Komendanta Głównego Policji dyspozycji wszystkich lokali funkcyjnych na rzecz m. st. Warszawy, do zawarcia umów dochodziło w sposób konkludowany poprzez składanie oświadczeń woli przez dotychczasowych najemców. Wobec powyższego sporny lokal mieszkalny jest mieszkaniem komunalnym, a nie jak wskazuje Pozwany - mieszkaniem służbowym, funkcyjnym, bowiem od dnia 4 sierpnia 2009 r. organ nie jest uprawniony do dyspozycji przedmiotowym lokalem ani żadnym innym w Warszawie. Na mocy zawartego porozumienia i uchwały nr LVII1/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r., a dokładniej § 47 pkt 1 ppkt 2, tj.: w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu, można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci najemcy, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z najemcą w tym lokalu stale do jego śmierci, a w pozostałych przypadkach - na zasadach określonych niniejszą uchwałą.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Pismem z dnia 1 września 2026 r. Komendant Główny Policji przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego kopię pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Administracyjno-Gospodarczego KSP informującego, że lokal nr [...] położony przy ul. [...] został z dniem 13 marca 2026 r. przekazany do dyspozycji właściciela, wobec tego decyzja dotycząca opróżnienia lokalu stała się bezprzedmiotowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnieść się do pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 1 września 2026 r. przesyłającego kopię pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Administracyjno-Gospodarczego KSP informującego, że sporny lokal został z dniem 13 marca 2026 r. przekazany do dyspozycji właściciela. Należy wskazać, że nie ma ono znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej, ponieważ postanowienia art. 133 § 1 P.p.s.a. ab initio, zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". Zasada przyjęta w tym przepisie oznacza, że sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (por. wyroki NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06 i z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt I FSK 450/20, LEX nr 3817934 oraz T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX/el - komentarz do art. 133).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty obrazy przepisów postępowania sprawdzają się w istocie do wskazania, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że w sprawie istnieje wątpliwość co do statusu mieszkania, które w okresie rozpoznawania sprawy miało nie być w dyspozycji Policji. Skarżący kasacyjnie przedstawia szereg wątpliwości i wskazuje na istnienie dokumentów, które mają potwierdzać jego stanowisko. Wskazać jednak należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby stanowisko skarżącego kasacyjnie, że organ przed dniem 13 marca 2026 r. zrzekł się prawa do dyspozycji spornego lokalu. Skarżący kasacyjnie takich dokumentów nie przedstawił ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani nie dołączył ich też do skargi kasacyjnej. Wprost przeciwnie w aktach postępowania administracyjnego znajdują się pisma: Zastępcy Naczelnika Wydziału Administracyjno-Gospodarczego KSP w Warszawie z dnia 4 września 2020 r., znak WAG-6558/6529/20 (k. 26 akt administracyjnych); z dnia 21 lipca 2021 r., znak: WAG -5846/2445/21 (k. 30 akt administracyjnych), pismo Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] z dnia 2 marca 2021 r., znak Rp-As/1685-937/21 (k. 29 30 akt administracyjnych) oraz wyrok Sądu Okręgowego [...] z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...] oddalający apelację M. O. od wyroku Sądu Rejonowego [...] w sprawie jego powództwa o ustalenie stosunku najmu (k. 46 akt administracyjnych). Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do uznania, że w sprawie istnieje jakakolwiek wątpliwość co do tego, że sporny lokal nie znajduje się w dyspozycji KSP, a więc, że i organ w tym zakresie działałby z naruszaniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, że WSA w Warszawie nie naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast to, że rozstrzygnięcie zaskarżanego orzeczenia jest nie po myśli skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że doszło do obrazy tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż przepis ten jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten może tylko wyjątkowo stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Co do zasady naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. – poza odmową rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa – może polegać na rozpoznaniu skargi przy zastosowaniu innych wzorców kontroli, niż zgodność z prawem, na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11). W innym wypadku art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1421/11, z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 70/12, z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 533/12, z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1038/12).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. nie dochodzi, gdy sąd przeprowadza kontrolę wadliwie, tzn. nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sprowadza się zaś w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie podniesionych w niej okoliczności, a czemu, z powodów wyżej wskazanych, nie może służyć stawiany samodzielnie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty obrazy przepisów prawa materialnego, które w istocie kwestionują ustalony w sprawie stan faktyczny. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że sporny lokal w chwili wydawania decyzji przez organ Policji znajdował się w dyspozycji KSP. Jednakże, co należy podkreślić, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że poprzez podniesienie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08).

Skutecznie zarzut ten może być podniesiony tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12), czego skarżący w sposób skuteczny nie uczynił.

Wobec natomiast braku prawidłowego wskazania, w skardze kasacyjnej, zarzutów procesowych kwestionujących ustalenia faktyczne należy uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy i zaaprobowany przez Sąd I instancji, nie został podważony, a w konsekwencji należy stwierdzić, że sporny lokal jest lokalem funkcyjnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że w sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04) i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 840/06,).

Powyższe skutkuje stwierdzeniem, wobec niepodważenia ustalonego stanu faktycznego, że sporny lokal w momencie wydawania decyzji administracyjnych znajdował się w dyspozycji organów Policji. Tym samym nie można uznać, że doszło do obrazy art. 95 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten zasadnie został bowiem zastosowany do ustalonego stanu faktycznego.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, ponieważ jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, jedyną osobą zamieszkującą sporny lokal jest skarżący kasacyjnie - pismo Komendanta Komisariatu Policji [...] z dnia 3 sierpnia 2021 (k. 36 akt administracyjnych) oraz informacja o liczbie zameldowanych osób (k.53 akt administracyjnych).

W sprawie nie doszło do obrazy art. 95 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w sprawie.

Skoro wyrok WSA w Warszawie nie naruszał prawa, to nie można mu również przypisać obrazy art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.