Taras i ekspertyza architekta. Sąd uchylił kolejną decyzję kasacyjną inspektora

Decyzją z dnia 25 maja 2026 r., Nr 543/26, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r., poz. 524.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr IIWT/924/2024 z dnia 28 października 2024 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w tym tarasu przynależnego do lokalu nr [...] przy ul. N. [...] w W. , zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy technicznej z kwietnia 2023 r., opracowanej przez mgr inż. arch. T. P. , uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia 28 października 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w tym tarasu przynależnego do lokalu nr [...] przy ul. N. [...] w W. , zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy technicznej z kwietnia 2023 r., opracowanej przez mgr inż. arch. T. P. , poprzez:

1) wykonanie szczelnej obróbki ścian kominów, ścian ogniomuru attyki na stropodachu nad VI piętrem (po uprzednim zdemontowaniu wszystkich elementów wadliwie wykonanych i dokonaniu reparacji murów zaprawą naprawczą do betonów);

2) odtworzenie tynków wierzchnich;

3) dokonanie naprawy ubytków i nieszczelności w pokryciu papą połaci dachu, wraz z wykonaniem prawidłowych izoklinów blokujących napór wód opadowych na ścianę komina;

4) oczyszczenie i wypełnienie specjalistyczną masą do wykonywania uszczelnień i likwidowania przecieków wszystkich odkrytych w trakcie napraw szczelin i pęknięć w elementach stropodachu (takich jak ogniomur attyki, komin, płyty korytkowe pod papą);

5) zdemontowanie siatek w otworach wentylacyjnych kominów.

Mazowiecki WINB decyzją Nr 338/25 z dnia 27 marca 2025 r., uchylił w całości decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia 28 października 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1016/25, uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, kwestią stanowiącą oś sporu pozostawała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, która uzasadniona została przez organ odwoławczy między innymi koniecznością zbadania zakresu uprawnień posiadanych przez mgr inż. arch. T. P. . Zdaniem Sądu, powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślić należy bowiem, że zgodnie z aktualnym modelem postępowania, przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MWINB wskazał, iż w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego podjął pewne działania mające na celu wyjaśnienie zakresu posiadanych przez mgr inż. arch. T. P. uprawnień budowlanych, co było możliwe na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Jak wyjaśnił MWINB, nie udało się jednak ustalić zakresu uprawnień mgr inż. arch. T. P. , w szczególności czy są one wystarczające do dokonywania oceny stanu technicznego budynków, wobec czego nie sposób poczynić jednoznacznych wniosków w tym obszarze. MWINB wskazał, że posiadane przez mgr inż. arch. T. P. uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, uprawniają wyłącznie do sporządzania i sprawdzania projektów budowlanych, i mogą nie pozwalać na dokonywanie oceny inwestycji w zakresie prawidłowości jej wykonania pod względem technicznym, bądź do dokonywania oceny przewodów kominowych w zakresie ich prawidłowej wentylacji. Zdaniem Sądu, MWINB miał jednak możliwość dokonania wiążących ustaleń (ocen) w celu weryfikacji zakresu uprawnień osoby sporządzającej ekspertyzę stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w niniejszej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy na stosowne przepisy regulujące kwestie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, za którą zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą:

1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i technicznych oraz sprawowanie nadzoru autorskiego;

2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi;

3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów;

4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego;

5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych.

Z kolei, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ww. ustawy, zostało wydane rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które określa rodzaje i zakres przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz sposób stwierdzania posiadania przygotowania zawodowego i jego weryfikacji.

Zamiast więc występować do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa czy Izby Architektów RP, MWINB winien w oparciu o analizę powyższych regulacji, dokonać samodzielnych ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, do czego był zobowiązany jako organ II instancji (merytorycznej). Organ odwoławczy powinien zatem dokonać rozróżnienia zakresu poszczególnych specjalności w budownictwie i dopiero na tej podstawie stwierdzić przydatność lub nie ekspertyzy autorstwa mgr. inż. arch. T. P. . Takich ustaleń i ocen MWINB jednak zabrakło, czemu na przeszkodzie nie stał z pewnością przepis art. 136 k.p.a. MWINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że ponownie rozpoznając sprawę PINB winien powtórnie ocenić zebrany materiał dowodowy, w szczególności ustalić, czy uprawnienia jakimi dysponuje mgr. inż. arch. T. P. wystarczają do dokonania oceny stanu technicznego budynku przy ul. N. [...] w W. . Tego rodzaju powtórna ocena materiału dowodowego, zdaniem Sądu, jest podstawowym obowiązkiem organ odwoławczego i obligatoryjnie winna zostać przeprowadzona również przez organ odwoławczy. Decyzja organu odwoławczego zapadła więc z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., była bowiem co najmniej przedwczesna.

Dostrzeżone przez MWINB wady postępowania przed organem pierwszej instancji, nie czyniły zatem niemożliwym przynajmniej dążenie do merytorycznego rozpoznanie sprawy. Ponowna ocena i ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego, w zakresie określonym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, w oczywisty sposób było dopuszczalne w trybie art. 136 k.p.a. i nie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a.

Sąd wskazał ponadto, że organ odwoławczy nie przeprowadził również całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W aktach sprawy znajdują się bowiem także inne dokumenty zawierające ocenę techniczną budynku i protokoły oględzin nieruchomości (por. np. protokół nr 844/IIWT/2024 z dnia 29 maja 2024 r. – k. 704 - 711 akt administracyjnych), które umożliwiają ocenę i rozpatrzenie niniejszej sprawy przez organ odwoławczy bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. MWINB nie dokonał ponadto samodzielnej weryfikacji oceny technicznej przedmiotowego budynku z 21 czerwca 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. M. Cz. (k. 679 - 695 akt administracyjnych), posiadającego uprawnienia budowalne do kierowania robotami budowanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Zatem, pogłębiona analiza zagadnienia zakresu uprawnień mgr. inż. arch. T. P. oraz weryfikacja znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów w ich całokształcie, mogła umożliwić merytoryczne orzeczenia organu odwoławczego. Należy dostrzec, że organ pierwszej instancji wydał orzeczenie po tym jak wcześniejsze orzeczenie w tej samej materii zostało uchylone. Tym bardziej więc organ drugiej instancji powinien dążyć do ostatecznego rozpoznania sprawy.

Sąd uwzględniając sprzeciw ocenił, że kontrolowana kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji, zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało jej uchyleniem. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w rzeczowy i przekonujący sposób z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie zostało również wykazane ażeby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają zatem, zdaniem Sądu, przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej.

Sąd wskazał w uzasadnieniu powołanego wyroku, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie zastosować się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu. Rolą organu będzie zatem dokonanie kompleksowej, merytorycznej oceny zakresu uprawnień mgr. inż. arch. T. P. . Ponadto, w ponownym postępowaniu MWINB winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji. Jeżeli w wyniku powyższych czynności organ stwierdzi, że stan faktyczny sprawy jest jasny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - ewentualnie konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego - winien podjąć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym (w razie konieczności po wcześniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 k.p.a.). W przeciwnym wypadku, organ będzie miał na uwadze, że decyzję kasacyjną może wydać tylko w sytuacjach przewidzianych prawem, szczegółowo uzasadniając spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wykazując brak podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy kolejno, postanowieniem nr 1226/25 z dnia 22 września 2025 r., zlecił PINB dla m.st. Warszawy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W wykonaniu w/w zlecenia w dniu 26 listopada 2025 r., przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż stan faktyczny opisany w protokole PINB nr 844/IIWT/2024 z dnia 29 maja 2024 r., nie uległ zmianie co do istoty, natomiast uległ pogorszeniu. Stwierdzono dalsze zniszczenia płytek posadzki tarasu nad łazienką i sypialnią lokalu nr [...] , ślady przecieków wody opadowej na ścianie i suficie klatki schodowej oraz ścianach i sufitach lokalu nr [...]. Ponadto wskazano, iż nieprawidłowości stanu technicznego warstw izolacji tarasu nadal występują.

Pismem z dnia 9 lutego 2026 r. organ II instancji zwrócił się do Wspólnoty Mieszkaniowej N. [...] o uzupełnienie przedłożonego w sprawie opracowania technicznego stanu istniejącego budynku wielorodzinnego przy ul. N. [...] w W. sporządzonego w czerwcu 2023 r. przez mgr inż. M. Cz. , o szczegółową ocenę stanu technicznego stropodachu nad kondygnacją 5 oraz obróbek przy ścianach pionowych lokalu nr [...] . Pismo to, pomimo jego odbioru w dniu 27 lutego 2026 r. pozostało bez odpowiedzi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że jak stanowi art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, jak też utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast w myśl art. 66 ust. 1 w/w ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, bądź może zagrażać życiu, zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ wskazał, że źródłem dla nałożenia opisanych w decyzji z dnia 28 października 2024 r. obowiązków jest ekspertyza techniczna stanu tarasu przylegającego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. [...] w W. opracowana w kwietniu 2023 r., przez mgr inż. arch. T. P. . Zastrzeżenia tut. organu budzi jednak możliwość dokonania przez w/w osobę oceny stanu technicznego opisywanego budynku oraz tarasów przynależnych do lokali nr [...] i [...] . Jak wynika z załączonej do przedmiotowej ekspertyzy decyzji nr 69/U/98 z dnia 28 czerwca 1998 r., T. P. posiada uprawnienia budowlane nr Wa-7/98 do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Zgodnie z treścią w/w decyzji uprawnienia do projektowania bez ograniczeń stanowią podstawę również do sprawdzenia projektów budowlanych w specjalności objętej tymi uprawnieniami oraz do sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu. W/w osoba posiada więc kompetencje wyłącznie do sporządzania i sprawdzania projektów budowlanych oraz projektów zagospodarowania terenu, nie zaś do dokonywania oceny stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych. Organ wskazał, iż art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyraźnie rozdziela uprawnienia na odrębne specjalności, tj. architektoniczne i konstrukcyjno - budowlane. Organ wskazał jednocześnie, że co prawda w piśmie z dnia 22 lipca 2024 r. T. P. przedstawił własne stanowisko w przedmiocie posiadania wszystkich niezbędnych uprawnień, niemniej jednak opisywane oświadczenie, w ocenie organu, nie może stanowić samoistnego potwierdzenia posiadania przez niego odpowiednich uprawnień budowlanych w w/w zakresie. W badanym wypadku mamy bowiem do czynienia wyłącznie ze stanowiskiem osoby zainteresowanej, niepoparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi uprawnienia T. P. w przedmiocie w jakim sporządził ekspertyzę techniczną w kwietniu 2023 r. Dlatego też sporządzona przez w/w osobę ekspertyza nie może stanowić samodzielnej podstawy dla dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych w oparciu o zawarte w niej twierdzenia, a PINB dla m.st. Warszawy, formułując nakazane skarżoną decyzją obowiązki oparł się wyłącznie na zaleceniach ww. ekspertyzy.

W świetle opisywanych okoliczności, a także mając na uwadze wiążące zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1016/25, organ dokonał wszechstronnej i pogłębionej analizy pozostałego materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności protokołów przeprowadzonych przez organ powiatowy oględzin oraz dwóch opracowań specjalistycznych, tj. oceny technicznej sporządzonej w czerwcu 2023 r. przez mgr inż. M. Cz. oraz ekspertyzy technicznej sporządzonej w dniu 20 sierpnia 2021 r. przez mgr inż. M. Ł. i mgr inż. A. S. (sporządzonych przez osoby o odpowiednich uprawnieniach zawodowych).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt własnych tut. organu znak: WOP.7721.1086.2020.JA, roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] oraz przynależnym do niego tarasie objęte są odrębnie prowadzonym postępowaniem administracyjnym (znak: PINB.IIIOT.5141.303.2019.MAP). W związku z powyższym organ nie wypowiadał się w ramach niniejszego postępowania odwoławczego co do prawidłowości wykonanych w w/w zakresie prac budowlanych. Przedmiotem oceny organ objął wyłącznie stan techniczny budynku i tarasu przynależnego do lokalu nr [...] w zakresie stwierdzonym w w/w opracowaniach technicznych.

Zdaniem organu, zebrany do tej pory w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie nieprawidłowości w stanie technicznym stropodachu nad 6 kondygnacją opisywanego na wstępie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, za który odpowiedzialność ponosiłaby Wspólnota Mieszkaniowa. W tym zakresie przytoczyć należy ustalenia oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. Cz. (posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej oraz sieci, instalacji i urządzeń wentylacyjnych i w tym zakresie do sprawowania m.in. kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych), w której w pkt III.1 stwierdza się, iż stropodach nad VI kondygnacją został wykonany poprawnie, izolacja na dachu z papy termozgrzewalnej jest szczelna i z wymaganymi zakładkami, zwieńczenie ogniomurów oraz kominów jest obrobione blachą i papą termozgrzewalną z odpowiednimi spadkami. Wywinięcia papy na pionowe elementy są wystarczające, szczelne i nie budzą niepokoju co do możliwości przenikania wody z powierzchni papy na pionowe elementy kominów i ogniomurów położonych poniżej izolacji poziomej dachu. Przy uwzględnieniu istniejących spadków stropodachu nie stwierdzono możliwości penetracji wody do wnętrza konstrukcji dachu oraz położonych poniżej lokali nr [...] i [...] . Organ odwoławczy dodał, iż również przeprowadzone w dniu 29 maja 2024 r., oględziny (protokół nr 844/IIWT/2024), nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości w w/w zakresie.

Mazowiecki WINB zauważył jednocześnie, iż w aktach sprawy znajduje się co prawda także i wspomniana wyżej ekspertyza techniczną autorstwa mgr inż. M. Ł. i mgr inż. A. S. wskazująca na nieprawidłowości w stanie technicznym dachu w/w budynku, niemniej jednak opracowanie to wykonane zostało 20 sierpnia 2021 r., a więc nie odnosi się do aktualnego stanu rzeczy. Kolejna, przedłożona w sprawie ocena techniczna sporządzona została przez mgr inż. M. Cz. w czerwcu 2023 r., i jako opracowanie aktualniejsze, nie wykazuje już żadnych nieprawidłowości w stanie technicznym w/w dachu. Z tego względu tut. organ za najbardziej wiarygodną uznał ocenę techniczną sporządzoną w czerwcu 2023 r. przez mgr inż. M. Cz. .

Organ uznał za konieczne zajęcie stanowiska odnośnie stanu technicznego tarasu przynależnego do lokalu nr [...] . Jakkolwiek bowiem taras ten nie był przedmiotem robot budowlanych nakazanych skarżoną decyzją, to jednak brak nakazania robót zmierzających do jego naprawy stanowi główny zarzut odwołania E. I. . Odnosząc się zatem do kwestii oceny stanu technicznego tarasu przynależnego do lokalu nr [...] , to Mazowiecki WINB za bardziej wiarygodne uznał z kolei opracowanie specjalistyczne sporządzone w dniu 20 sierpnia 2021 r. przez mgr inż. M. Ł. i mgr inż. A. S. . Organ zauważył bowiem, iż celem ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności autorzy w/w opracowania trzykrotnie przeprowadzili (w dniach 16.06.2021 r., 25.06.2021 r., i 03.08.2021 r.) oględziny w/w lokalu wraz z przynależnym do niego tarasem - str. 12 ekspertyzy. Autor oceny technicznej z czerwca 2023 r. mgr inż. M. Cz. dokonał natomiast takich oględzin jedynie z poziomu stropodachu ostatniej 6 kondygnacji w/w budynku mieszkalnego (pkt III). W opracowaniu tym wskazano, iż stropodach nad 5 kondygnacją (przy lokalu nr [...] ) nie jest możliwy do dokonania oględzin szczegółowych z bliskiej odległości - pkt 3 opinii. Powyższa okoliczność (brak możliwości przeprowadzenia oględzin na tarasie lokalu nr [...] przez autora oceny z czerwca 2023 r.), była bezpośrednim powodem zwrócenia się przez organ do Wspólnoty Mieszkaniowej N. [...] o uzupełnienie przedmiotowego opracowania o szczegółową ocenę stanu technicznego stropodachu nad kondygnacją 5 oraz obróbek przy ścianach pionowych lokalu nr [...] . Wezwanie Maz. WINB pozostało jednak bez odpowiedzi, w związku z czym tut. organ oparł się na ustaleniach ekspertyzy technicznej z 20 sierpnia 2021 r.

Jak wynika więc z w/w ekspertyzy technicznej sporządzonej mgr inż. M. Ł. i mgr inż. A. S. , w wyniku przecieków wód opadowych i długotrwałości procesu ich przenikania do budynku doszło m.in. do licznych i obszernych zawilgoceń ścian i sufitów lokalu nr [...] , powodujących złuszczenia farby i tynku, a także do znaczącego zniszczenia schodów drewnianych. Stwierdzono także, iż w obrębie tarasu przynależnego do lokalu nr [...] pojawiło się klawiszowanie płytek, ubytki w spoinach między płytkami i pęknięcia na kilku płytkach gresowych (str. 12 ekspertyzy). Opisywane wyżej okoliczności potwierdzone zostały również w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB dla m.st. Warszawy w dniu 29 maja 2024 r. W protokole nr 844/IIWT/2024 stwierdzono bowiem, iż okładziny z płytek ceramicznych na tarasie w/w lokalu są w większości odspojone od podłoża a niektóre płytki spękane, a także występują znaczne ubytki w spoinach między płytkami. Przeprowadzone zaś w dniu 26 września 2025 r., oględziny wykazały, iż stan faktyczny opisany w protokole nr 844/IIWT/2024 uległ pogorszeniu. Stwierdzono dalsze zniszczenia płytek posadzki tarasu nad łazienką i sypialnią lokalu nr [...] , a także ślady przecieków wody opadowej na ścianie i suficie schodowej oraz ścianach i sufitach lokalu nr [...] oraz potwierdzono, iż nieprawidłowości stanu technicznego warstw izolacji w/w tarasu nadal występują. Celem wyeliminowania w/w nieprawidłowości zdaniem autorów ekspertyzy technicznej z 20 sierpnia 2021 r., należy dokonać naprawy tarasu przynależnego do lokalu nr [...] poprzez: zerwanie istniejących warstw wykończeniowych tarasu do poziomu stropu żelbetowego, tj. warstwy wierzchniej z płytek gresowych, warstw izolacji termicznej i przeciwwilgociowej, warstw dociskowych i wyrównawczych; osuszenie stropu żelbetowego, dokonanie niezbędnych napraw uszkodzonych stropów, ścian; odtworzeniu na nowo warstw przedmiotowego tarasu oraz dokonaniu napraw uszkodzonych tynków. Niezbędnym jest również w ocenie autorów wykonanie osuszenia zawilgoconych ścian, sufitów oraz schodów w lokalu nr [...] oraz ich naprawy (str. 16 ekspertyzy).

Z powyższych względów organ uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. Rozpoznając sprawę, organ powiatowy winien ponownie ocenić stan techniczny lokalu nr [...] oraz przynależącego do niego tarasu, a następnie rozważyć nałożenie obowiązku wykonania odpowiednich prac naprawczych celem wyeliminowania opisywanych wyżej nieprawidłowości. PINB dla m.st. Warszawy winien mieć na uwadze, iż prawo własności przysługujące właścicielowi lokalu nr [...] , przy którym znajduje się sporny taras obejmuje wyłącznie jego wierzchnią (zewnętrzną) warstwę wykończeniową (czyli np. płytki, fugi) oraz przestrzeń wykorzystywaną do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez właściciela lokalu. Tylko w tym zakresie właściciel ma - wynikający z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r., o własności lokali - obowiązek utrzymywania przynależnego do tego lokalu tarasu w należytym stanie i ponoszenia wydatków z tym związanych. Natomiast wszelkie wydatki na remonty i bieżącą konserwację części budynku, które są elementem konstrukcji tarasu trwale połączonym z budynkiem oraz innych elementów zaliczanych do części wspólnych budynku obciążają Wspólnotę Mieszkaniową.

W zakresie zaś zarzutów odwołania dot. stanu technicznego tarasu przynależnego do lokalu nr [...] oraz niezbędnych prac naprawczych, a także mocy dowodowej przedłożonych w sprawie opracowań technicznych tut. organ odesłał do argumentacji opisanej powyżej.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tomasz wniosła E. I. , zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie i jej uchylenie i nakazanie organowi merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej lub rozpoznanie odwołania przez Sąd oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez niewykonanie przez organ prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2025 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1016/25 i rażące naruszenie prawa poprzez całkowite zignorowanie obowiązku respektowania orzeczeń sądów administracyjnych (art. 170 p.p.s.a.). Skarżąca podniosła, że w ramach przeprowadzanego przez rok uzupełniającego (przy pomocy PINB i samodzielnie) organ II instancji wykonał tylko dwie czynności i wydał zaskarżoną decyzję o treści sentencji tożsamej z decyzją uchyloną wcześniej przez Sąd Administracyjny w Warszawie. Tymczasem, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia wyroku, wydanego w niniejszej sprawie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "w ponownym postępowano MWINB winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji. Jeżeli w wyniku powyższych czynności organ stwierdzi, że stan faktyczny sprawy jest jasny i pozwala na jej rozstrzygnięcie - ewentualnie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - podjąć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym (w razie konieczności po wcześniejszym postępowaniu na podstawie art. 136 k.p.a." oraz fakt, że zostało przez MWINB przeprowadzone uzupełniające, w pełnym zakresie przez ten organ ustalonym i to na zarówno podstawie art. 136 k.p.a., jak i na podstawie art. 50 k.p.a. oraz fakt, że MWINB nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnych okoliczności, które wymagałyby dalszego wyjaśnienia, lecz wskazał jedynie, że: "należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy".

Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto nieważność w całości, wskazując, że została ona wydana bez podstawy prawnej i/lub z rażącym naruszeniem prawa, jako, że organ rozpoznał odwołanie złożone przez skarżącą opatrzone datą 20 listopada 2024 r., które zgodnie z pouczeniem udzielonym skarżącej w treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr IIWT/87/2025 z dnia 24 lutego 2025r. o odmowie uzupełnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr 11WT/924/2024 z dnia 28 października 2024 r. powinien uznać za przedwczesne, gdyż zostało złożone przez skarżącą w celu uniknięcia negatywnych dla niej skutków, zgodnie z udzielonym jej przez PINB pouczeniem, ale przed rozpoznaniem złożonego przez nią wcześniej tj. w dniu 15 listopada 2024 r. wniosku o uzupełnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr 11WT/924/2024 z dnia 28 października 2024 r. Zdaniem skarżącej, organ powinien rozstrzygnąć jej odwołanie opatrzone datą 24 marca 2025 r. na decyzję organu I instancji wraz z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr IIWT/87/2025 z dnia 24 lutego 2025 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr IIWT/924/2024 z dnia 28 października2024 r., czego nie uczynił.

W sprzeciwie podniesiono również zarzut nierozpoznania przez MWINB istoty sprawy poprzez całkowity brak rozpoznania złożonego przez skarżącą odwołania opatrzonego datą 24 marca 2025 r.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy dokonanej ocenie oraz przy wydaniu zaskarżonej decyzji MWINB dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy już po raz trzeci uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Organ II instancji nieprawidłowo zastosował bowiem w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną, nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy przesądził, które dowody mogą stanowić podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy i nałożenia określonych obowiązków, ponadto wskazał na jaki podmiot te obowiązki powinny zostać ewentualnie nałożone, lecz nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie organ wydał decyzję kasacyjną, wskazując, że "Rozpoznając sprawę, organ powiatowy winien ponownie ocenić stan techniczny lokalu nr [...] oraz przynależącego do niego tarasu, a następnie rozważyć nałożenie obowiązku wykonania odpowiednich prac naprawczych celem wyeliminowania opisywanych wyżej nieprawidłowości". Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy nie wskazał jakie konkretnie okoliczności faktyczne powinny zostać ponownie ustalone przez organ I instancji, których nie można ustalić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

W okolicznościach tej sprawy nie można zatem uznać, aby organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. W związku z tym wyjątek od tej zasady przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. powinien być stosowany w sytuacjach, w których nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym organ odwoławczy powinien wyraźnie wskazać, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia.

Słusznie również skarżąca zwróciła uwagę, że jest to już kolejna decyzja kasacyjna wydana w tym postępowaniu toczącym się od 6 lat, a w wyroku z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1016/25, uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego, Sąd wskazał, że " (...) pogłębiona analiza zagadnienia zakresu uprawnień mgr. inż. arch. T. P. oraz weryfikacja znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów w ich całokształcie, mogła umożliwić merytoryczne orzeczenia organu odwoławczego. Należy dostrzec, że organ pierwszej instancji wydał orzeczenie po tym jak wcześniejsze orzeczenie w tej samej materii zostało uchylone. Tym bardziej więc organ drugiej instancji powinien dążyć do ostatecznego rozpoznania sprawy. (...) Ponadto, w ponownym postępowaniu MWINB winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji. Jeżeli w wyniku powyższych czynności organ stwierdzi, że stan faktyczny sprawy jest jasny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - ewentualnie konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego - winien podjąć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym (w razie konieczności po wcześniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 k.p.a.). W przeciwnym wypadku, organ będzie miał na uwadze, że decyzję kasacyjną może wydać tylko w sytuacjach przewidzianych prawem, szczegółowo uzasadniając spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wykazując brak podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a.". Zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., gdyż organ nie wykonał tych zaleceń Sądu, wydając ponownie decyzję kasacyjną bez dokładnego wykazania, że spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i brak jest podstaw do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ odwoławczy powinien dążyć do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien ponadto odnieść się szczegółowo do zarzutów odwołania skarżącej z dnia 20 listopada 2024 r., traktując jako jego uzupełnienie odwołanie z dnia 24 marca 2025 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.