Usługi księgowe w domu jednorodzinnym nie są drobną wytwórczością według planu

Zaskarżonym postanowieniem z 22 października 2025 r., nr KOA/4119/Zs/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powoływane dalej jako: "SKO’, "Kolegium" działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572) - dalej powoływanej jako "kpa" w wyniku rozpatrzenia zażalenia R. S., od postanowienia Prezydenta L. z [...] września 2025 r., numer [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta L. z [...] września 2025 r.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco :

Postanowieniem z 10 września 2025 r., o wskazanym wyżej numerze Prezydent L. odmówił R. S. wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na funkcję usługową drobnej wytwórczości usług biurowych w formie biura księgowego, jako zgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał się na przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalone uchwałą Rady Miasta L. z [...] maja 2013 r., o numerze [...] oraz wskazał, że dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość będąca przedmiotem sprawy ustalono przeznaczenie oznaczone symbolem 72 MN tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej oraz szeregowej. Organ wskazał również, iż dla zabudowy usługowej dopuszczonej jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową rozumie się obiekty handlowe, małą gastronomię, usługi z zakresu pielęgnacji urody oraz drobną wytwórczość i rzemiosło. Do powyższych wyjątków w ocenie organu nie zaliczają się usługi biura księgowego, które świadczy wnioskodawca.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca wskazując, iż wspomniane usługi z pewnością mieszczą się w granicach pojęcia "wytwórczość" i chociażby z tej przyczyny wnioskodawca powinien uzyskać zaświadczenie o treści zgodnej z wnioskiem.

Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, ewentualnie osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Kolegium wskazało, że co do zasady w sprawie wydania zaświadczenia nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś postępowania dowodowego. Z istoty zaświadczenia wynika, iż jego wydanie powinno sprowadzać się do przysłowiowego przelania na papier informacji posiadanych przez organ bez konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego, tak jak ma to miejsce w przypadku zwykłego postępowania administracyjnego, którego w przypadku zaświadczeń nie prowadzi się w zakresie, w jakim toczy się ono w sprawach kończących się wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego.

Kolegium podniosło, że w okolicznościach niniejszej sprawy musi dokonać oceny istniejącego na nieruchomości strony stanu faktycznego i przełożyć poczynione przez organ wnioski na ewentualną treść zaświadczenia biorąc pod uwagę konkretne przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wskazało, że stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 7 postanowień miejscowego planu:

") zabudowa usługowa - obiekty usługowe wolnostojące lub lokale wbudowane, służące funkcji usługowej (z zastrzeżeniem, iż dla zabudowy usługowej dopuszczonej jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rozumie się: obiekty handlowe, małą gastronomię, usługi z zakresu pielęgnacji urody oraz drobną wytwórczość i rzemiosło) nie związanej z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, przy czym prowadzona działalność usługowa nie może zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi oraz nie może powodować uciążliwości wykraczających poza teren (granice działki), na którym jest realizowana i do którego inwestor posiada tytuł prawny),"

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, ale również do treści zażalenia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie podzieliło argumentacji wnioskodawcy w zakresie znaczenia pojęcia "wytwórczość" w kontekście jego użycia w treści miejscowego planu, w szczególności treści cytowanego wyżej § 4 ust. 1 pkt 7. Wskazało, że dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcja usługowa pozostaje wyjątkiem, nie zaś zasadą. Wynika to wprost z brzmienia cytowanego wyżej postanowienia planu. Zdaniem Organu, bezspornie wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, a taką właśnie wykładnię prezentuje zażalenie wskazując, iż w toku usług księgowych faktury pełnią funkcję surowca, technologią przetwarzania jest wiedza specjalistyczna a produktem są kompletne dokumenty. Przy przyjęciu takiej interpretacji pojęć każdą usługę w praktyce można by uznać równocześnie za wytwórczość. W ocenie Kolegium świadczenie usług księgowych już na pierwszy rzut oka w żaden sposób nie może być kojarzone ani wiązane z usługami.

Kolegium wskazało, że plan wymieniając poszczególne wyjątki w zakresie uzupełniającej funkcji usługowej budynków jednorodzinnych wskazuje wprost na konkretny ich rodzaj tj. usługi z zakresu pielęgnacji urody. Powyższe jest dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że w zakresie usług plan dopuszcza w praktyce jeden ich rodzaj. Zdaniem Organu, wykładnia prezentowana w treści zażalenia zmierza de facto do obejścia tej zasady i również w tym aspekcie nie może się ostać.

Reasumując usługi księgowe w ocenie Kolegium nie mieszczą się w dopuszczalnej planem funkcji uzupełniającej (usługowej) budynków jednorodzinnych usytuowanych w obszarze oznaczonym symbolem 72 MN.

Skargę na postanowienie Kolegium z 22 października 2025 r., nr KOA/4119/Zs/25 wniósł R. S., powoływany dalej jako: "Skarżący".

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie :

1. art. 144 w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy winien zastosować art. 144 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a gdzie powinien uchylić decyzję organu I instancji i określić prawidłowe wytyczne w zakresie wykładni treści § 4 ust. 1 pkt. 7 oraz § 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2013 r. tj. zgodnego ze stanowiskiem skarżącego.

a) art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 7 oraz § 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] maja 2013 r. - aktu prawa miejscowego poprzez jego niezastosowanie z związku z przyjętą błędną wykładnią definicji "drobnej wytwórczości" i przyjęcie, że usługi w formie pielęgnacji i opieki nie mieszczą się w tym pojęciu, podczas gdy już pobieżna analiza źródeł definiujących "drobną wytwórczość" pozwala na przyjęcie stanowiska wyrażonego przez skarżącego.

b) art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że organ mając wątpliwości interpretacyjne winien zastosować art. 7a kpa i rozstrzygnąć sprawę na korzyść obywatela wydając zaświadczenie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że na gruncie języka i praktyki planistycznej "drobna wytwórczość" i "rzemiosło" to pojęcia bliskoznaczne - opisują działalność małoskalową, często wykonywaną osobiście lub w niewielkim zespole, nastawioną na zaspokojenie lokalnych potrzeb. Skoro plan posługuje się obiema kategoriami łącznie, a jednocześnie wyłącza wyłącznie "wytwarzanie dóbr materialnych metodami przemysłowymi", to nie ma podstaw, aby eliminować usługi księgowe, które nie mają charakteru przemysłowego.

Skarżący wskazał, że pojęcie "drobna wytwórczość" w języku polskim - w świetle słowników, synonimów i historycznego ujęcia w ustawie z 31.01.1985 r. - obejmuje zarówno działalność wytwórczą, jak i usługową, prowadzoną w małej skali, nieprzemysłowo. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczając "drobną wytwórczość i rzemiosło nie związane z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi", zezwala na drobne usługi niematerialne, o ile nie przybierają one cech produkcji przemysłowej i nie są uciążliwe dla otoczenia.

Skarżący podniósł, że art. 7a k.p.a. nakazuje rozstrzygać niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Innymi słowy: jeśli przepis planu można racjonalnie rozumieć na dwa sposoby (interpretacja "węższa" i "szersza"), a organ nie potrafi wykazać, dlaczego pierwszeństwo ma ta "węższa", to powinien przyjąć wariant korzystniejszy dla obywatela.

Spór dotyczy treści zwrotu "drobna wytwórczość i rzemiosło (... bez metod przemysłowych)" użytego w mpzp. Organ przyjął, że zwrot ten wyklucza usługi, w tym usługi księgowe. Strona wskazała przeciwnie - że pojęcie to opisuje skalę i nieprzemysłowy charakter działalności, a nie to, czy rezultat ma postać "materialną" czy "usługową". Skoro interpretacja językowa i systemowa pozwalają co najmniej na dwa racjonalne odczytania, to mamy do czynienia z wątpliwościami interpretacyjnymi w rozumieniu art. 7a k.p.a. Zdaniem Skarżącego, oznacza to, że organ powinien był przyjąć interpretację korzystniejszą i wydać zaświadczenie.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia SKO z dnia 22 października 2025 r., nr KOA/4119/Zs/25 oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...].09.2025 r., nr [...] i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania na usługi biurowe (biuro księgowe) z ustaleniami mpzp (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Ewentualnie Skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy w przedmiocie rozpoznania skargi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.".

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z 22 października 2025 r., nr KOA/4119/Zs/25 utrzymujące w mocy postanowienia Prezydenta L. z [...] września 2025 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, położonego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w L., z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na funkcję : usługową drobnej wytwórczości usług biurowych w formie biura księgowego, jako zgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoływanego dalej jako: "m.p.z.p.".

Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj szczególnego, bo uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy te znajdują zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy do organu wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest dla wszystkich osób, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815).

W trybie wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych posiadanych danych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego nie jest możliwe tworzenie, czy kompletowanie na użytek jedynie tego postępowania innego materiału dowodowego w celu wydania zaświadczenia określonej treści. Wskazana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprowadza się wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z pozostających w zasobach organu ewidencji, rejestrów i innych danych (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3227/14, LEX nr 2100700; wyrok NSA z 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2820/14, LEX nr 2142377). Ze względu na szczególny charakter zaświadczenia w orzecznictwie zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające jednoznacznie z dokumentów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06). Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Podkreślić należy, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61).

Podobnie w doktrynie podkreśla się, że różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, LEX nr 1083548). Już zatem w tym miejscu należało uznać, że postawiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. W przypadku wątpliwym nie należy bowiem wydawać zaświadczenia o żądanej treści, co wynika z samej istoty tej instytucji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na funkcję usługową drobnej wytwórczości, z ustaleniami m.p.z.p.

Przede wszystkim organy prawidłowo ustaliły, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 72 MN objętym m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. z [...] maja 2013 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Jak trafnie podano w motywach wydanych postanowień, ww. jednostka planistyczna to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej (przeznaczenie podstawowe). Zabudowa usługowa została wskazana jako przeznaczenie uzupełniające. Zgodnie § 4 ust. 1 pkt 7 m.p.z.p. zabudowa usługowa to obiekty usługowe wolnostojące lub lokale wbudowane, służące funkcji usługowej (z zastrzeżeniem, iż dla zabudowy usługowej dopuszczonej jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rozumie się: obiekty handlowe, małą gastronomię, usługi z zakresu pielęgnacji urody oraz drobną wytwórczość i rzemiosło) nie związanej z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, przy czym prowadzona działalność usługowa nie może zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi oraz nie może powodować uciążliwości wykraczających poza teren (granice działki), na którym jest realizowana i do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Ze złożonego wniosku przez skarżącego wynikało, że zamierzony sposób użytkowania to zmiana z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na funkcję usługową drobnej wytwórczości usług biurowych w formie biura księgowego. Skarżący określił, że w budynku realizowane będą prace biurowe z zakresu obsługi księgowej firm zewnętrznych (w formie zdalnej) na niewielką skalę. Planuje zatrudnić około 4 osoby do bieżącej obsługi księgowo-płacowej klientów.

W związku ze wskazaną lokalizacją nieruchomości oraz podanym przez skarżącego sposobem planowanego użytkowania, sporne w niniejszej sprawie było, czy "funkcję usługową" postulowanego sposobu użytkowania można zaliczyć do obiektów handlowych, małej gastronomii, usług z zakresu pielęgnacji urody, drobnej wytwórczości i rzemiosła niezwiązanych z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi.

Jak wynika z treści m.p.z.p. prowadzona działalność usługowa nie może zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi oraz nie może powodować uciążliwości wykraczających poza teren (granice działki), na którym jest realizowana i do którego inwestor posiada tytuł prawny.

W ocenie Sądu, prawidłowo organy stwierdziły, że świadczenie usług w formie biura księgowego (usług biurowych) nie może być traktowane jak wytwórczość, zgodnie z wnioskiem Skarżącego i dlatego nie mogą jednoznacznie potwierdzić ich zgodności z ustaleniami m.p.z.p.

Zaznaczyć należy, że pomiędzy stronami nie ma sporu w zakresie tego, że proponowana działalność usługowa skarżącego nie polega na prowadzeniu obiektu handlowego, ani małej gastronomii, ani też usług z zakresu pielęgnacji urody. Nie ma sporu także co do tego, że m.p.z.p. nie definiuje pojęcia "wytwórczości". W § 4 ust. 2 m.p.z.p. wskazano, że pojęcia niezdefiniowane w ust. 1 niniejszego paragrafu należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z uwagi na to, że m.p.z.p. nie wskazuje definicji pojęcia "wytwórczość" w pierwszej kolejności definicji tego pojęcia należy poszukać w przepisach aktów prawa powszechnie obowiązującego. Jak słusznie stwierdziły Organy brak jest aktu prawa powszechnie obowiązującego, który definiowałby pojęcie "wytwórczość".

Jednak pojęcie to nie jest obce polskiemu systemowi prawnemu. Przykładowo, w wyroku z 13.08.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 399/13 WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (red. prof. S. Dubisz, tom 5, Warszawa, str. 380) przez pojęcie "wytwórczość" należy rozumieć działalność ludzką polegającą na wytwarzaniu czegoś dla potrzeb człowieka, produkowanie, produkcja". Z kolei "drobna wytwórczość" to wytwórczość prowadzona na małą skalę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 56/2010, (LexPolonica nr 2458310) orzekł, że w języku polskim określenie "wytwórczość", czy "wytwórczość produkcyjna" zasadniczo wiąże się z taką działalnością człowieka coś wytwarzającego (wytwórcy), która ma charakter drobnej wytwórczości, małego zakładu produkcyjnego prowadzonego przez wytwórcę, który wytwarza własne wyroby stanowiące już efekt finalny (nie półprodukty) nie mającej charakteru jednostki organizacyjnej prowadzącej zakład produkcyjny, którego efektem są dopiero elementy do dalszej produkcji. Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z 22 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1817/14. Drobną wytwórczość utożsamia się również z działalnością rzemieślniczą (zob. wyrok NSA z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 910/23).

W literaturze spotkać można znaczenia i definicje pojęcia "wytwórczość" jako:

- działalność produkcyjna,

- produkcja, produkowanie, wyrób,

- wytwarzanie, fabrykacja, fabrykowanie,

- działalność, która ma charakter wytwórczy - jej celem jest wyprodukowanie czegoś, wytworzenie, - grupa wytwórców, ogół podmiotów zajmujących się wytwórczością, produkowaniem czegoś. Najpopularniejsze synonimy wyrazu wytwórczość to: chałupnictwo, wytwarzanie, rzemiosło, robienie, prefabrykacja, przemysł, produkcja przemysłowa, wyrób, fabrykacja, rękodzielnictwo, drobna wytwórczość, uprzemysłowienie, fabrykowanie, produkcja materialna, system nakładczy, industrializacja, wyrabianie, przerób, ludwisarstwo, produkcja, wytwórstwo, produkowanie, przygotowanie, działalność produkcyjna, montaż, rękodzieło.

Zaznaczyć należy, że wśród aktualnie obowiązujących aktów prawa powszechnie obowiązującego nie sposób znaleźć żadnej definicji "drobnej wytwórczości", jednak w ustawie z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. z 2025 r., poz. 843), wskazano (oczywiście na potrzeby tego aktu normatywnego), że "działalność wytwórcza" to działalność, w wyniku której powstają nowe wyroby, w tym również sprzedaż wyrobów własnej produkcji, prowadzoną przez podatnika (art. 4 pkt 4 ww. ustawy).

Sąd podziela takie rozumienie "wytwórczości" i "drobnej wytwórczości", jakie wynika z przytoczonych orzeczeń. Działalność tego rodzaju polega na wytwarzaniu (dostawie) przedmiotów (produktów, wyrobów) przez osobę prowadzącą taką działalność. Tymczasem skarżący nie zamierza wytwarzać na ww. nieruchomości żadnych wyrobów, lecz prowadzić innego rodzaju działalność usługową. W istocie bowiem, przytoczony przez Skarżącego opis planowanej działalności wskazywał, że zamierza prowadzić działalność polegającą na świadczeniu usług biurowych w formie biur księgowych, polegającą na obsłudze księgowej firm zewnętrznych na niewielką skalę, bieżącej obsłudze księgowo-kadrowej. Chodzi zatem o działalność klasyfikowaną (w PKD) nie jako produkcja lub rzemiosło, lecz jako działalność polegającą na świadczeniu usług księgowych kod PKD 69.20.Z. (działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe). Jeśli biuro świadczy ogólne, pomocnicze usługi biurowe to należy dopisać kod PKD 82.11.Z (Działalność pomocnicza związana z utrzymaniem porządku w biurze).

W ocenie Sądu, interpretacja Skarżącego nie mogła doprowadzić do uzyskania przez niego żądanego zaświadczenia. Gdyby uznać, że "drobna wytwórczość" to wytwarzanie czegokolwiek (a więc np. innych usług) – tylko na drobną skalę, to w zasadzie nie byłoby potrzeby używania przez prawodawcę lokalnego sformułowania "wytwórczość", lecz wystarczyłoby ograniczyć się do określenia zakresu jakiejkolwiek działalności usługowej. Wytwórczość ma jednak inne (węższe) znaczenie w j. polskim niż działalność usługowa (dostawa towarów i usług), wobec czego zasadnie organy odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia.

Reasumując, słusznie organy uznały, że projektowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w uchwale Nr [...] Rady Miasta w L. z [...] maja 2013 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Projektowanej działalności nie można określić jako usługi w zakresie drobnej wytwórczości.

Zdaniem Sądu, usługi biurowe w formie biur księgowych, polegające na obsłudze księgowej firm zewnętrznych (w formie zdalnej) na niewielka skalę, bieżącej obsłudze księgowo-kadrowej, nie są wytwórczością, lecz należą do usług. Wskazać należy, że wytwórczość jest procesem tworzenia dóbr materialnych, natomiast usługi księgowe, księgowo-płacowe są to czynności o charakterze usługowym. Czynności, które polegają m.in. na przetwarzaniu, gromadzeniu analizowaniu informacji finansowych, czy też doradztwie i nie są procesem tworzenia dóbr materialnych.

Tym samym Kolegium wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyło art. 144 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., jak również art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 7 oraz § 6 m.p.z.p. Nie został także naruszony przez Organ art. 7a k.p.a.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.