Sąd Najwyższy odrzucił skargę Prezesa UZP na uchylenie zwrotu odwołania wykonawcy

II NSK 12/26

2

U. […] (dalej: Zamawiający), na podstawie przepisów ustawy z dnia

11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. 2024, poz. 1320

z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia

publicznego w trybie przetargu nieograniczonego.

Pismem z 9 maja 2025 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej

(dalej:

Prezes KIO) wpłynęło odwołanie B. spółki z ograniczoną

odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: Wykonawca).

Postanowieniem z 29 maja 2025 r., KIO 1827/25, Prezes KIO zwrócił

wniesione odwołanie z uwagi na niespełnienie warunków formalnych

i niezałączenie do tego pisma dokumentów potwierdzających umocowanie

pełnomocnika do reprezentowania Wykonawcy w sprawie z odwołania.

Skargę od powyższego postanowienia do Sądu Okręgowego w Warszawie

wniósł Skarb Państwa - Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: Prezes UZP;

Skarżący), zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę.

Na skutek powyższej skargi, postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r.,

XXIII Zs 86/25, Sąd Okręgowy w Warszawie, w postępowaniu toczącym się

z udziałem Zamawiającego, Wykonawcy i Prezesa UZP, uchylił zaskarżone

postanowienie Prezesa KIO z 29 maja 2025 r., KIO 1827/25, (pkt 1) i ustalił,

że strony ponoszą koszty postępowania skargowego związane ze swoim udziałem

w sprawie (pkt 2).

Sąd Okręgowy ustalił, że przy wniesieniu przez pełnomocnika w imieniu

Wykonawcy odwołania nie załączono do akt sprawy oryginału pełnomocnictwa

uprawniającego do reprezentowania Wykonawcy w postępowaniu odwoławczym

ani jego wierzytelnego odpisu. Do odwołania została załączona jedynie fotokopia

pełnomocnictwa, której zgodność z oryginałem nie została poświadczona.

W związku z powyższym 23 maja 2025 r. Prezes KIO, działając na podstawie

art. 518 ust. 1 u.p.z.p., wezwał Wykonawcę do złożenia, w terminie 3 dni od dnia

doręczenia wezwania, prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa. W odpowiedzi

na powyższe wezwanie, w zakreślonym terminie, Wykonawca przesłał skan

pełnomocnictwa udzielonego w formie pisemnej, opatrzony kwalifikowanym

podpisem elektronicznym przez pełnomocnika na adres poczty elektronicznej,

przy użyciu, której obsługiwana jest korespondencja Krajowej Izby Odwoławczej

II NSK 12/26

3

(dalej: KIO). W tym stanie rzeczy Sąd Okręgowy uznał, że doszło do skutecznego

uzupełnienia braków formalnych odwołania wskazanych w piśmie z 23 maja 2025 r.

Sąd Okręgowy przyjął tym samym, że wydanie postanowienia o zwrocie odwołania

w sytuacji, w której zaistniały podstawy do jego merytorycznego rozpoznania,

stanowiło naruszenie art. 519 ust. 1 oraz art. 517 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku

z powyższym Sąd Okręgowy za nieprawidłowe uznał rozstrzygnięcie Prezesa KIO

o zwrocie odwołania.

Odnosząc się do kwestii, jakie skutki prawne dla postępowania

odwoławczego wywołuje bezpodstawny zwrot odwołania przez Prezesa KIO,

Sąd Okręgowy zważył, że zwrot odwołania stanowi jeden ze sposobów

zakończenia postępowania odwoławczego bez jego merytorycznego rozpoznania

i oceny jego zasadności. Wówczas zakończenie postępowania odwoławczego

następuje wyłącznie z przyczyn formalnych, technicznych. Sąd Okręgowy wyjaśnił,

że zgodnie z art. 588 ust. 1 u.p.z.p. sąd oddala skargę wyrokiem, jeżeli jest ona

bezzasadna. W przypadku uwzględnienia skargi sąd zmienia zaskarżone

orzeczenie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy, a w pozostałych sprawach

wydaje postanowienie. Przepisy art. 553-557 i art. 563-567 u.p.z.p. stosuje się

odpowiednio. Przepisu art. 386 § 4 k.p.c. nie stosuje się (ust. 2). Jeżeli odwołanie

zostaje odrzucone albo zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, sąd

uchyla wyrok lub zmienia postanowienie oraz odrzuca odwołanie albo umarza

postępowanie (ust. 3). Sąd Okręgowy podniósł, że ustawa - Prawo zamówień

publicznych poprzez art. 588 ust. 2 ustanawia wprost zakaz stosowania wyłącznie

art. 386 § 4 k.p.c., jednocześnie nie wskazując, że sąd zamówień publicznych

nie jest uprawniony do uchylenia orzeczenia Prezesa Izby bądź też Izby w żadnym

przypadku. Zdaniem Sądu Okręgowego, należy przyjąć, że gdyby wolą

ustawodawcy było wykluczenie możliwości uchylenia orzeczenia Prezesa Izby

lub samej Izby w każdej sytuacji - bez względu na podstawę tego uchylenia,

to zostałoby to wprost wyartykułowane w treści art. 588 ust. 2 u.p.z.p. Według Sądu

Okręgowego, uzasadnione jest więc stanowisko, że intencją ustawodawcy nie było

wykluczenie w ogólności możliwości uchylenia przez sąd zamówień publicznych

orzeczenia Prezesa Izby lub Izby wydanego z przyczyn czysto formalnych. Z treści

art. 588 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że niedopuszczalne jest jedynie uchylenie

II NSK 12/26

4

orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stąd Sąd Okręgowy

stanął na stanowisku, że zakaz uchylenia dotyczy jedynie orzeczeń Izby,

kończących postępowanie po merytorycznym rozpoznaniu odwołania i ocenie

zasadności podniesionych w nim zarzutów.

Sąd Okręgowy wyjaśnił przy tym, że należy odróżnić sytuacje, w których

Prezes Izby (Izba) nie przystąpił nawet do rozpoznania odwołania i zwrócił

je z przyczyn opisanych w art. 519 ust. 1 u.p.z.p., od sytuacji, w których Izba

rozpoznała odwołanie, oceniła podniesione w nim zarzuty i wydała wyrok, w którym

wyraziła swoje stanowisko w sprawie. W konsekwencji, innym rozstrzygnięciem

jest uchylenie przez sąd orzeczenia Prezesa Izby, bądź Izby, wydanego

bez rozpoznania odwołania, a innym uchylenie przez sąd wyroku Izby wydanego

po rozpoznaniu odwołania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Okręgowy zważył, że literalna wykładnia art. 588 ust. 2 zdanie drugie u.p.z.p,

wykluczającego stosowanie w postępowaniu skargowym art. 386 § 4 k.p.c.,

wskazuje, że powołany przepis nie może mieć zastosowania do formalnych

orzeczeń Prezesa Izby lub Izby, wydanych bez rozpoznania odwołania.

Zdaniem Sądu Okręgowego, wątpliwym jest w takiej sytuacji przekazanie sprawy

do „ponownego” rozpoznania, skoro rozpoznania takiego nie było.

Uchylenie postanowienia Prezesa Izby lub Izby o zwrocie odwołania oznacza

w istocie wyeliminowanie z obrotu prawnego błędnej decyzji o charakterze

formalnym, która to decyzja stanęła na przeszkodzie rozpoznaniu odwołania.

Sąd Okręgowy podniósł zarazem, że podobna sytuacja, jak w niniejszej sprawie,

ma miejsce w przypadku uchylenia zarządzenia o zwrocie pozwu lub postanowienia

o odrzuceniu pozwu. Uchylając takie zarządzenie albo postanowienie sąd

nie przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż rozpoznania takiego

nie było. A zatem w wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia nie dojdzie

do ponownego rozpoznania sprawy, albowiem sprawa pod kątem merytorycznym

nie była jeszcze rozpoznawana. Odwołanie powinno wrócić do KIO właśnie celem

jego merytorycznego rozpoznania.

Wskazując na powyższe, przy jednoczesnym uwzględnieniu wymienionych

wyżej okoliczności prawnych przemawiających za dopuszczalnością uchylenia

postanowienia Prezesa KIO, Sąd Okręgowy uchylił zaskarżone postanowienie

II NSK 12/26

5

Prezesa Izby z 29 maja 2025 r., wskazując, że oznacza to wyeliminowanie z obrotu

prawnego błędnego orzeczenia o charakterze formalnym w przedmiocie zwrotu

odwołania.

Na postanowienie Sądu Okręgowego skargę kasacyjną wniósł Prezes UZP,

zaskarżając je w całości. Skarżący oparł skargę na naruszeniu przepisów prawa

procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Skarżącego,

Sąd Okręgowy, w przypadku wniesienia skargi na orzeczenie Prezesa Izby, bądź

Izby, zobligowany jest każdorazowo do merytorycznego rozpoznania odwołania.

Jednocześnie Skarżący podniósł, że Sąd Okręgowy, w przypadku orzekania

na skutek skargi w przedmiocie zwrotu odwołania nie jest uprawniony do uchylenia

postanowienia Prezesa KIO. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o przyjęcie

skargi do rozpoznania oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Warszawie.

Wykonawca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie,

ewentualnie o odmowę jej przyjęcia do rozpoznania, ewentualnie o jej oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 590 ust. 1 u.p.z.p. od wyroku sądu lub postanowienia

kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Sądu

Najwyższego. Natomiast zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu skargę kasacyjną

może wnieść strona oraz Prezes Urzędu. Przepisy części pierwszej księgi

pierwszej tytułu VI działu Va ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks

postępowania cywilnego stosuje się.

Należy mieć na uwadze, że art. 590 ust. 1 u.p.z.p. zawiera regulację

szczególną w zakresie dopuszczalności skargi kasacyjnej od orzeczeń wydanych

w postępowaniu uregulowanym w u.p.z.p. Dopuszcza on możliwość wniesienia

skargi kasacyjnej od postanowień kończących postępowanie w sprawie. rt.. 590

ust. 1 u.p.z.p. w żaden sposób nie ogranicza zatem katalogu postanowień

kończących postępowanie, od których przysługuje skarga kasacyjna, odmiennie

niż wynika to z regulacji dotyczącej dopuszczalności skargi kasacyjnej zawartej

II NSK 12/26

6

w k.p.c. (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 12 sierpnia 2024 r.,

III CZ 201/23).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że warunkiem koniecznym

przeprowadzenia kontroli kasacyjnej postanowienia na gruncie art. 590

ust. 2 u.p.z.p. jest to, że musi ono mieć charakter orzeczenia kończącego

postępowanie w sprawie. W tej sytuacji kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie

miała kwestia charakteru prawnego orzeczenia Sądu Okręgowego uchylającego

postanowienie Prezesa KIO o zwrocie odwołania i ustalenie, czy stanowi

ono postanowienie kończące postępowanie w sprawie w rozumieniu art. 590

ust. 1 u.p.z.p. Jak już bowiem wyżej wskazano, kwestia ta warunkuje

dopuszczalność wniesienia skargi kasacyjnej w postępowaniu w sprawie zamówień

publicznych.

Definicja postanowień kończących postępowanie w sprawie została

ujednolicona w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Są to postanowienia,

które zamykają stronie drogę do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego,

gdy jednocześnie po ich wydaniu sąd jest zwolniony z dalszego podejmowania

czynności procesowych, czyli takie, które przez uprawomocnienie się trwale

zamykają drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w danej instancji

(zob. na ten temat uchwały Sądu Najwyższego: z 24 listopada 1998 r.,

III CZP 44/98, oraz z 31 maja 2000 r., III ZP 1/00; postanowienia Sądu

Najwyższego: z 22 lutego 2018 r., II PZ 34/17; z 11 sierpnia 2005 r., III CNP 4/05).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, w pierwszej

kolejności należało podnieść, że Sąd Najwyższy w pełni podziela ocenę prawną,

dokonaną przez Sąd Okręgowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

w odniesieniu do charakteru prawnego samego postanowienia o zwrocie odwołania,

które stanowi jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego

bez jego merytorycznego rozpoznania i oceny jego zasadności, i skutkuje

zakończeniem postępowania odwoławczego wyłącznie z przyczyn formalnych,

technicznych.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że samo postanowienie o zwrocie odwołania

należy do orzeczeń kończących postępowanie w sprawie. W orzecznictwie

Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie o zwrocie pozwu

II NSK 12/26

7

lub wniosku w postępowaniu nieprocesowym, będące reakcją na nieusunięcie

braków formalnych lub fiskalnych tego pisma, kończy czynności w sprawie

i zamyka drogę do jej rozpoznania na podstawie tego pisma, z którego złożeniem

strona wiązała zamiar wszczęcia postępowania. Wydanie tego zarządzenia

nie zamyka jednak drogi do ponownego złożenia pisma mającego doprowadzić

do wszczęcia postępowania w sprawie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 marca

2015 r., III CZP 115/14). W judykaturze za równoważne zwrotowi pozwu

lub wniosku w postępowaniu nieprocesowym uznane zostały zarządzenia

zwracające pisma zmierzające do wszczęcia innych rodzajów postępowań,

w tym postępowania upadłościowego (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 5 lutego

2004 r., III CZP 111/03). Zdaniem Sądu Najwyższego, w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie, stanowiska zajęte w orzecznictwie co do charakteru

wymienionych wyżej orzeczeń jako kończących postępowania w sprawach,

do których wszczęcia zmierzały, zachowują co do zasady aktualność również

na gruncie ustawy – Prawo zamówień publicznych w odniesieniu do postanowienia

Prezesa KIO o zwrocie odwołania.

Nie ma już jednak charakteru orzeczenia kończącego postępowanie

w sprawie postanowienie sądu o uchyleniu postanowienia Prezesa KIO o zwrocie

odwołania. W tym przypadku analizowane orzeczenie kasatoryjne nie jest bowiem

postanowieniem orzekającym co do istoty sprawy, a jedynie niekończącym

postępowanie postanowieniem o charakterze formalnym. Skutkiem tego orzeczenia

sądu jest wyłącznie przywrócenie toku postępowania odwoławczego przed Krajową

Izbą Odwoławczą i konieczność podjęcia przez Prezesa tej Izby lub Izbę dalszych

(nowych) czynności procesowych w przedmiocie odwołania (tj. czynności

o charakterze formalnym lub merytorycznym w zależności od okoliczności danej

sprawy). Innymi słowy, po uchyleniu przez sąd postanowienia o zwrocie odwołania

konieczne jest kontynuowanie postępowania odwoławczego. Orzeczenie

kasatoryjne nie kończy bowiem definitywnie postępowania odwoławczego

i wymaga podjęcia dalszych decyzji procesowych w przedmiocie odwołania.

Trafnie przy tym wskazał Sąd Okręgowy w uzasadnieniu zaskarżonego

postanowienia, że na podstawie art. 588 ust. 2 u.p.z.p., dopuszczalne jest

uchylenie przez sąd zamówień publicznych orzeczenia Prezesa Izby lub Izby

II NSK 12/26

8

o zwrocie odwołania bez jednoczesnej konieczności „przekazania sprawy

do ponownego rozpoznania”. Jak już bowiem wyżej wspomniano, zwrot odwołania

stanowi jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego bez jego

merytorycznego rozpoznania i oceny jego zasadności, i skutkuje zakończeniem

postępowania odwoławczego wyłącznie z przyczyn formalnych, technicznych.

Skoro zatem dana sprawa z odwołania pod kątem merytorycznym nie była jeszcze

rozpoznawana, uchylając wadliwe orzeczenie o zwrocie odwołania nie ma potrzeby

odrębnego przekazywania sprawy z odwołania do ponownego rozpoznania.

W konsekwencji, mając na uwadze, że postanowienie Sądu Okręgowego

o uchyleniu postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania nie ma charakteru

orzeczenia kończącego postępowanie, należało uznać, że skarga kasacyjna

w niniejszej sprawie była niedopuszczalna.

Stąd Sąd Najwyższy, na podstawie art. 3986 § 2 k.p.c. w zw. z art. 590

ust. 1 u.p.z.p., orzekł jak w punkcie 1. postanowienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd Najwyższy orzekł na podstawie

art. 589 ust. 1 u.p.z.p.

[k.b.]

[a.ł]