Rzecznik MSP sam zaskarżył decyzję ZUS, SN uchylił odrzucenie odwołania

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej także: „Rzecznik”)

wniósł skargę nadzwyczajną od prawomocnego postanowienia Sądu Apelacyjnego

II NSNc 81/25

2

w Katowicach z 28 listopada 2024 r., III AUz 158/24, w sprawie Rzecznika Małych

i Średnich Przedsiębiorców przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

Oddział w Chorzowie (dalej także: „ZUS”) przy udziale K.O. (dalej: „ubezpieczona”),

zaskarżając je w całości.

Kontrolę orzeczenia skarżący zainicjował z uwagi na konieczność

zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa

urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Na podstawie art. 89 § 1 in principio u.SN, a także na podstawie art. 89 § 1

pkt 1 i 2 u.SN zarzucił:

A. iż występujące w zaskarżonym orzeczeniu rażące naruszenia prawa

oraz naruszenie zasad, wolności i prawa człowieka i obywatela określonych

w Konstytucji RP prowadzą do naruszenia idei sprawiedliwości społecznej,

określonej w art. 2 Konstytucji RP, jak i szczegółowych zasad pochodnych idei

sprawiedliwości społecznej, tj. zasady ochrony zaufania jednostki do państwa

i stanowionego przez nie prawa (która ściśle wiąże się z bezpieczeństwem

prawnym jednostki), a które to naruszenia prowadzą do ograniczenia praw

jednostki na rzecz imperium państwa, w konsekwencji wzruszenie zaskarżonego

orzeczenia jest konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego

państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej;

B. iż w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię, tj. art. 9

ust. 1 pkt 6a i 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich

Przedsiębiorców (dalej: „ustawa o Rzeczniku”) w zw. z art. 182-184 k.p.a.

i art. 188 k.p.a., a także w związku z art. 7 k.p.c., prowadzącą do przyjęcia,

że Rzecznik ma prawo jedynie przystępować do toczącego się postępowania

sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a nie samodzielnie

wnosić odwołania od decyzji organu rentowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia

ww. przepisów powinna prowadzić do uznania, że Rzecznik biorąc udział

w postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi, na podstawie

art. 188 k.p.a. nabył i na podstawie art. 7 k.p.c. utrzymał (analogicznie jak ma to

miejsce w przypadku prokuratora) prawa strony, także do wniesienia odwołania

od decyzji i co za tym idzie Rzecznik będąc uczestnikiem na prawach strony w tym

postępowaniu jest uprawniony do wszelkich czynności procesowych, w tym

II NSNc 81/25

3

samodzielnego wnoszenia odwołania od decyzji ZUS oraz dalszego udziału

w postępowaniu sądowym zainicjowanym wniesionym odwołaniem;

C. iż w sposób rażący narusza prawo przez błędną wykładnię, tj. art. 47711

§ 1 k.p.c. polegającą na przyjęciu, iż stronami postępowania w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych, które mogą zainicjować postępowanie sądowe,

tj. wnieść odwołanie od decyzji organu rentowego mogą być jedynie podmioty

wskazane w tym przepisie, podczas gdy przepis ten nie wyklucza z katalogu

podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze strony podmiotów

uprawnionych na podstawie innych przepisów prawa;

D. iż w sposób rażący narusza prawo przez niewłaściwe zastosowanie,

tj. art. 199 § 1 pkt 1, 3 k.p.c. w związku z art. 385 k.p.c. w związku z art. 397

§ 3 k.p.c., polegające na oddaleniu zażalenia Rzecznika na postanowienie

Sądu Okręgowego w Katowicach z 4 lipca 2024 r., X U 753/24 o odrzuceniu

odwołania Rzecznika z uwagi na wadliwe uznanie, że Rzecznik nie posiada

zdolności postulacyjnej, tj. zdolności do samodzielnego działania w postępowaniu

sądowym, podczas gdy:

a) Rzecznik posiada zdolność postulacyjną oraz zdolność sądową expressis

verbis określoną w art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku w związku z art. 7 k.p.c.,

b) brak podstaw do odrzucenia odwołania w oparciu o art. 199 § 1

pkt 3 k.p.c.,

c) brak podstaw do odrzucenia odwołania w oparciu o art. 199 § 1

pkt 1 k.p.c.;

E. naruszenie zasad oraz wolności i praw człowieka i obywatela określonych

w Konstytucji RP, tj.:

a) prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP,

b) zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

c) zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2

Konstytucji RP, jak i szczegółowych zasad pochodnych idei sprawiedliwości

społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP, poprzez rażące naruszenie prawa

przez błędną jego wykładnię, tj. art. 9 ust. 1 pkt 6a i 8 ustawy o Rzeczniku

w zw. z art. 182-184 k.p.a. i art. 188 k.p.a., a także w związku z art. 7 k.p.c.

oraz art. 47711 § 1 k.p.c., a także niewłaściwe zastosowanie art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c.

II NSNc 81/25

4

w związku z art. 385 k.p.c. w związku z art. 397 § 3 k.p.c. polegające na znaczącym

ograniczeniu uprawnień samodzielnego organu ochrony prawa stojącego na straży

praw mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców,

czyli Rzecznika, a także naruszające zasadę równości poprzez bezpodstawne

ograniczenie uprawnień podmiotom (przedsiębiorcom), na których rzecz Rzecznik

działa, prowadzące do ograniczenia/wykluczenia kontroli sądowej działań organu

władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia

Sądu Apelacyjnego w Katowicach w całości i orzeczenie co do istoty sprawy

poprzez uchylenie w całości postanowienia Sądu Okręgowego w Katowicach

z 4 lipca 2024 r., X U 753/24 o odrzuceniu odwołania Rzecznika, ewentualnie

wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu

w Katowicach.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę nadzwyczajną

wniósł:

a) z ostrożności procesowej o zawieszenie postępowania z uwagi

na konieczność przeprowadzenia zmian legislacyjnych usuwających wady

procesowe określone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

z 21 grudnia 2023 r. sprawa C-718/21, a to wobec faktu, że Izba Kontroli

Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, w świetle orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości

Unii Europejskiej, składa się wyłącznie z sędziów powołanych w wadliwej

procedurze, co sprowadza się do tego, że Izba ta nie spełnia wymogów

niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą;

b) wobec uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku

zawartego w pkt a) o oddalenie skargi nadzwyczajnej.

Decyzją z 9 kwietnia 2024 r. organ rentowy Zakład Ubezpieczeń

Społecznych Oddział w Chorzowie, stwierdził, że dla ubezpieczonej podstawę

wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia

pozarolniczej działalności gospodarczej od stycznia 2024 r. oraz w lutym 2024 r.

wynosi 4694,40 zł.

II NSNc 81/25

5

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Rzecznik Małych i Średnich

Przedsiębiorców, wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie, że podstawa

wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonej z tytułu prowadzonej

działalności gospodarczej w 2024 r. powinna być ustalona na podstawie art. 18c

ust. 1-4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Postanowieniem z 4 lipca 2024 r. o sygn. X U 753/24 Sąd Okręgowy

w Katowicach odrzucił odwołanie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł zażalenie,

domagając się zmiany postanowienia Sądu Okręgowego w całości.

Sąd Apelacyjny zaskarżonym postanowieniem oddalił zażalenie Rzecznika

oraz K. O..

W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny stwierdził m.in., że z brzmienia przepisu

art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku, wynika, iż Rzecznik (jeżeli stroną

jest przedsiębiorca, który wyraził zgodę na piśmie na udział Rzecznika) może

jedynie przystępować do toczącego się postępowania w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych, nie ma natomiast zdolności do wniesienia odwołania

od decyzji organu rentowego – takiej kompetencji nie przewidział ustawodawca,

zaś stwierdzenie „na prawach przysługujących prokuratorowi”, odnosi się

w tym przypadku do uprawnień procesowych określonych w art. 60 k.p.c.

Jednocześnie sąd II instancji wskazał, że zdolność postulacyjną

(do złożenia odwołania) przewidziano dla podmiotów, które są wymienione

w katalogu określającym strony w postępowaniach w sprawach ubezpieczeń

społecznych (art. 47711 k.p.c.), a jeżeli ustawodawca przyznaje ją innym

podmiotom, to czyni to w sposób jednoznaczny, jak w treści art. 462 k.p.c.

w odniesieniu do właściwych organizacji pozarządowych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga nadzwyczajna jest zasadna.

I. 1. Kontrola nadzwyczajna, wprowadzona do polskiego systemu prawnego

w art. 89-95, u.SN jest odpowiedzią na deficyty skargi konstytucyjnej,

II NSNc 81/25

6

która nie pozwalała adekwatnie chronić przed naruszeniami konstytucyjnych praw

przez wyroki sądów powszechnych lub wojskowych, które wprawdzie zapadały

z

naruszeniem zasad konstytucyjnych, jednak w oparciu o przepisy,

którym nie można czynić zarzutu niekonstytucyjności (zob. sygnalizacja pełnego

składu Trybunału Konstytucyjnego dokonana 12 marca 2003 r., S 1/03).

Skarga nadzwyczajna likwiduje ten deficyt nadzwyczajnych środków zaskarżenia

pozwalających na eliminację rażąco wadliwych orzeczeń z poszanowaniem prawa

do sądu (zob. wyrok pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego

2003 r., P 11/02, pkt 5) afirmując w ten sposób zasadę demokratycznego państwa

prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Realizując

te założenia, skarga nadzwyczajna nie stanowi instrumentu ponownej kontroli

instancyjnej, ale służy skonkretyzowanej kontroli konstytucyjności aktów

jurysdykcyjnych, zaś jej zgodność z międzynarodowymi standardami ochrony praw

człowieka była już wyjaśniana w orzecznictwie Sądu Najwyższego

(wyroki Sądu Najwyższego z: 28 października 2020 r., I NSNc 22/20, pkt 1-6;

25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20, pkt 3).

2. Skarga nadzwyczajna może zostać wniesiona jedynie wówczas,

gdy jest to konieczne dla zapewniania zgodności prawomocnych orzeczeń sądów

powszechnych i wojskowych z zasadą demokratycznego państwa prawnego

urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 89 § 1 u.SN

in principio) i tylko wówczas, gdy można ją oprzeć na przynajmniej jednej z trzech

podstaw, określonych w art. 89 § 1 pkt 1-3 u.SN. Połączenie ogólnej przesłanki

funkcjonalnej ze szczegółowymi podstawami skargi nadzwyczajnej sformułowaniem

„o ile”, jednoznacznie wskazuje na konieczność jednoczesnego zaistnienia

przesłanki funkcjonalnej i którejś (przynajmniej jednej) z jej szczegółowych podstaw

wymienionych w art. 89 § 1 pkt 1-3 u.SN (zob. postanowienie Sądu Najwyższego

z 25 czerwca 2020 r., I NSNc 48/19). Jednocześnie, relacja zachodząca między

przesłanką funkcjonalną i przesłankami szczegółowymi wymaga, aby w pierwszej

kolejności dokonać oceny zaistnienia podstaw szczegółowych, a następnie dopiero

dokonać oceny tego, czy uchylenie prawomocnego wyroku sądu powszechnego

lub

wojskowego jest konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą

demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości

II NSNc 81/25

7

społecznej (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r.,

I NSNc 22/20, pkt 2; z 25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20, pkt 10).

Chociaż więc skarga nadzwyczajna jest instrumentem szeroko pojętego

wymiaru sprawiedliwości, w znaczeniu o którym mowa w art. 175 ust. 1

Konstytucji RP, to przesłanka funkcjonalna skargi, nakazująca dokonanie oceny

tego, czy uchylenie lub zmiana zaskarżonego orzeczenia sądu powszechnego

jest konieczna dla zapewnienia poszanowania zasady ustrojowej wyrażonej w art. 2

Konstytucji RP, podobnie jak i możliwość sformułowania zarzutów przewidzianych

w art. 89 § 1 pkt 1 u.SN, czynią z tej skargi nade wszystko instrument kontroli

konstytucyjności orzeczeń sądowych. Z tego względu, w centrum kontroli

nadzwyczajnej stoi pytanie o poprawność zaskarżonego orzeczenia, nie zaś o to,

czy jego treść była optymalna lub wolna od jakiejkolwiek niedoskonałości.

3. Ścisłe określenie przesłanek przedmiotowych skargi nadzwyczajnej

związane jest z jej konstytucyjną funkcją ochronną wyrażającą się z jednej strony,

w dążeniu do zapewnienia prawidłowości działania organów władzy publicznej

(art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP), a z drugiej strony, z konieczną ochroną

stabilności i prawomocności orzeczeń sądowych oraz kształtowanych

przez nie stosunków prawnych (art. 45 w związku z art. 2 Konstytucji RP;

zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20;

wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2021 r., I NSNk 3/19).

Konstrukcja skargi nadzwyczajnej wymaga zatem takiego określenia

jej przesłanek, które służyć będzie eliminowaniu z obrotu orzeczeń sądowych

obarczonych wadami o podstawowym znaczeniu dla demokratycznego państwa

prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

W konsekwencji, stwierdzone naruszenia stanowiące przesłanki szczegółowe

kontroli nadzwyczajnej muszą być na tyle poważne, by wzgląd na całokształt

zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP nakazywał ingerencję w powagę rzeczy

osądzonej (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 9 grudnia 2020 r., I NSNu 1/20

i z 13 stycznia 2021 r., I NSNk 3/19).

4. Specyfika przesłanki funkcjonalnej skargi nadzwyczajnej musi być jednak

uwzględniona przy odpowiednim stosowaniu art. 39813 § 1 k.p.c. w zw. z art. 95

pkt

1 u.SN, przewidującego związanie sądu podstawami skargi.

II NSNc 81/25

8

Oceniając konieczność zapewnienia zgodności prawomocnych orzeczeń z art. 2

Konstytucji RP, kluczowe jest ważenie konstytucyjnych wartości znajdujących

wyraz w art. 2 Konstytucji RP (zob. wyroki Sądu Najwyższego z: 28 października

2020 r., I NSNc 22/20; 25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20; 21 kwietnia 2021 r.,

I NSNc 89/20). Przemawia za tym fakt, że art. 89 § 1 in principio u.SN nie stanowi

o przestrzeganiu lub nienaruszeniu wskazanej w nim normy, ale o konieczności

zapewnienia zgodności z tą zasadą. Tym samym, zgodność z art. 2 Konstytucji RP

jest nie tyle kryterium poprawności, co swoistym celem kontroli nadzwyczajnej –

stanem, który powinien zostać urzeczywistniony w wyniku rozpoznania skargi.

Wynika to również stąd, że art. 2 Konstytucji RP ma charakter normy-zasady,

której zachowanie jest oceniane nie tyle w dychotomicznych kategoriach

naruszenia bądź nienaruszenia, ale przez ocenę stopnia jej realizacji

w optymalizacyjnej konfrontacji z innymi zasadami. Z samej natury normy będącej

zasadą wynika również konieczność dokonywania oceny jej realizacji w oparciu

o zasadę proporcjonalności (zob. wyroki Sądu Najwyższego z: 25 listopada 2020 r.,

I NSNc 57/20; 21 kwietnia 2021 r., I NSNc 89/20). Właśnie ze względu na tę naturę

zasady ustrojowej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, sam ten przepis nie może być

podstawą szczegółową skargi nadzwyczajnej w rozumieniu art. 89 § 1 pkt 1 u.SN,

odgrywa bowiem kluczową rolę przy końcowej ocenie dopuszczalności uchylenia

prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego lub wojskowego. Jej celem

jest wykazanie, że natura i rozmiar nieprawidłowości popełnionych przy wydawaniu

zaskarżonego orzeczenia usprawiedliwia odstąpienie od – wynikającej skądinąd

również z zasady państwa prawnego – ochrony powagi rzeczy osądzonej i zmianę

lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Co do zasady bowiem, art. 2

Konstytucji RP stoi na straży ostateczności i trwałości prawomocnych orzeczeń

sądów powszechnych, jednak natura i ciężar uchybień popełnionych

przy wydawaniu orzeczenia, które się uprawomocniło, może niekiedy nakazywać

danie pierwszeństwa względom wynikającym z konieczności ochrony innych praw

i wolności konstytucyjnych.

II NSNc 81/25

9

II. 5. Zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 9 ust. 1 pkt 6a i 8

ustawy o Rzeczniku w zw. z art. 182-184 k.p.a. i art. 188 k.p.a., a także w związku

z art. 7 k.p.c. okazał się trafny. W skarżonym orzeczeniu błędnie przyjęto,

że Rzecznik ma prawo jedynie przystępować do toczącego się postępowania

sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a nie samodzielnie

wnosić odwołania od decyzji organu rentowego. Prawidłowa wykładnia

ww. przepisów powinna prowadzić do uznania, że Rzecznik biorąc udział

w postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi, na podstawie

art. 188 k.p.a. nabył, a na podstawie art. 7 k.p.c. utrzymał prawa strony,

tak jak ma to miejsce w przypadku prokuratora, a zatem z uwzględnieniem prawa

do wniesienia odwołania od decyzji. Tym samym, Rzecznik jako uczestnik

na prawach strony w analizowanym postępowaniu był uprawniony do wszelkich

czynności procesowych, w tym samodzielnego wniesienia odwołania od decyzji

ZUS oraz dalszego udziału w postępowaniu sądowym zainicjowanym wniesionym

przez niego odwołaniem.

W realiach niniejszej sprawy Rzecznik wziął udział w postępowaniu

administracyjnym poprzedzającym postępowanie sądowe w sprawach cywilnych

z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, uregulowane w części

pierwszej, księdze pierwszej, tytule VII, dziale III k.p.c. Tym samym,

Rzecznik

uczestniczył w tym postępowaniu na prawach przysługujących

prokuratorowi, stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy o Rzeczniku.

W konsekwencji do udziału Rzecznika w postępowaniu administracyjnym

znajdowały zastosowanie przepisy Działu IV k.p.a. regulujące udział prokuratora

w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art. 188 k.p.a. Rzecznik nabył,

tak

jak prokurator, prawa strony postępowania administracyjnego.

Udział

prokuratora, a w niniejszej sprawie Rzecznika, w postępowaniu

administracyjnym skutkuje bowiem przyznaniem mu uprawnień procesowych

strony, w tym prawa do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji administracyjnej.

Trudno przy tym przypisać racjonalny sens konstrukcji, w której organ

wyposażony w status strony na prawach prokuratora byłby pozbawiony możliwości

skorzystania z podstawowych narzędzi procesowych służących stronie

II NSNc 81/25

10

do

weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Kompetencje prokuratora, a z mocy ustawy także Rzecznika, nie mogą być zatem

sprowadzone do uprawnień oznaczających w praktyce bierną obserwację toku

postępowania.

Co więcej, art. 183 § 1 k.p.a. expressis verbis stanowi, że prokuratorowi

służy prawo udziału w każdym stadium postępowania, a w orzecznictwie przyjęto,

że skoro powołany przepis stanowi o prawie udziału w każdym stadium

postępowania, słowo „każdy” oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania,

z którego prokurator mógłby zostać wyłączony (zob. wyrok Naczelnego

Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2009 r., I OSK 272/08).

Stanowisko Sądu Apelacyjnego i Sądu Okręgowego, zgodnie z którym

art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku przyznaje Rzecznikowi wyłącznie

uprawnienie do przystępowania do już toczącego się postępowania sądowego,

nie znajduje oparcia ani w brzmieniu przywołanego przepisu, ani w jego celu,

ani też systemowym kontekście regulacji. Przepis ten wprost stanowi, iż Rzecznik

„może brać udział w postępowaniu (…) na prawach przysługujących prokuratorowi”,

co oznacza przyznanie mu pełni uprawnień procesowych właściwych prokuratorowi

działającemu w postępowaniu cywilnym, a nie jedynie ich fragmentarycznego

wycinka. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw do ograniczenia

znaczenia sformułowania „na prawach przysługujących prokuratorowi” wyłącznie

do uprawnień wynikających z art. 60 k.p.c., z jednoczesnym pominięciem art. 7

oraz art. 55 k.p.c., które statuują fundamentalne kompetencje prokuratora

do inicjowania postępowania cywilnego poprzez wytoczenie powództwa na rzecz

oznaczonej osoby. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie Rzecznikowi

jedynie prawa przystępowania do sprawy już zawisłej, znalazłoby to jednoznaczny

wyraz w treści przepisu, czego jednak ustawodawca nie uczynił.

Przeciwnie, wprowadzenie art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku prowadzi

do wniosku, iż jego celem było usunięcie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych

dotyczących możliwości realnego i skutecznego wspierania przedsiębiorców

przez Rzecznika w sporach z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych także na etapie

sądowym. Ustawodawca dążył zatem do wyposażenia Rzecznika w kompetencje

II NSNc 81/25

11

odpowiadające statusowi strony działającej na prawach prokuratora, a więc

obejmujące wszelkie przewidziane prawem środki procesowe.

Nie sposób bowiem przyjąć, że użyte w art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy

o Rzeczniku określenie „brać udział w postępowaniu” oznacza wyłącznie

obserwowanie już wszczętego postępowania sądowego, bez możliwości podjęcia

czynności inicjujących to postępowanie. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku,

że Rzecznik, aby móc uczestniczyć w postępowaniu sądowym, musiałby uprzednio

przystąpić do postępowania administracyjnego (bezsporne), a następnie ponownie

przystępować do postępowania sądowego, pozostając jednocześnie pozbawionym

możliwości skorzystania z podstawowych narzędzi procesowych przysługujących

stronie na prawach prokuratora, w tym prawa do wniesienia odwołania od decyzji

organu rentowego. Taka wykładnia mogłaby (jak w niniejszym postępowaniu)

skutkować ponadto przerwaniem ciągłości ochrony prawnej udzielanej

ubezpieczonemu przedsiębiorcy, albowiem pozbawienie Rzecznika kompetencji

do wniesienia odwołania udaremniałoby zainicjowanie postępowania sądowego,

a w konsekwencji niewykonalne stałyby się dalsze uprawnienia procesowe

na prawach prokuratora przysługujące Rzecznikowi z mocy ustawy.

Trudno wskazać jakikolwiek racjonalny cel ustawodawcy, dla którego

w odniesieniu do uprawnień procesowych Rzecznika posłużono się formułą

„na prawach przysługujących prokuratorowi”, jeśli nie miałoby chodzić o zamiar

odesłania do całokształtu regulacji określających pozycję procesową prokuratora

w postępowaniu cywilnym, w tym w szczególności do art. 7 oraz art. 55-60 k.p.c.

Ustawodawca nie zdecydował się bowiem na ograniczenie tego odesłania

do wybranych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, co jednoznacznie

wskazuje, iż jego zamiarem było wzmocnienie kompetencji Rzecznika,

a

tym

samym zapewnienie realnej oraz efektywnej ochrony praw

mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, a nie jedynie nadanie

mu roli o charakterze fasadowym.

Tym samym, przyjęta w skarżonym postanowieniu wykładnia art. 9 ust. 1

pkt 6a ustawy o Rzeczniku prowadziłaby do wypaczenia sensu ustawowej regulacji,

pozostając w sprzeczności zarówno z zasadą racjonalności ustawodawcy,

jak i z efektywną ochroną praw przedsiębiorców.

II NSNc 81/25

12

6. Za zasadny uznać również należy – oznaczony w skardze nadzwyczajnej

literą C. – zarzut rażącego naruszenia art. 47711 § 1 k.p.c.

Przyjęcie przez Sąd Apelacyjny zawężającego rozumienia kręgu podmiotów

uprawnionych do wniesienia odwołania w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń

społecznych, ograniczonego wyłącznie do podmiotów expressis verbis wskazanych

w przywołanym przepisie jest całkowicie bezpodstawne. Sąd Apelacyjny bowiem

nie tyle stanął na stanowisku ścisłego stosowania art. 47711 § 1 k.p.c., co nadał mu

– w całkowicie nieuprawniony sposób – moc wyłączającą skuteczność art. 7 k.p.c.

w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, jak również innych przepisów,

które przyznawałyby w tych sprawach prawo wniesienia odwołania innym

podmiotom. Tymczasem art. 7 k.p.c. „został umiejscowiony w tytule wstępnym

Kodeksu postępowania cywilnego, co oznacza, że ma on zastosowanie wprost

we wszystkich rodzajach postępowania cywilnego unormowanych w Kodeksie”

(P. Grzegorczyk [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I.

Postępowanie rozpoznawcze. Artykuły 1-124, wyd. VI, red. T. Ereciński,

Warszawa 2023, art. 7), w tym również w postępowaniu w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych.

W skarżonym postanowieniu, w kontekście art. 47711 § 1 k.p.c.,

podkreśla się wagę tego kto jest adresatem decyzji wydanej przez organ rentowy.

W rzeczywistości bez znaczenia dla oceny dopuszczalności wniesionego środka

zaskarżenia pozostaje okoliczność czy w danym postępowaniu jako adresata

decyzji oznaczono ubezpieczonego, a nie Rzecznika. Jeżeli bowiem Rzecznik

jest w pełni uprawniony do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji,

uprawnienie to zachowuje również zaskarżając decyzję Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych w trybie właściwym dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Odwołanie od decyzji organu rentowego inicjujące postępowanie sądowe

pełni rolę pozwu (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 19 czerwca 1998 r.,

II UKN 105/98), a sprawa wszczęta w jego następstwie uzyskuje charakter sprawy

cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Tym samym do postępowania tego znajdują

zastosowanie ogólne przepisy procesu cywilnego, w tym normy określające krąg

podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania sądowego.

II NSNc 81/25

13

Na gruncie art. 7 oraz art. 55 k.p.c. nie budzi wątpliwości, że prokurator

jest uprawniony do wytoczenia powództwa na rzecz oznaczonej osoby, a zatem

do wszczęcia postępowania cywilnego. Ustawodawca, w art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy

o

Rzeczniku, wprost przyznał Rzecznikowi, w zakresie ochrony praw

mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców (por. art. 1 ustawy

o Rzeczniku), kompetencję do udziału w postępowaniach cywilnych z zakresu

prawa pracy i ubezpieczeń społecznych na prawach przysługujących prokuratorowi,

przy spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków. Potwierdza to również

§ 365 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r.

Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych

prokuratury (tekst jedn. Dz.U. 2025, poz. 753), który jednoznacznie przesądza,

że prokurator jest uprawniony m.in. do wniesienia odwołania w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych. Tym samym brzmienie art. 47711 § 1 k.p.c.,

tak podkreślane przez Sąd Apelacyjny, nie może ograniczyć uprawnień

procesowych prokuratora oraz działającego na jego prawach Rzecznika Małych

i Średnich Przedsiębiorców. W rezultacie posłużenie się art. 47711 § 1 k.p.c.

celem

wyłączenia zdolności postulacyjnej Rzecznika Małych i Średnich

Przedsiębiorców w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowiło

jego rażące naruszenie.

Tym samym Rzecznik, który brał udział w postępowaniu administracyjnym

poprzedzającym wydanie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto

ubezpieczona (przedsiębiorca) będąca stroną zarówno tego postępowania

administracyjnego, jak i postępowania sądowego w rozumieniu art. 47711 § 1 k.p.c.,

wyraziła zgodę na piśmie na udział Rzecznika w sprawie, był również legitymowany

do wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego.

7. Konsekwencją powyższego naruszenia było niewłaściwe zastosowanie

art. 199 § 1 pkt 1 i 3 k.p.c. w związku z art. 385 k.p.c. oraz art. 397 § 3 k.p.c.,

co trafnie podniesiono w zarzucie oznaczonym literą D. Wadliwe założenie,

iż Rzecznik nie posiada zdolności postulacyjnej, doprowadziło do bezzasadnego

oddalenia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu odwołania. Skoro bowiem

Rzecznik na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku w związku

z art. 7 k.p.c., został wyposażony w zdolność sądową oraz postulacyjną, brak było

II NSNc 81/25

14

podstaw do zastosowania art. 199 § 1 pkt 1 lub 3 k.p.c. Tym samym zasadność

zarzutu podniesionego w literze D. skargi nadzwyczajnej pozostaje bezpośrednim

następstwem trafności zarzutu C., albowiem pierwotny błąd w wykładni prawa

procesowego przesądził o nieprawidłowym rozstrzygnięciu w przedmiocie

dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie.

8. Reasumując, podniesione w skardze nadzwyczajnej zarzuty rażącego

naruszenia prawa, należało uznać za trafne. Stwierdzone uchybienia spełniają

bowiem kumulatywnie kryteria pozwalające zakwalifikować je jako naruszenia

o charakterze rażącym (zob. O. Nawrot, K. Olszak, Rażące naruszenie prawa

jako przesłanka skargi nadzwyczajnej, Prawo i Więź 2023, nr 2, s. 346).

Po pierwsze, miały one charakter ewidentny i były możliwe do stwierdzenia

prima facie, bez konieczności prowadzenia pogłębionych, wieloetapowych

rozumowań prawniczych czy sięgania po skomplikowane zabiegi wykładnicze.

Sprzeczność przyjętej przez sąd wykładni z jednoznacznym brzmieniem

oraz systemowym kontekstem stosowanych przepisów była dostrzegalna

na poziomie podstawowej analizy.

Po drugie, stwierdzone naruszenia dotyczyły przepisów o fundamentalnym

znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, determinujących dopuszczalność drogi

sądowej oraz krąg podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania

sądowego. Uchybienia te nie miały zatem charakteru ubocznego czy wyłącznie

formalnego, lecz odnosiły się do istotnych elementów postępowania sądowego.

Po trzecie wreszcie, naruszenia te mogły, i w istocie doprowadziły,

do wpływu na treść skarżonego orzeczenia, skutkując bezzasadnym pozbawieniem

merytorycznej kontroli sądowej decyzji organu rentowego. Gdyby przepisy prawa

zostały zastosowane prawidłowo, wynik postępowania w zakresie dopuszczalności

wniesionego przez Rzecznika środka zaskarżenia musiałby być odmienny.

9. Trafnie skarżący podnosi również, iż następstwem wskazanych wyżej

rażących naruszeń prawa procesowego było naruszenie konstytucyjnych zasad

oraz wolności i praw człowieka i obywatela, aczkolwiek podkreślić należy,

że naruszenia te nie dotykały skarżącego, którym jest Rzecznik Małych i Średnich

Przedsiębiorstw, a zatem organ administracji publicznej, ale podmiotów

prywatnych, na których rzecz Rzecznik występował.

II NSNc 81/25

15

Naruszenie to dotyczyło prawa do sądu, gwarantowanego w art. 45 ust. 1

Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawnym prawo (tu: ubezpieczonej)

do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej

in abstracto, rozpatrywane w wymiarze zaledwie formalnym, lecz i materialnie,

jako możliwość prawnie skutecznej ochrony tych praw na drodze sądowej

(por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r., W 14/94;

wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2002 r., P 9/01). Niewątpliwie,

w sytuacji, gdy obrony praw ubezpieczonej podjął się Rzecznik, zakwestionowanie

jego zdolności postulacyjnej przez Sąd Apelacyjny bezpośrednio naruszało

możliwość podjęcia skutecznej ochrony prawnej przez samą ubezpieczoną,

biorąc zaś pod uwagę terminy na zaskarżenie orzeczenia sądu pierwszej instancji,

odmowa ta skutkowała faktycznym pozbawieniem ubezpieczonej prawa do sądu.

Całkowicie niezasadnym jest natomiast zarzut naruszenia zasady równości

chronionej na podstawie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie to miałoby

polegać na różnym traktowaniu ubezpieczonej, na rzecz której Rzecznik

występował w sprawie niniejszej oraz osób, względem których sądy

wyszczególnione w skardze kasacyjnej na s. 9-17 (k. 11-15) postąpiły prawidłowo

i dopuściły do udział Rzecznika w sprawie na tych samych zasadach, jakie dotyczą

prokuratora. Ponieważ postanowienie o odrzuceniu środka zaskarżenia

wywiedzionego przez Rzecznika skutkowało naruszeniem art. 45 Konstytucji,

to ono jest właściwą kwalifikacją prawną. Gdyby bowiem uwzględnić tezę

o naruszeniu zakazu dyskryminacji, naruszenie to mogłoby zostać zniwelowane

gdyby innym ubezpieczonym również odmówiono ochrony zapewnianej im

przez działania procesowe Rzecznika. Tymczasem działanie takie byłoby

z prawnego punktu widzenia niedopuszczalne. Tym samym, niezasadne jest

traktowanie sytuacji, na tle której wywiedziona została skarga nadzwyczajna,

jako nierównego traktowania. Naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie nie może

bowiem wynikać z faktu, że w innych, podobnych postępowaniach,

prawa nie naruszono. Naruszenie, do którego doszło w niniejszej sprawie nastąpiło

niezależnie od kształtu rozstrzygnięć, jakie zapadły w innych, podobnych sprawach,

które stanowią zaledwie ilustrację należytego jego zastosowania.

II NSNc 81/25

16

III. 10. Ustalenie zaistnienia przesłanek szczegółowych kontroli nadzwyczajnej

pozwala przejść do rozstrzygnięcia tego czy spełniona została przesłanka ogólna.

Jak podkreślał Sąd Najwyższy, konieczność zapewnienia zgodności z art. 2

Konstytucji RP wymaga wzięcia pod uwagę sformułowanych w orzecznictwie

i doktrynie zasad konkretyzujących tę normę ustrojową, przy czym Sąd Najwyższy

nie może abstrahować od całokształtu zasady wyrażonej w tym przepisie

Konstytucji RP, nawet jeśli nie wyeksplikowano z należytą dokładnością,

istotnych

dla sprawy aspektów zasady w nim wyrażonej (zob. wyroki

Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20; z 25 listopada

2020 r., I NSNc 57/20; postanowienia Sądu Najwyższego: z 6 października 2021 r.,

I NSNc 357/21; z 3 sierpnia 2021 r., I NSNc 169/20; z 28 września 2021 r.,

I NSNc 107/21; z 29 września 2021 r., I NSNc 228/21; z 27 października 2021 r.,

I NSNc 180/21).

Dlatego Sąd Najwyższy stwierdza, że ochronie konstytucyjnej podlega

zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego

interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa

(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 1997 r., U 11/97). W świetle

art. 2 Konstytucji RP sąd nie chronił zatem należycie zaufania, jakie obywatel

(tu: ubezpieczona) ma prawo w nim pokładać. W ten sposób, sąd orzekający

w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, będącej w świetle art. 2 Konstytucji RP

demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości

społecznej, nie uwzględnił, że Rzeczpospolita Polska poprzez jasne brzmienie

analizowanych przepisów ustawy o Rzeczniku oraz k.p.c. dało gwarancję

przedsiębiorcy, iż zwracając się z wnioskiem o podjęcie czynności w sprawie

działań organu rentowego, będzie mógł liczyć na ochronę również w postaci

wniesienia przez Rzecznika samodzielnego, odrębnego odwołania od decyzji ZUS.

W świetle powyższego, Sąd Najwyższy stwierdził, że w niniejszej sprawie

zaistniała konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa

prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej – sytuacja

prawna przedsiębiorców, którzy zwrócili się o wsparcie do Rzecznika, pomimo

iż działali w zaufaniu do prawodawcy, a także do sądów, uległa zmianie

II NSNc 81/25

17

na ich niekorzyść, albowiem, jeżeli samodzielnie nie złożyli odwołania,

stracili możliwość wniesienia go w ustawowym terminie, a zatem zostali pozbawieni

konstytucyjnego prawa do sądu.

11. Na marginesie podkreślić należy bezprzedmiotowość powołania się

w odpowiedzi na skargę nadzwyczajną na wyrok TSUE z 21 grudnia 2023 r.,

C-718/21. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale połączonych izb Kontroli

Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

z 3 grudnia 2025 r., I NZP 7/25: „żaden sąd lub inny organ władzy publicznej

nie jest uprawniony do uznania orzeczenia Sądu Najwyższego za niebyłe

i pominięcia jego skutków, nawet jeśli miałoby to nastąpić z odwołaniem się

do prawa Unii Europejskiej”. Wynika to wprost z faktu, że „Rzeczpospolita Polska

nie przekazała organom Unii Europejskiej lub jakiejkolwiek innej organizacji

międzynarodowej kompetencji do stanowienia norm regulujących organizację

i funkcjonowanie krajowego wymiaru sprawiedliwości, ani do określania zakresu,

w którym mogą być one stosowane. Kompetencje te przysługują wyłącznie

konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej i nie podlegają przekazaniu

na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, w konsekwencji nie znajduje w tym

zakresie zastosowania art. 91 ust. 2 i 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP”.

Wspomniana uchwała mająca moc zasady prawnej wynika wprost z konstytucyjnej

zasady ochrony suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej w procesie integracji

europejskiej, która „wymaga respektowania w tym procesie konstytucyjnych granic

przekazywania kompetencji, wyznaczonych przez zawężenie owego przekazania

do niektórych spraw, a zatem zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy

kompetencjami przekazanymi a zachowanymi, polegającej na tym, że w przypadku

kompetencji składających się na istotę suwerenności (w tym zwłaszcza stanowienie

reguł konstytucyjnych i kontrola ich przestrzegania, wymiar sprawiedliwości,

władza nad własnym terytorium państwa, armią i siłami zapewniającymi

bezpieczeństwo oraz porządek publiczny) decydujące uprawnienia mają właściwe

władze Rzeczypospolitej” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 r.,

K 32/09, pkt 2.1; zob. wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2025 r.,

II NSNc 248/24).

II NSNc 81/25

18

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 91

§ 1 u.SN, orzekł jak w punkcie I sentencji.

Jednocześnie, na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.

o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. 2023,

poz. 1668 ze zm.) Sąd Najwyższy zniósł wzajemnie między stronami koszty

postępowania wywołanego wniesieniem skargi nadzwyczajnej.

JW.

[a.ł]