Praca w Wielkiej Brytanii bez formularza A1 nie wystarczyła do wznowienia sprawy w ZUS

Decyzją z 27 stycznia 2020 r. (Nr: […]), Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Oddział w Chorzowie, działając na podstawie art. 83a i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia

13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 12a ust. 7a

rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie

wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów

zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących

działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we

Wspólnocie, odmówił ubezpieczonej M.M. ponownego ustalenia prawa do ustalenia

ustawodawstwa właściwego od 1 sierpnia 2009 r. do 12 maja 2016 r. W uzasadnieniu

organ rentowy wskazał, że sprawa ubezpieczonej była już rozstrzygnięta, a

ubezpieczona nie ujawniła nowych dowodów istniejących przed wydaniem decyzji,

które miały wpływ na prawo lub zobowiązanie.

Sąd Okręgowy w Katowicach Wydział X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych,

wyrokiem z 20 lipca 2020 r. (sygn. akt X U 572/20), wydanym w sprawie M.M., z

odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chorzowie, o

ustalenie właściwego ustawodawstwa, oddalił odwołanie.

Na skutek apelacji odwołującej, Sąd Apelacyjny w Katowicach III Wydział

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z 19 maja 2023 r. (sygn. akt III AUa

2244/20), oddalił apelację i zasadził od odwołującej na rzecz organu rentowego

kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu

apelacyjnym.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd II instancji zaznaczył, że Sąd Okręgowy

prawidłowo przyjął, że skarżąca nie przedstawiła w sprawie nowych dowodów lub

okoliczności, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 83a

ust. 1 u.s.u.s.

W sprawie dotyczącej ubezpieczonej, organ rentowy prawidłowo zastosował

procedury przewidziane w przepisach art. 16 rozporządzenia nr 987/2009, co

potwierdziło postępowanie w sprawie o sygn. akt X U 572/20 i III AUa 2244/20. Sąd

odwoławczy wskazał ponadto, że organ rentowy, po przedstawieniu przez skarżącą,

II USKP 84/26

3

prowadzącą działalność gospodarczą, informacji o jednoczesnym wykonywaniu

pracy najemnej na terenie Wielkiej Brytanii i złożeniu wniosku o ustalenie właściwego

ustawodawstwa tego państwa rozpoczął procedurę weryfikacji mającego

zastosowanie do wnioskodawczyni właściwego ustawodawstwa, w szczególności

wystąpił do brytyjskiej instytucji ubezpieczeniowej z prośbą o poświadczenie dla

ubezpieczonej podlegania brytyjskiemu ustawodawstwu w okresie od 1 sierpnia

2009 r. do 12 maja 2016 r. na formularzu E 101 (A1). Brytyjski organ domówił wydania

takiego poświadczenia.

Jak zaznaczył Sąd II instancji Sąd meriti prawidłowo wskazał, że właściwa w

zakresie zabezpieczenia społecznego instytucja miejsca zamieszkania

ubezpieczonego, może wydać decyzję, że ustala ustawodawstwo właściwe jej

państwa członkowskiego, albo decyzję stwierdzającą, że jej państwo nie jest

właściwe. Natomiast nie jest dopuszczalna ocena stosunku prawnego, stanowiącego

tytuł ubezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim przez instytucję

miejsca zamieszkania osoby, wnoszącej o ustalenie właściwego ustawodawstwa.

Zatem organ rentowy, jak i sąd krajowy nie są uprawnione do czynienia ustaleń

faktycznych, w zakresie oceny ważności umowy stanowiącej podstawę podlegania

ubezpieczeniu społecznemu w innym państwie członkowskim, w sytuacji, gdy obie

instytucje państw członkowskich dojdą do wspólnego porozumienia, to ma ono

decydujące znaczenie dla ustalenia ustawodawstwa właściwego, gdyż przepisy te

mają na celu wyeliminowanie podwójnego (lub wielokrotnego) ubezpieczenia w

różnych państwach członkowskich, ewentualnie uniknięcia sytuacji, w której dana

osoba nie będzie podlegała żadnemu ustawodawstwu, a nie ustalenie ubezpieczenia

korzystnego dla zainteresowanego, ze względu na wysokość składek.

W ocenie Sądu odwoławczego logicznym jest, że skoro brytyjski organ

ubezpieczeniowy, jako właściwy - w świetle unijnych procedur, badał sprawę i nie

stwierdził, aby skarżąca w spornych okresach podlegała brytyjskiemu

ustawodawstwu, to aktualnie uwzględnienie żądania ubezpieczonej może nastąpić

jedynie na podstawie stosownego poświadczenia na formularzu A1, wydanego przez

ten organ. Nie można zatem uznać, że przedłożone przez skarżącą dokumenty,

mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie, gdyż nie są

dowodami, które mają wpływ na treść uprawnień ubezpieczonej. Nadal bowiem

II USKP 84/26

4

skarżąca nie dysponuje potwierdzeniem podlegania brytyjskiemu ustawodawstwu na

formularzu A1. Jak słusznie wskazał Sąd Okręgowy, jeżeli skarżąca podtrzymuje, że

jej praca na rzecz brytyjskich pracodawców faktycznie uzasadnia objęcie jej

ubezpieczeniem społecznym na terenie tego kraju, to powinna to wykazać w toku

postępowania przed organem brytyjskim i uzyskać w ten sposób poświadczenia

ubezpieczenia na formularzu A1. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu

Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 na wniosek zainteresowanego lub

pracodawcy instytucja właściwego państwa członkowskiego, którego

ustawodawstwo ma zastosowanie, zgodnie z tytułem II rozporządzenia

podstawowego poświadcza, że to ustawodawstwo ma zastosowanie. Jest to jedyny

miarodajny dokumentem w zakresie potwierdzenia wykonywania pracy

(wykonywania działalności) w państwie członkowskim Unii - tj. stwierdzenia, że do

ubezpieczonego ma zastosowanie określone ustawodawstwo.

Skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego wywiodła odwołująca, zaskarżając w

całości wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 19 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu

Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009, poprzez jego niewłaściwą wykładnię,

polegającą na przyjęciu, że potwierdzenie wykonywania pracy w państwie

członkowskim Unii Europejskiej, a przez to ustalenie ustawodawstwa, któremu

podlega ubezpieczony, jest możliwe wyłącznie, poprzez uzyskanie

poświadczenia ubezpieczenia na formularzu A1 wydanym w państwie

członkowskim;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego

niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw do

wznowienia postępowania, w sytuacji gdy jednocześnie przedłożono

dokumenty świadczące o wykonywaniu przez ubezpieczoną pracy na terenie

Wielkiej Brytanii w latach 2009-2016, lecz nie będące formularzem A1

wystawionym przez brytyjski organ rentowy.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o przyjęcie skargi kasacyjnej do

rozpoznania, wskazując na wystąpienie istotnego zagadnienia prawnego, następnie

uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach oraz przekazanie

II USKP 84/26

5

sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, z pozostawieniem rozstrzygnięcia

o kosztach postępowania za wszystkie instancje, z uwzględnieniem kosztów

postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na wywiedzioną skargę kasacyjną, organ rentowy wniósł o

wydanie postanowienia odmawiającego przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,

ewentualnie jej oddalenie w całości, w przypadku przyjęcia i zasądzenie od

odwołującej na rzecz organu rentowego zwrot kosztów zastępstwa procesowego

według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej spawie przez odwołującą okazała

się nieuzasadniona.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 39813 § 1 k.p.c. Sąd

Najwyższy rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach

podstaw, a w granicach zaskarżenia bierze z urzędu pod rozwagę nieważność

postępowania. Sąd Najwyższy związany jest przy tym ustaleniami faktycznymi, które

stanowią podstawę zaskarżonego orzeczenia (art. 39813 § 2 k.p.c.).

Strona skarżąca, podważając wyrok Sądu II instancji, podniosła zarzuty

naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu

Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 oraz art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych mające polegać na ich

niewłaściwej wykładni. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię

polega - najkrócej rzecz ujmując - na mylnym zrozumieniu, a więc na wadliwej

interpretacji treści normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem

naruszenia. Koniecznym elementem zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego

jest więc wyraźne wskazanie, na czym polega wadliwa interpretacja dokonana przez

ten sąd, a także wyjaśnienie, jak - zdaniem skarżącej - przepisy te powinny być

rozumiane. Tak sformułowane zarzuty nie mogły jednak w rozpoznawanej sprawie

II USKP 84/26

6

przynieść spodziewanego przez skarżącą rezultatu – tym bardziej, że uzasadnienie

skargi kasacyjnej jest bardzo skrótowe i nieprzekonujące.

Uregulowana w art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

instytucja wznowienia postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń

społecznych oznacza nadzwyczajną kontynuację postępowania w tej samej sprawie,

w której organ rentowy ma możliwość zniwelowania własnego uchybienia

powstałego przy ustalaniu prawa lub zobowiązania z zakresu ubezpieczeń

społecznych, natomiast zainteresowany uprawniony jest do ubiegania się o ponowne

ustalenie, jeżeli wcześniej nie powołał się na okoliczności lub nie przedstawił

dowodów uzasadniających istnienie owego prawa lub zobowiązania. Należy dodać,

że wzruszalność decyzji rentowych polega przede wszystkim na niwelowaniu tak

zwanych wad materialnoprawnych, czyli uchybień organu rentowego w zakresie

rozstrzygania o faktach warunkujących nabycie prawa lub powstanie zobowiązania

albo zaniedbań samych ubezpieczonych wywołanych nieporadnością w

dokumentowaniu tychże prawa i zobowiązań (zob. postanowienie Sądu

Najwyższego z 6 września 2022 r., II USK 702/21, Legalis nr 2889378; postanowienie

Sądu Najwyższego z 22 listopada 2022 r., II USK 725/21, Legalis nr 2930491).

Instytucja ponownego rozpoznania sprawy przez organ rentowy ma więc

charakter szczególny i jest stosowana w sytuacjach, gdy z przyczyn obiektywnych

dowody nie mogły zostać wcześniej rozpoznane i powołane w postępowaniu

wyjaśniającym przed organem rentowym przed wydaniem prawomocnej decyzji, a

mają istotne znaczenie w sprawie – z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie jednak

nie mamy do czynienia.

Zdaniem strony skarżącej brytyjski organ rentowy w sposób niezrozumiały

odmówił wydania formularza A1, a przez to ubezpieczona nie ma możliwości

przedłożenia tego dokumentu polskiemu organowi rentowemu. Przypomnienia więc

wymaga, że Sąd Najwyższy wielokrotnie zwracał uwagę, że jeżeli przedmiotem

decyzji organu rentowego jest ustalenie ustawodawstwa właściwego w trybie art. 16

rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16

września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w

sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to musi być ona

zwieńczeniem prawidłowo przeprowadzonej procedury dialogu i koncyliacji między

II USKP 84/26

7

zainteresowanymi państwami członkowskimi, przewidzianej w tym akcie prawnym i

mającej na celu urzeczywistnienie zasady, że osoby przemieszczające się na

terytorium Unii Europejskiej podlegają systemowi zabezpieczenia społecznego tylko

jednego państwa członkowskiego (art. 11 ust. 1 rozporządzenia podstawowego).

Przestrzegania tej procedury wymaga zasada lojalnej współpracy wyrażona w

art. 4 ust. 3 TUE i uszczegółowiona w art. 76 rozporządzenia podstawowego. Tym

samym istotą sprawy w postępowaniu prowadzonym z odwołania od tego rodzaju

decyzji jest kontrola dochowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazanej

wyżej procedury. Z powyższego wynika, że w postępowaniach mających za

przedmiot podleganie ustawodawstwu właściwemu w zakresie ubezpieczeń

społecznych, zarówno sąd ubezpieczeń społecznych, jak i Zakład Ubezpieczeń

Społecznych pozbawione zostały kompetencji do samodzielnej oceny stosunku

prawnego stanowiącego tytuł ubezpieczenia społecznego w innym państwie

członkowskim. W postępowaniach tych sąd skupia się wyłącznie na kontroli

wykonania przez organ rentowy zasady lojalnej współpracy uszczegółowionej w

rozporządzeniu wykonawczym. Ustalenie ustawodawstwa właściwego musi być więc

poprzedzone obowiązującą procedurą dialogu i koncyliacji między zainteresowanymi

państwami członkowskimi. Wytycza to istotę sprawy w postępowaniu sądowym, która

polega na kontroli wywiązania się organu rentowego z wymagań wynikających z

rozporządzenia wykonawczego (uchwała Sądu Najwyższego z 9 września 2020 r., III

UZP 4/18, OSNP 2021 nr 4, poz. 41 i cytowane tam orzecznictwo).

Jak skonstatował Sąd Najwyższy w postanowieniach z 27 września 2016 r. (I

UZ 14/16, LEX nr 2153430) oraz z 23 listopada 2016 r. (I UZ 48/16, LEX nr 2203530),

wyznaczone zakresem art. 16 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego obowiązki

instytucji właściwej miejsca świadczenia pracy sprowadzają się jednak do udzielenia

(także z własnej inicjatywy) stosownych wyjaśnień i przedstawienia swojego

stanowiska (opinii) odnośnie do ustawodawstwa właściwego. Ani przepisy

rozporządzenia wykonawczego, ani też decyzja Nr A1 Komisji Administracyjnej nie

stawiają bowiem w tym zakresie żadnych wymagań formalnych, w szczególności nie

wymaga się wydania przez instytucję właściwą miejsca wykonywania pracy najemnej

formalnej decyzji w indywidualnej sprawie. Opinia ta może więc przybrać postać

pisma (informacji), stąd dla oceny, czy przedstawione w nim stanowisko ma

II USKP 84/26

8

zastosowanie do indywidualnej sytuacji zainteresowanego występującego z

wnioskiem o ustalenie ustawodawstwa, ważna jest jego treść. Jeśli w informacji

podaje się, że pracownicy nie świadczyli rzeczywistej pracy, a następnie instytucja

ubezpieczeniowa państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę podmiot

zatrudniający, wydaje decyzję ustalającą, że w stosunku do ubezpieczonego, jako

pracownika tego podmiotu, „nie powstały obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne”,

to jest to równoznaczne z wyrażeniem stanowiska odnośnie do braku tytułu do

podlegania pracowniczemu ubezpieczeniu społecznemu, a w konsekwencji

stanowiska o braku konkurencji tytułów ubezpieczenia w rozumieniu art. 11 ust. 1

rozporządzenia podstawowego. W takiej zaś sytuacji Zakład Ubezpieczeń

Społecznych, wydając decyzję o ustaleniu ustawodawstwa polskiego, nie dokonuje

nieuprawnionej, „samodzielnej” oceny stosunku prawnego stanowiącego tytuł

ubezpieczenia, ale jedynie uwzględnia stanowisko instytucji ubezpieczeniowej

państwa członkowskiego na obszarze, którego miała być świadczona praca najemna

(zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 12 marca 2024 r., III USK 129/23, Legalis

nr 3058313).

Polski organ rentowy nie ma kompetencji do oceny spełnienia warunków

objęcia zainteresowanego ubezpieczeniem społecznym w innym państwie

członkowskim z tytułu wykonywania tam pracy najemnej. Oznacza to, że do organu

rentowego, jak również do sądu polskiego, należy przede wszystkim ustalenie, czy

osoba uprawniona podlega ubezpieczeniu społecznemu w danym państwie

członkowskim, a nie ustalenie, czy ważny jest stosunek prawny będący podstawą

objęcia jej ubezpieczeniem społecznym w tym państwie. Jeżeli organ rentowy

poweźmie wątpliwości, co do ważności stosunku prawnego będącego podstawą

objęcia tytułem ubezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim, w

ramach postępowania w przedmiocie ustalenia ustawodawstwa właściwego, to nie

może samodzielnie przesądzać tej kwestii. Musi dostosować się do trybu

rozwiązywania sporów w przedmiocie ustalenia ustawodawstwa właściwego

określonego w szczególności w art. 6, 15 oraz 16 rozporządzenia Parlamentu

Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego

wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 (Dz.U.UE L z 2009 r. Nr 284, s.1), które

nakazują zwrócenie się - w przypadku istnienia wątpliwości bądź rozbieżności - do

II USKP 84/26

9

instytucji innego państwa członkowskiego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 21

października 2021 r., I USKP 51/21, Legalis nr 2938667 czy postanowienie Sądu

Najwyższego z 26 listopada 2020 r., I UK 367/19, Legalis nr 2502959).

Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady

(WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania

rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego (Dz.Urz.UE.L z 2009 r. Nr 284, str. 1), na wniosek zainteresowanego

lub pracodawcy instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego

ustawodawstwo ma zastosowanie zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia

podstawowego, poświadcza, że to ustawodawstwo ma zastosowanie oraz w

stosownych przypadkach wskazuje, jak długo i na jakich warunkach ma ono

zastosowanie. Przepis ten skierowany jest zatem do „instytucji właściwej państwa

członkowskiego”. Oczywiste jest więc, że instytucją tą nie jest sąd – Sąd Apelacyjny

w Katowicach nie miał więc możliwości naruszenia tego przepisu.

Nadto, podleganie ubezpieczeniu społecznemu poza Polską stanowi

okoliczność faktyczną. Sąd odwoławczy uznał, że odwołująca jej nie wykazała, a Sąd

Najwyższy ustaleniem tym jest związany w postępowaniu kasacyjnym (art. 3983 § 3

k.p.c. oraz art. 39813 § 2 k.p.c.).

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814 k.p.c., oddalił

skargę kasacyjną, a o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 98 §

1 i § 3 k.p.c. w związku z art. 39821 k.p.c. w związku z art. 108 § 1 k.p.c. oraz § 10

ust. 4 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22

października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026

r. poz. 118).

DS.

[a.ł]

II USKP 84/26

10