Pismo ZUS odmawiające ratalnej spłaty składek jest decyzją, a nie zwykłym pismem

W piśmie z 15 grudnia 2022 r. określonym jako „odwołanie od pisma z dnia 7

grudnia 2023 r.” skierowanym wyłącznie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

Oddziału w Toruniu, płatnik składek – M. spółka z o.o. w T. - złożył odwołanie od

pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2022 r., mającego

II UZ 50/25

2

stanowić rozpatrzenie wniosku o rozłożenie należności składkowych za październik

2022 r. na raty podnosząc, że pismo to nie tylko nie stanowi merytorycznego

rozpoznania wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych, ale nadto nie

zawiera odpowiedzi na pytania zgłaszane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

przez spółkę w piśmie z 16 sierpnia 2022 r. i kolejnych - ostatnie z 15 listopada

2022 r. Spółka zarzuciła m.in. niewydanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych

decyzji administracyjnej, mimo takiego obowiązku w przypadku nieuwzględnienia

wniosku o rozłożenie na raty należności składkowych, czym pozbawiono spółkę

możliwości zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia na drodze sądowej.

Organ rentowy w odpowiedzi na pismo z 6 grudnia 2022 r. w sprawie

niewyrażenia zgody na udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty należności z

tytułu składek za październik 2022 r. wniósł o odrzucenie odwołania w całości na

podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., ewentualnie o jego oddalenie. W uzasadnieniu

powyższego organ wskazał na brak obowiązku wydania decyzji w niniejszej

sprawie, powołując się m.in. na postanowienie Naczelnego Sądu

Administracyjnego z 19 marca 2003 r. (III SA 223/03) oraz pogląd, że skoro umowa,

będąca podstawą udzielenia układu ratalnego ma charakter cywilnoprawny, to taki

charakter mają również czynności związane z jej zawarciem. Stąd też, odmowa

zawarcia umowy o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek, o czym płatnik

składek jest informowany zawiadomieniem, nie może być uznana za decyzję

administracyjną i nie rodzi obowiązku wydania takiej decyzji. Tym samym nie ma

możliwości złożenia odwołania od pisma informującego płatnika o możliwości

zawarcia umowy ratalnej lub o odrzuceniu takiej propozycji.

Sąd Okręgowy w Toruniu wyrokiem z 24 maja 2024 r. odmówił odrzucenia

odwołania (pkt I); zobowiązał pozwanego do wydania decyzji w razie odmowy

uwzględnienia wniosku płatnika składek z dnia 15 listopada 2022 r. o rozłożenie na

raty należności z tytułu składek za miesiąc październik 2022 r. - w terminie

miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt II); stwierdził, że niewydanie

decyzji przez organ rentowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz

zasądził od pozwanego na rzecz płatnika składek kwotę 800 zł z odsetkami w

wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie za czas od dnia uprawomocnienia

II UZ 50/25

3

się wyroku do dnia zapłaty tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt

IV).

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd Okręgowy oparł na następujących

ustaleniach i rozważaniach. We wniosku z 15 listopada 2022 r. skierowanym do

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu płatnik składek wniósł o

rozłożenie na raty należności składkowych za październik 2022 r. w łącznej

wysokości 6.387,40 zł, obejmującej kwotę 5.010,40 zł z tytułu składek na Fundusz

Ubezpieczeń Społecznych, 1.264,27 zł z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń

Zdrowotnych, 112,72 zł z tytułu składek na Fundusz Pracy, Fundusz

Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Pozwany

organ rentowy pismem z 6 grudnia 2022 r. powiadomił płatnika, że nie wyraża

zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu składek za październik 2022 r.,

albowiem na dzień sporządzenia zawiadomienia brak jest przesłanek

uzasadniających przychylenie się do wniosku o rozłożenie na raty należności z tego

tytułu. Organ rentowy stwierdził, że jeżeli płatnik nie zgadza się z takim sposobem

rozpatrzenia wniosku to powinien wnieść zakwestionowanie w tej sprawie w

terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia w dowolnej jednostce Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd Okręgowy wskazał, że podstawę prawną złożonego wniosku stanowi art.

29 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

(aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 350 ze zm., dalej jako „ustawa

systemowa”), zgodnie z którym ze względów gospodarczych lub innych przyczyn

zasługujących na uwzględnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może na

wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz

rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan

finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z

tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy (art. 29

ust. 1a ustawy). W przepisie tym nie uregulowano trybu działania organu rentowego

w razie nieuwzględnienia wniosku dłużnika w przedmiocie odroczenia płatności lub

rozłożenia na raty takiej należności.

Zdaniem Sądu Okręgowego organ rentowy pozostawał zobowiązany do

wydania decyzji odmawiającej zawarcia umowy o rozłożenie należności na raty,

II UZ 50/25

4

skoro nie godził się na zawarcie umowy o rozłożeniu na raty należności składkowej

- winien był wydać decyzję odmowną, od której płatnik mógłby wnieść odwołanie do

sądu powszechnego. Sąd wskazał, że organ rentowy wyraźnie odmówił wydania

decyzji, o czym świadczy m.in. treść odpowiedzi na odwołanie, choć obowiązujące

przepisy w szczególności art. 83 ust. 1 ustawy nakładały na niego taki obowiązek.

Ponadto upłynął dwumiesięczny termin, po którym płatnik mógł się domagać

rozpoznania przez sąd odwołania na tzw. bezczynność organu (art. 83 ust. 3

ustawy). Sąd Okręgowy uznał, że miał obowiązek wydania rozstrzygnięcia

zgodnego z dyspozycją art. 47714 § 3 k.p.c., zobowiązując organ do wydania

decyzji w przedmiocie wniosku płatnika składek o rozłożenie należności

składkowych na raty i oceny zasadności zarzutów Spółki co do braku odniesienia

się przez organ rentowy do wszystkich kwestii zgłaszanych na etapie

przedsądowym. Zdaniem Sądu Okręgowego, niewydanie decyzji nastąpiło z

rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ rentowy odmówił płatnikowi

rozstrzygnięcia jego sprawy w decyzji.

Sąd Apelacyjny w Gdańsku rozpoznając apelację organu rentowego

wniesioną od wyroku Sądu Okręgowego w Toruniu, uznał, że w niniejszej sprawie

doszło do nierozpoznania istoty sprawy i wyrokiem z 26 marca 2025 r. uchylił

zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi

Okręgowemu w Toruniu, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach

instancji odwoławczej. W uzasadnieniu Sąd odwoławczy podniósł, że w dniu 10

grudnia 2024 r. Sąd Najwyższy rozpoznał zagadnienie prawne przekazane

postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 14 sierpnia 2024 r. (III AUa

1001/23) - w analogicznej sprawie tego samego płatnika składek – M. sp. z o.o. w T.

o rozłożeniu na raty należności składkowych i podjął uchwałę, zgodnie z którą

odmowa uwzględnienia wniosku z art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty następuje w formie

decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu w terminie i

według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego - art. 83

ust. 1 i ust. 2 tej ustawy (uchwała Sądu Najwyższego z 10 grudnia 2024 r., III UZP

3/24, OSNP 2025, nr 4, poz. 38). Sumę rozważań przedstawionych w uzasadnieniu

uchwały, Sąd Najwyższy skontestował przyjmując, że na gruncie przepisu art. 29

II UZ 50/25

5

ust. 1 i 1a ustawy systemowej, w przypadku złożenia przez płatnika wniosku o

rozłożenie składek na raty organ rentowy albo zawiera umowę albo wydaje decyzję

administracyjną o treści odmownej. Konkluzja ta znajduje odzwierciedlenie w

wykładni językowej art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, a także ma oparcie w

argumentach systemowych (art. 123 ustawy systemowej), jak również w

przywołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Założenie to

wpisuje się również we wzorce konstytucyjne. Sąd Najwyższy stwierdził, wobec

tego - i jest to kwestia zasadnicza dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez Sąd

odwoławczy - że odmowa przez organ rentowy rozłożenia należności z tytułu

składek na ubezpieczenia społeczne na raty w ramach art. 29 ust. 1 ustawy

systemowej następuje w formie decyzji administracyjnej. Tym samym, za chybione

uznać należy podniesione w apelacji zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 i 1a ustawy

systemowej oraz art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.

Sąd Najwyższy w powołanej uchwale z 10 grudnia 2024 r. stwierdził również,

iż odmowna decyzja organu rentowego w przedmiocie wniosku o rozłożenie

należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podlega ocenie w trybie

określonym w Kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji stronie

przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Podstawą prawną takiego

twierdzenia jest art. 83 ust. 2 ustawy systemowej, który stanowi, że od decyzji

organu rentowego przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według

zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd Najwyższy

zwrócił również uwagę, że skoro złożenie wniosku na podstawie art. 29 ust. 1 tej

ustawy zapoczątkowało „indywidualną sprawę” w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy,

to organ rentowy „wydaje decyzję”, od której przysługuje odwołanie do sądu

powszechnego. Będzie tak przykładowo w sytuacji opisanej przez art. 29 ust. 1a

ustawy systemowej. Wniosek o rozłożenie należności składkowej na raty może

zostać bowiem rozstrzygnięty inaczej - w formie umowy zawartej między płatnikiem

i organem.

Według Sądu Apelacyjnego przeprowadzone rozważania nie pozostawiają

wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie wniosku z art. 29 ust. 1 ustawy

systemowej o odmowie rozłożenia należności z tytułu składek na raty mieści się w

katalogu „spraw” zakreślonych przez art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, a tym

II UZ 50/25

6

samym od takiej „decyzji w zakresie indywidualnych spraw” przysługuje na

podstawie art. 83 ust. 2 tej ustawy odwołanie do właściwego sądu w terminie i

według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

W ocenie Sądu odwoławczego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo

zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 47714 § 3 k.p.c. w związku z

potraktowaniem odwołania wniesionego przez płatnika składek jako odwołania od

niewydanej decyzji przez organ rentowy. Sąd Okręgowy przyjął, że skoro organ

rentowy wyraźnie odmówił wydania decyzji, upłynął dwumiesięczny termin, po

którym płatnik mógł się domagać rozpoznania przez sąd odwołania na tzw.

bezczynność organu (art. 83 ust. 3 ustawy), a nadto płatnik składek wnioskował o

potraktowanie odwołania jako również adresowanego do sądu, złożonego w trybie

przewidzianym w art. 83 ust. 3 ustawy systemowej w zw. z art. 47714 § 3 k.p.c., to

sąd miał obowiązek wydania rozstrzygnięcia zgodnego z dyspozycją art. 47714 § 3

k.p.c. Zdaniem Sądu drugiej instancji konstatacja Sądu Okręgowego jest

nieprawidłowa, organ rentowy władczo rozstrzygnął o wniosku płatnika składek. W

orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że pisma stron zawierające rozstrzygnięcia

w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w

pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum

elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. W ocenie Sądu

Apelacyjnego pismo organu rentowego z 6 grudnia 2022 r. odnosi się do sprawy

administracyjnej i stanowiło odpowiedź na wniosek płatnika składek z 15 listopada

2022 r., rozstrzygając o istocie sprawy – organ rentowy nie zgodził się na

rozłożenie należności składkowych objętych wnioskiem na raty. Ponadto, pismo to

niewątpliwie zawiera oznaczenie organu, wskazuje adresata aktu oraz zawiera

podpis osoby reprezentującej organ administracji. Sąd podkreślił również, że

wyłącznie błędne przeświadczenie o zbyteczności wydania decyzji spowodowało,

że organ rentowy nazwał swoje stanowisko „pismem”, a nie „decyzją”.

Przeświadczenie to nie determinuje jednak zastosowania w niniejszej sprawie art.

47714 § 3 k.p.c., które stanowi rozwiązanie wyjątkowe w związku z niewydaniem

decyzji przez organ rentowy i ma miejsce tylko wówczas, gdy zachowanie organu

rentowego charakteryzuje się oczywistą pasywnością. Chodzi zatem o sytuację,

gdy organ nie przesądził danej kwestii. W formule tej nie mieści się zdarzenie, w

II UZ 50/25

7

którym organ wyraża swoją wolę w sposób jednoznaczny, choć bezpodstawnie

uważa, że nie musi swojej wypowiedzi „ubrać” w formę decyzji administracyjnej.

Według Sądu drugiej instancji Sąd Okręgowy błędnie uznał, że pismo organu

rentowego z 6 grudnia 2022 r. nie jest decyzją i w związku z tym w ogóle nie zbadał

materialnej podstawy żądania, ograniczając się do ustalenia, że pozwany nie wydał

stosownej decyzji i zobowiązując go do wydania takowej. Skoro jednak pismo z 6

grudnia 2022 r. należy uznać za decyzję rozstrzygającą o wniosku płatnika składek,

to odwołanie płatnika od tejże decyzji powinno zostać merytorycznie przez Sąd

pierwszej instancji ocenione, czego jednak dotychczas nie uczyniono. Jak trafnie w

tym zakresie wskazywano w apelacji, w piśmie z 6 grudnia 2022 r. organ wyjaśnił,

że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających przychylenie się do wniosku

Spółki o rozłożenie należności składkowych na raty. Uznano, że spółka od 2020 r.

składa wnioski o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek, przy czym pozwany

wielokrotnie wyrażał zgodę na spłatę tych należności w ratach, czego wynikiem

było zawarcie kilkunastu umów o rozłożenie na raty zadłużenia. W dniu 10 czerwca

2022 r. zostały one zerwane ze względu na niespełnienie warunków, to jest wobec

nieopłacania składek bieżących.

Mając na względzie powyższe Sąd drugiej instancji uznał za uzasadnione

stwierdzenie organu rentowego, że pismo z 6 grudnia 2022 r. wskazuje

okoliczności, którymi kierował się organ, decydując o odmowie udzielenia

wnioskowanej ulgi. Uzasadnienie odmowy zawarcia układu ratalnego zawarte w

tym piśmie w istocie wskazuje przesłanki, którymi kierował się organ odmawiając

spółce rozłożenia składek na raty. Sąd pierwszej instancji miał zatem podstawy do

oceny zasadności rozstrzygnięcia organu o odmowie zawarcia układu ratalnego,

powinien merytorycznie zbadać tę kwestię i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie o

istocie sporu. Nie ma przy tym wątpliwości co do tego, że intencją odwołującego

jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd. Tym samym jasne jest, że wyrok

Sądu pierwszej instancji nie mógł się ostać, skoro Sąd ten uchylił się od obowiązku

merytorycznego rozpoznania sprawy. W braku rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy

o istocie sprawy Sąd Apelacyjny, działając na podstawie art. 386 § 4 k.p.c. w zw. z

art. 108 § 2 k.p.c., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego

rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach procesu za drugą instancję Sądowi

II UZ 50/25

8

Okręgowemu. Zalecił Sądowi, aby rozpoznał sprawę merytorycznie oraz miał na

uwadze rozważania Sądu Najwyższego poczynione w powołanej wyżej uchwale z

10 grudnia 2024 r. w przedmiocie rodzaju rozstrzygnięć sądu w razie wniesienia

odwołania od decyzji odmawiającej rozłożenia na raty należności składkowych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie płatnik składek – M. sp. z o.o. w T.

- podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść

postanowienia, to jest: art. 386 § 4 k.p.c. przez niewłaściwą ocenę prawną sprawy i

przyjęcie, iż Sąd Okręgowy w Toruniu nie rozpoznał istoty sprawy, przez co Sąd

Apelacyjny w Gdańsku uchylił wyrok z 24 maja 2024 r. i przekazał sprawę do

ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Toruniu.

W związku z powyższym zarzutem skarżący wniósł o uchylenie

zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

Apelacyjnemu w Gdańsku, zasądzenie od organu rentowego na rzecz odwołującej

spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

według norm przepisanych, a także nieobciążenie skarżącej spółki kosztami

postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pismo organu rentowego informujące

o negatywnym rozpoznaniu wniosku płatnika składek o rozłożenie na raty

należności składkowych nie może być potraktowane jako decyzja administracyjna,

ponieważ nie zawiera merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, a nadto

wprowadza w błąd, ponieważ z treści można wywnioskować, że spółka ma zalegać

z zapłatą składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na kwotę znacznie wyższą

niż faktyczna zaległość na poziomie 70.000 zł. Spółka nie rozliczyła wpłat

dokonywanych należności wprawdzie na należności odsetkowe tylko na należność

główną, ale tylko dlatego, że do chwili obecnej nie uzyskała merytorycznego,

jasnego stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynikałoby w

jaki sposób zostały rozliczone dokonane do tej pory wpłaty. Korespondencja z

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która ma to wyjaśniać, jest nieczytelna i wbrew

twierdzeniom organu rentowego nie wynika z niej, aby faktycznie organ rentowy

stosował się do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i

trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest

zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2017 r. (t.j. Dz.

II UZ 50/25

9

U z 2017, poz. 1831, tj. z dnia 5 sierpnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 1771). Za

przyjęciem, że pismo organu rentowego informujące o odmowie udzielenia ulgi w

postaci rozłożenia na raty należności składkowych nie spełnia wymogów decyzji

administracyjnej wskazuje brak jakiejkolwiek oceny przesłanek rozłożenia na raty

tych należności wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych i brak zastosowania wydanych przez organ rentowy na podstawie § 7

uchwały nr 12/2010 Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych „Jednolitych

standardów udzielania ulg i umorzeń należności z tytułu składek”, którymi kierować

się mają terenowe jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

rozpoznając wnioski o odroczenie terminu płatności składek.

W odpowiedzi na zażalenie organ rentowy wniósł o oddalenie zażalenia w

całości i zasądzenie na rzecz organu rentowego kosztów postępowania

zażaleniowego według norm przepisanych wraz z odsetkami za opóźnienie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zażalenie podlegało oddaleniu.

Argumentacja skarżącego płatnika opiera się na zarzucie naruszenia przez

Sąd Apelacyjny art. 386 § 4 k.p.c. polegający na niewłaściwej ocenie prawnej

sprawy i przyjęciu, iż Sąd Okręgowy nie rozpoznał istoty sprawy, co skutkowało

uchyleniem wyroku Sądu Okręgowego z 24 maja 2024 r. i przekazaniem sprawy do

ponownego rozpoznania temu Sądowi. Sąd Apelacyjny uznał, że Sąd pierwszej

instancji błędnie zakwalifikował pismo organu rentowego z dnia 6 grudnia 2022 r.,

stanowiące odpowiedź organu rentowego na wniosek płatnika składek z 15

listopada 2022 r. o rozłożenie należności składkowych Spółki za październik 2022 r.

na raty, stwierdzając, że stanowi ono w istocie decyzję, od której płatnikowi składek

przysługuje odwołane do Sądu powszechnego (art. 83 ust. 1 w związku z ust. 2

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Spór w sprawie sprowadza się do oceny prawnej, czy pismo Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych z 6 grudnia 2022 r. stanowi decyzję i władcze

rozstrzygnięcie w zakresie wniosku płatnika składek o rozłożenie na raty należności

II UZ 50/25

10

składkowych za październik 2022 r. złożonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z

13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, czy też jak sugeruje

skarżący nie spełnia wymogów koniecznych do uznania go za decyzję.

W uchwale z 10 grudnia 2024 r., III UZP 3/24, (OSNP 2025, nr 4, poz. 38),

na którą powołuje się Sąd Apelacyjny, Sąd Najwyższy przesądził, że odmowa

uwzględnienia wniosku z art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty następuje w formie decyzji

administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu w terminie i według

zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 1 i

ust. 2 tej ustawy).

W uzasadnieniu do powyższego rozstrzygnięcia Sąd Najwyższy

zaakcentował, że wniosek o rozłożenie składek na raty z art. 29 ust. 1 i 1a ustawy

systemowej generuje „sprawę uregulowaną ustawą”. Znaczy to tyle, że stosuje się

do niej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten w art. 104 §

1 przesądza, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie

decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Również w ustawie

systemowej w jej art. 83 ust. 1 zadekretowano domniemanie rozstrzygania

„indywidualnych spraw” w formie decyzji. Przepis ten wiąże konieczność wydania

decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z „indywidualną sprawą dotyczącą”.

Nie ma wątpliwości, że określenie „sprawa” powinno być - wobec braku

autonomicznego rozwiązania w ustawie systemowej - odczytywane w świetle

przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (argument z art. 123 ustawy

systemowej). Znaczy to tyle, że owa sprawa w ujęciu proceduralnym aktualizuje się

wraz ze złożeniem wniosku o rozłożenie należności na raty (art. 61 § 1 k.p.a.).

Skutkuje to wszczęciem postępowania administracyjnego, którego zakończenie ma

charakter sformalizowany. Powinno zakończyć się decyzją, chyba że wyraźna

podstawa prawna stanowi inaczej (art. 104 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy

systemowej). Przepisy ustawy systemowej przewidziały inną formę zakończenia

postępowania administracyjnego, a tym samym załatwienia sprawy wywołanej

wnioskiem płatnika składek. W art. 29 ust. 1a ustawy systemowej stwierdzono, że

odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności

na raty następuje w formie umowy. Wyjątek ten (forma umowy) dotyczy jednak

II UZ 50/25

11

tylko sytuacji pozytywnej, w której organ rentowy uwzględnił wniosek płatnika

składek. Nie można go zatem rozciągać na sytuacje przeciwne. Inaczej rzecz

ujmując, milczenie z art. 29 ustawy systemowej co do formy odmowy zawarcia

umowy w przedmiocie rozłożenia składek na raty nie koryguje wzorca

postępowania z art. 104 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy systemowej, jak również

nie stanowi odstępstwa od reguły z art. 83 ust. 1 ustawy systemowej. Staje się to

zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę, że porównawcza wykładnia art. 83 ustawy

systemowej prowadzi do jednoznacznych wniosków. „Indywidualna sprawa”

(wywołana wnioskiem z art. 29 ust. 1 ustawy) rozstrzygana jest przez organ

rentowy pozytywnie przez zawarcie umowy (art. 29 ust. 1a) albo negatywnie przez

odmowę rozłożenia należności na raty (odmowę zawarcia umowy w tym

przedmiocie). To ostatnie rozwiązanie zostało przez ustawodawcę dopuszczone.

Porównanie art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy systemowej pozwala bowiem na uznanie,

że decyzje w indywidualnych sprawach mogą być zarówno pozytywne, jak i

negatywne. Sumą tych rozważań jest wniosek, że w przypadku złożenia przez

płatnika wniosku o rozłożenie składek na raty organ rentowy albo zawiera umowę,

albo wydaje decyzję administracyjną o treści odmownej. Konkluzja ta znajduje

odzwierciedlenie w wykładni językowej art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, a także

ma oparcie w argumentach systemowych (art. 123 ustawy systemowej), jak

również w przywołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec przesądzenia powyższą uchwałą formy, jaką powinno przybrać

rozstrzygnięcie organu rentowego o odmowie przez Zakład Ubezpieczeń

Społecznych rozłożenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne na

raty w ramach art. 29 ust. 1 ustawy systemowej następuje to w decyzji

administracyjnej. Decydująca w niniejszej sprawie pozostała ocena pisma Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2022 r. i przesądzenie, czy stanowi

decyzję administracyjną. W tej kwestii należy odwołać się do przepisu art. 107 k.p.a.

znajdującego zastosowanie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 123

ustawy systemowej, określającego składowe elementy decyzji. Zgodnie z art. 107 §

1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu

administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie

podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie,

II UZ 50/25

12

czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się

odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i

nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do

wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione

powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu

administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie

faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz

przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy

dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z

przytoczeniem przepisów prawa.

W orzecznictwie przyjęło się, że jeżeli sprawa administracyjna podlega

załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu

rozstrzygającego, zawierające co najmniej cztery elementy: oznaczenie tego

organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis

upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych

warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia: 14 marca 2013 r., II OSK 2663/12, LEX nr 1340249; 13

kwietnia 2022 r., III OSK 4530/2, LEX nr 3333281; 5 grudnia 2023 r., III OSK

1180/23, LEX nr 3745195). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji

administracyjnej jest zaś przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze

ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z

tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść

rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób

władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata (wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., I OSK 1805/18, LEX nr 2520245; I.

Oleksy-Piesik, Decyzja prawidłowa a decyzja wadliwa – stanowiska prezentowane

w literaturze przedmiotu (w:) Aktualne problemy sądowej kontroli administracji

publicznej, red. W. Piątek, Warszawa 2019). Zatem pisma zawierające

rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo

nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają

minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (uchwała

II UZ 50/25

13

Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 2010 r., II UZP 2/10, OSNP 2010, nr 17-18,

poz. 216; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA

1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, LEX nr 10683; postanowienie Sądu Najwyższego

z dnia 20 lutego 2019 r., III UK 169/18, LEX nr 2622327).

Sąd Apelacyjny oceniając treść pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z

dnia 6 grudnia 2022 r., uznał, że zawierało ono minimum elementów koniecznych

dla zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej: 1) oznaczono w nim

organ wydający decyzję - oznaczenie organu administracji państwowej (Zakład

Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu), 2) wskazano adresata decyzji (M.

spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w T.), 3) rozstrzygnięto o istocie sprawy –

organ rentowy nie wyraził zgody na udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty

należności z tytułu składek za miesiąc październik 2022 r., 4) podpisano decyzję

przez osobę reprezentującą organ administracji (starszy inspektor R. U. -

upoważnienie nr (….) do wydawania decyzji w imieniu Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych), a także wskazano podstawę prawną uzasadniającą odmowę

rozłożenia należności składkowych objętych wnioskiem na raty oraz uzasadniono

przyjęte przez organ rentowy stanowisko. Organ uznał, że brak było przesłanek

uzasadniających przychylenie się do wniosku płatnika składek, argumentując, że M.

spółka z o.o. w T. dotychczas zawarła z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych

kilkanaście umów o rozłożenie na raty jej zadłużenia. W dniu 10 czerwca 2022 r.

zostały one zerwane z względu na niespełnienie warunków umowy, to jest

nieopłacenie składek bieżących.

Zdaniem Sądu Najwyższego zasadnie przyjął Sąd Apelacyjny, że sporne

pismo z 6 grudnia 2022 r. stanowi decyzję rozstrzygającą o wniosku płatnika

składek, która nie została rozpoznana merytorycznie co do zarzutów skarżącej

spółki przez Sąd pierwszej instancji. Powyższe koresponduje z utrwalonym w

orzecznictwie Sądu Najwyższego stanowiskiem, zgodnie z którym w sprawach z

zakresu ubezpieczeń społecznych przedmiot rozpoznania sprawy sądowej

wyznacza decyzja oraz wniesione od niej odwołanie (uchwała Sądu Najwyższego z

14 marca 2014 r., I UZP 4/13, OSNP 2014, nr 8, poz. 117; wyroki Sądu

Najwyższego z dnia: 23 kwietnia 2010 r., II UK 309/09, LEX nr 604210; 7 maja

2013 r., I UK 12/13, LEX nr 1331260; 3 lutego 2022 r., II USKP 160/21, LEX nr

II UZ 50/25

14

3303552). Nie budzi też wątpliwości, że postępowanie sądowe w sprawach z

zakresu ubezpieczeń społecznych jest postępowaniem odwoławczym, które

koresponduje z zakresem rozstrzygnięcia dokonanego w zaskarżonej decyzji. Z

uwagi na charakter rozstrzygnięć w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych,

sąd obowiązany jest wszechstronnie ocenić okoliczności sprawy, a zatem z urzędu

jeszcze raz zbadać sprawę co do meritum. Dlatego sądowa kontrola decyzji

rentowych nie jest tożsama z weryfikacją decyzji wydawanych w ogólnym

postępowaniu administracyjnym, sprawowaną przez sąd administracyjny, której

celem jest kontrola wykonywania administracji publicznej. Tym samym od momentu

zaskarżenia decyzji odwołaniem następuje przeniesienie sprawy z zakresu

ubezpieczeń społecznych na drogę postępowania sądowego, w którym sąd

rozpatruje ją od początku (samodzielnie), badając prawidłowość decyzji organu

rentowego nie tylko w świetle materiału zgromadzonego w fazie przedsądowej, lecz

również zgodnie z zasadami cywilnego postępowania rozpoznawczego, dokonując

oceny zasadności zgłoszonych żądań na podstawie własnych ustaleń faktycznych i

prawnych, tym bardziej, że sądom pracy i ubezpieczeń społecznych przysługują na

mocy art. 473 § 1 k.p.c. szersze niż organom rentowym kompetencje w zakresie

postępowania dowodowego (uzasadnienie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia

11 lutego 2014 r., I UZP 4/13, OSNP 2014, nr 8, poz. 117; wyroki Sądu

Najwyższego z dnia: 10 marca 2021 r., II USKP 28/21, LEX nr 3723702; 8 sierpnia

2023 r., I USKP 45/22, LEX nr 3592129, 22 listopada 2023 r., I USKP 33/22, LEX nr

3719379, 10 czerwca 2025 r., III USKP 134/24, LEX nr 3899493; postanowienia

Sądu Najwyższego z dnia: 13 stycznia 2010 r., II UK 151/09, LEX nr 1615592; 22

sierpnia 2018 r., III UK 119/17).

Z przedstawionych względów zażalenie podlegało oddaleniu na zasadzie art.

39814 w zw. z art. 3941 § 3 k.p.c. oraz art. 108 § 2 w związku z art. 39821 k.p.c.

orzekł jak w sentencji.

(J.K.)

[a.ł]

II UZ 50/25

15