Spółka przegrała zażalenie o raty składek, pismo ZUS uznano za decyzję

Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyniku rozpoznania apelacji wniesionej przez

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu, wyrokiem z dnia 26 lutego

2025 r. uchylił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w Toruniu z dnia 8 lutego

2024 r i sprawę przekazał Sądowi Okręgowemu w Toruniu do ponownego

rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach procesu za drugą instancję.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2025r., Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że

w piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. zatytułowanym „odwołanie od pisma z dnia

21 listopada 2023r.”, kierowanym wyłącznie do ZUS Oddziału w Toruniu, płatnik M.

II UZ 52/25

2

spółka z o.o. w T. złożyła odwołanie od pisma ZUS z dnia 21 listopada 2023 r.,

podnosząc że pismo to nie tylko nie stanowi merytorycznego rozpoznania

wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych, ale nadto nie zawiera

odpowiedzi na pytania zgłaszane do ZUS przez spółkę.

Sąd Okręgowy w Toruniu wyrokiem z dnia 8 lutego 2024 r. odmówił

odrzucenia odwołania (pkt 1), zobowiązał Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Oddział w Toruniu do wydania decyzji w razie odmowy uwzględnienia wniosku

odwołującej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. z dnia 12

października 2023 roku o rozłożenie na raty należności z tytułu składek za miesiąc

wrzesień 2023 roku - w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku (pkt

2) oraz stwierdził, że niewydanie decyzji przez organ rentowy nastąpiło z rażącym

naruszeniem prawa (pkt 3).

Sąd Okręgowy ustalił, że wnioskiem z 12 października 2023 r. (skierowanym

do ZUS Oddziału w Toruniu) płatnik składek M. spółka z o.o. w T. wniosła o

rozłożenie na raty należności składkowych za miesiąc wrzesień 2023 r. w łącznej

wysokości 7341,08 zł, obejmującej kwotę 5810,04 zł. z tytułu składek na FUS,

1439,24 z tytułu składek na FUZ, 91,80 zł. z tytułu składek na FP, FS i FGŚP.

W odpowiedzi, pismem z dnia 21 listopada 2023 r., organ rentowy

powiadomił płatnika, że nie wyraża zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu

składek za wrzesień 2023 roku, albowiem na dzień sporządzenia w/w

zawiadomienia brak jest przesłanek uzasadniających przychylenie się do wniosku o

rozłożenie na raty należności z tytułu składek za miesiąc wrzesień 2023 r. Organ

rentowy stwierdził nadto, że jeżeli płatnik nie zgadza się z takim sposobem

rozpatrzenia wniosku to „(...) zakwestionowanie w tej sprawie należy złożyć w

terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia w dowolnej jednostce Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych, przekazać za pośrednictwem PUE lub wysłać pocztą na

adres wskazany na dole pierwszej strony zawiadomienia. Jeśli zakwestionowanie

nie zostanie złożone w terminie, wniosek w tej sprawie potraktujemy jako nowy

wniosek o udzielenie ulgi”.

Przechodząc do rozważań prawnych Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z

art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń

społecznych (tekst jedn. w Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 - dalej jako „ustawa”), ze

II UZ 52/25

3

względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie

Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu

składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze

dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu

płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w

formie umowy (art. 29 ust. 1a ustawy). W przepisie tym nie uregulowano natomiast

trybu działania organu rentowego w razie nieuwzględnienia wniosku dłużnika w

przedmiocie odroczenia płatności lub rozłożenia na raty takiej należności.

Zdaniem Sądu Okręgowego - wbrew stanowisku pełnomocnika ZUS, organ

rentowy pozostawał zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej zawarcia

umowy o rozłożenie należności na raty, a powinność taka została powszechnie

zaaprobowana w konsekwentnie kształtowanej od lat linii orzeczniczej sądów

administracyjnych, a także licznych wypowiedziach przedstawicieli piśmiennictwa

prawniczego. Sąd pierwszej instancji przyznał więc rację odwołującej spółce, że

organ rentowy - skoro nie godził się na zawarcie umowy o rozłożeniu na raty

należności składkowej - winien był wydać decyzję odmowną, od której płatnik

mógłby wnieść odwołanie do sądu powszechnego.

Z jednej zatem strony, jak wskazał Sąd Okręgowy, nie można twierdzić, aby

w tego rodzaju sprawie droga sądowa pozostawała niedopuszczalna, co wykluczało

możliwość uwzględnienia wniosku o odrzucenie odwołania na podstawie art. 199 §

1 pkt 1 k.p.c.

Z drugiej natomiast strony, zachodziła potrzeby oceny w/w sprawy przez

pryzmat art. 47714 § 3 k.p.c., zgodnie z treścią którego, jeżeli odwołanie wniesiono

w związku z niewydaniem decyzji przez organ rentowy lub niewydaniem orzeczenia

przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, sąd w razie

uwzględnienia odwołania zobowiązuje organ lub zespół do wydania decyzji lub

orzeczenia w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny, albo

orzeka co do istoty sprawy; jednocześnie sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji

przez organ rentowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie organ rentowy wyraźnie odmówił wydania decyzji

(o czym świadczy m.in. treść odpowiedzi na odwołanie), choć obowiązujące

przepisy (w szczególności art. 83 ust. 1 ustawy) nakładały na niego taki obowiązek.

II UZ 52/25

4

Upłynął nadto dwumiesięczny termin, po którym płatnik mógł się domagać

rozpoznania przez sąd odwołania na tzw. bezczynność organu (art. 83 ust. 3

ustawy). Nie sposób przy tym pomijać wniosku płatnika - złożonego wprawdzie z

ostrożności procesowej, ale mającego dla sądu walor wiążący - aby potraktować

odwołanie (stanowiące w istocie pismo kierowane wyłącznie do ZUS Oddziału w

Toruniu, zgodnie z pouczeniem z pisma z 31 sierpnia 2023 r.) jako również

adresowane do sądu, złożone w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 3 ustawy w zw.

z art. 47714 § 3 k.p.c. Skoro zatem zachowane zostały wszystkie wymienione

warunki, Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że miał obowiązek wydania

rozstrzygnięcia zgodnego z dyspozycją art. 47714 § 3 k.p.c. Została wybrana

jednocześnie opcja zobowiązująca organ do wydania takiej decyzji, co wydaje się

zasadne z racji zarzutów odwołującej co do braku odniesienia się przez organ

rentowy do wszystkich kwestii zgłaszanych na etapie przedsądowym, a - w ocenie

płatnika - uzasadniających uwzględnienie wniosku o rozłożenie na raty należności

składkowej.

Apelację od wyroku wywiódł pozwany organ rentowy, zaskarżając go w

całości

Sąd Apelacyjny w pierwszej kolejności podniósł, że dnia 10 grudnia 2024 r.

Sąd Najwyższy, w rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego

postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn.

akt 1001/23 (w analogicznej sprawie M. sp. z o.o. o rozłożenia na raty należności

składkowych), podjął uchwałę, zgodnie z treścią której odmowa uwzględnienia

wniosku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 479) o rozłożeniu

należności z tytułu składek na raty następuje w formie decyzji administracyjnej, od

której przysługuje odwołanie do sądu w terminie i według zasad określonych w

przepisach Kodeksu postępowania cywilnego - art. 83 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy

(sygn. akt III UZP 3/24).

Strony postępowania, po zapoznaniu się ze stanowiskiem SN wyrażonym w

powołanej uchwale, podtrzymały swoje stanowisko w sprawie.

Sąd Apelacyjny uznał, że apelacja organu rentowego skutkowała uchyleniem

zaskarżonego wyroku z powodu nierozpoznania istoty sprawy.

II UZ 52/25

5

Sąd odwoławczy dodał, że w uchwale z dnia 10 grudnia 2024 r. Sąd

Najwyższy odniósł się również do tego, czy odwołanie od takiej decyzji organu

rentowego podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, stwierdzając, iż odmowna

decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o rozłożenie

należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podlega ocenie w trybie

określonym w Kodeksie postępowania cywilnego. Inaczej rzecz ujmując, od takiej

decyzji stronie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Podstawą prawną

takiego twierdzenia jest art. 83 ust. 2 ustawy systemowej, który stanowi, że od

decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według

zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis ten, z jednej strony, statuuje regułę porządkującą kwestie

proceduralne, a z drugiej, koresponduje z art. 83 ust. 1 ustawy systemowej. Skoro

złożenie wniosku z art. 29 ust. 1 tej ustawy wszczyna „indywidualną sprawę” w

rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, to zakład „wydaje decyzję”, od której przysługuje

odwołanie do sądu powszechnego. Wzorzec ten nie wystąpi tylko w przypadkach

jednoznacznie wskazanych w prawie. Będzie tak przykładowo w sytuacji opisanej

przez art. 29 ust. 1a ustawy systemowej. Wniosek o rozłożenie należności

składkowej na raty może zostać bowiem rozstrzygnięty inaczej - w formie umowy

zawartej między płatnikiem i organem. W stanie faktycznym sprawy zdarzenie tego

rodzaju nie miało miejsca, a zatem nie doszło do odstąpienia od ogólnej reguły.

W opinii Sądu Apelacyjnego, decyzja wydana na podstawie wniosku z art. 29

ust. 1 ustawy systemowej o odmowie rozłożenia należności z tytułu składek na raty

mieści się w katalogu „spraw” zakreślonych przez art. 83 ust. 1 ustawy systemowej,

a tym samym od takiej „decyzji w zakresie indywidualnych spraw” przysługuje na

podstawie art. 83 ust. 2 tej ustawy odwołanie do właściwego sądu w terminie i

według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wynik

wykładni językowej i systemowej jest jednoznaczny, a to - jak podkreślił Sąd

Najwyższy - ucina dalszą dyskusję.

Powracając do meritum sprawy, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, iż

rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji można postrzegać jako dyskusyjne. Sąd

ten bowiem założył, że organ rentowy nie wydał decyzji odmawiającej rozłożenia na

raty należności z tytułu składek. Supozycja ta nie jest jednak pewna. Organ rentowy

II UZ 52/25

6

udzielił odpowiedzi na wniosek odwołującego się z dnia 12 kwietnia 2023 r. W

piśmie z dnia 25 kwietnia 2023 r. powiadomił płatnika, że nie wyraża zgody na

udzielenie wnioskowanej ulgi. W reakcji na tą wypowiedz płatnik składek złożył

pismo z dnia 25 kwietnia 2023r., a zatytułował je „odwołanie od pisma z

25.04.2023 r.”

W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu Apelacyjnego nie jest pozbawione racji

twierdzenie, że pismo organu rentowego z dnia 25 kwietnia 2023 r. stanowi decyzję

administracyjną. Status tego rodzaju warunkowany jest stanowczością

przesądzenia określonej kwestii, a nie użytą przez organ rentowy formułą. W piśmie

z dnia 25 kwietnia 2023 r. organ rentowy, po pierwsze, odniósł się do sprawy

administracyjnej zainicjowanej wnioskiem płatnika składek z dnia 12 kwietnia

2023 r., a po drugie, wyraził jednoznaczną wolę - nie zgodził się na udzielenie ulgi.

Kontekst procesualny nie pozostawia wątpliwości, że celem działania organu

rentowego było władcze przesądzenie sprawy.

W ocenie Sądu Apelacyjnego nie jest zasadne stanowisko Sądu pierwszej

instancji w przedmiocie zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 47714 § 3 k.p.c.

w związku z potraktowaniem odwołania wniesionego przez płatnika składek jako

odwołania na niewydanie decyzji przez organ rentowy.

W realiach rozpoznawanej sprawy, wbrew konstatacji Sądu Okręgowego,

doszło do władczego rozstrzygnięcia wniosku płatnika składek. W orzecznictwie

ugruntowany jest przy tym pogląd, że zakwalifikowanie danego pisma, jako decyzji

administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji

przewidziane w art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w

wyroku z dnia 22 września 1981 r., (sygn. akt. SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91)

oraz w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (sygn. akt. SA 1163/81, OSP 1982/9, poz.

169) przyjął m.in., że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w

drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w

art. 107 § 1 k.p.a.. jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do

zakwalifikowania ich, jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć:

oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata

aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ

II UZ 52/25

7

administracji". Przedstawiony pogląd pozostaje aktualny w obecnym orzecznictwie

sądowym.

Pismo organu rentowego z dnia 21 listopada 2023 r. przede wszystkim

odnosi się do sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem płatnika składek z

dnia 12 października 2023 r., rozstrzygając o istocie sprawy - pozwany

jednoznacznie nie zgodził się na rozłożenie należności składkowych objętych

wnioskiem na raty. Ponadto, pismo to niewątpliwie zawiera oznaczenie organu

administracji państwowej wydającego akt (Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Oddział w Toruniu), wskazanie adresata aktu (M. spółka z ograniczoną

odpowiedzialnością) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (starszy

inspektor R.U.)

Sąd Apelacyjny podniósł za Sądem Najwyższym, że wyłącznie błędne

przeświadczenie o zbyteczności wydania decyzji spowodowało, że Zakład

Ubezpieczeń Społecznych nazwał swoje stanowisko „pismem”. Przeświadczenie to

nie determinuje jednak podziału nakreślonego przez art. 47714 § 1 i § 2 k.p.c. oraz

art. 47714 § 3 k.p.c.

Wniesienie odwołania „w związku z niewydaniem decyzji przez organ

rentowy" z art. 47714 § 3 k.p.c. stanowi rozwiązanie wyjątkowe. Ma miejsce tylko

wówczas, gdy zachowanie organu rentowego charakteryzuje się oczywistą

pasywnością. Chodzi zatem o sytuację, gdy organ nie przesądził danej kwestii. W

formule tej nie mieści się zdarzenie, w którym organ wyraża swoją wolę w sposób

jednoznaczny, choć bezpodstawnie uważa, że nie musi swojej wypowiedzi „ubrać”

w formę decyzji administracyjnej.

W opinii Sądu Apelacyjnego, w tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji

miał nie tylko kompetencję, ale w kontekście okoliczności faktycznych wskazanych

przez organ rentowy w decyzji z dnia 21 listopada 2023 r. (nazwanej pismem) i

treści odwołania, obowiązek dokonania oceny, czy we wskazanych okolicznościach

sprawy były podstawy do uznania, że „ze względów gospodarczych lub innych

przyczyn zasługujących na uwzględnienie” nie ma podstaw do rozłożenia

należności z tytułu składek na raty. Brak takiej oceny oznacza nierozpoznanie

przez Sąd Okręgowy istoty sprawy.

II UZ 52/25

8

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 maja 2017 r. (II UZ

13/17, LEX nr 2312029) do nierozpoznania istoty sprawy dochodzi wówczas, gdy

rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji nie odnosi się do tego, co było

przedmiotem sprawy, gdy zaniechał on zbadania materialnej podstawy żądania

albo merytorycznych zarzutów strony, bezpodstawnie przyjmując, że istnieje

przesłanka materialnoprawna lub procesowa unicestwiająca roszczenie.

Sąd Apelacyjny zważył, że w rozpoznawanym przypadku Sąd pierwszej

instancji, w konsekwencji błędnego uznania, że pismo organu rentowego z dnia 21

listopada 2023 r. nie jest decyzją, w ogóle nie zbadał materialnej podstawy żądania,

ograniczając się do ustalenia, że Zakład nie wydał stosownej decyzji i zobowiązując

go do wydania takowej. Skoro jednak pismo z 21 listopada 2023 r. należy uznać za

decyzję rozstrzygającą o wniosku płatnika składek, to odwołanie płatnika od tejże

decyzji powinno zostać merytorycznie rozpatrzone przez Sąd pierwszej instancji.

Jak przy tym trafnie w tym zakresie wskazywano w apelacji, w piśmie z 21

listopada 2023 r. organ wyjaśnił, że w sprawie brak jest przesłanek

uzasadniających przychylenie się do wniosku Spółki o rozłożenie należności

składkowych na raty. Uznano, że spółka od 2020 r. składa wnioski o rozłożenie na

raty zaległości z tytułu składek, przy czym Zakład wielokrotnie wyrażał zgodę na

spłatę tych należności w ratach, czego wynikiem było zawarcie 12 umów

obejmujących składki bieżące za okres od września 2020 r. do września 2021 r.

Terminowe regulowanie składek bieżących stanowiło warunek trwania zawartych z

Zakładem umów ratalnych. Jednak spółka nie regulowała bieżących składek, tylko

występowała co miesiąc o ich rozłożenie na raty. Dlatego też kolejne wnioski za

okres począwszy od października 2021 r. zostały rozpatrzone odmownie.

Mając na względzie powyższe Sąd Apelacyjny uznał, że uzasadnione jest

stwierdzenie pozwanego, że pismo z 21 listopada 2023 r. wskazuje okoliczności,

którymi kierował się organ, decydując o odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi.

Uzasadnienie odmowy zawarcia układu ratalnego zawarte w piśmie z 21 listopada

2023 r. w istocie wskazuje przesłanki, którymi kierował się organ odmawiając

spółce rozłożenia składek na raty. Sąd pierwszej instancji miał zatem podstawy do

oceny zasadności rozstrzygnięcia organu o odmowie zawarcia układu ratalnego,

II UZ 52/25

9

powinien merytorycznie zbadać tę kwestię i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie o

istocie sporu.

M. sp. z o. o. wniosła zażalenie od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z

dnia 26 lutego 2025 r., zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie

przepisów postępowania, które miało wpływ na treść postanowienia, w postaci art.

386 § 4 k.p.c. przez niewłaściwą ocenę prawną sprawy i przyjęcie, iż Sąd

Okręgowy w Toruniu nie rozpoznał istoty sprawy

W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego

orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

Apelacyjnemu w Gdańsku, 2) zasądzenie od organu rentowego na rzecz

odwołującej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa

procesowego według norm przepisanych, 3) z ostrożności nieobciążenie skarżącej

spółki kosztami postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia odwołująca podniosła, że nie zgadza się z treścią

zaskarżonego wyroku ponieważ pismo organu rentowego z dnia 21 listopada

2023 r. nie może być potraktowane jako decyzja administracyjna.

Skarżąca spółka podtrzymała w całości swoje dotychczasowe stanowisko

zaprezentowane w sprawie w tym podkreślając, że Sąd Najwyższy w cytowanej

wyżej uchwale nie stwierdził, że pisma organu rentowego, w których płatnik składek

jest informowany o negatywnym rozpoznaniu wniosku o rozłożenie na raty, są w

istocie decyzją administracyjną, tylko należy ocenie czy pisma te mają taki

charakter uwzględniając całokształt danej sprawy.

Zdaniem spółki już fakt konsekwentnego negowania przez organ rentowy

obowiązku wydania decyzji administracyjnej świadczy o tym, że pisma organu

rentowego nie można potraktować jako decyzji administracyjnej. Po drugie,

niezależnie od powyższego pismo organu rentowego informujące o negatywnym

rozpoznaniu wniosku płatnika składek o rozłożenie na raty należności składkowych

nie może być potraktowane jako decyzja administracyjna, ponieważ nie zawiera

merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, a ponadto wprowadza ono w

błąd, ponieważ z jego treści można wywnioskować, że spółka ma zalegać z zapłatą

składek ZUS na kwotę znacznie wyższą niż faktyczna zaległość na poziomie

70 000,00 zł.

II UZ 52/25

10

Organ rentowy wniósł odpowiedź na zażalenie, wnosząc o 1) oddalenie

zażalenia w całości, 2) zasądzenie na rzecz organu rentowego kosztów

postępowania zażaleniowego według norm przepisanych wraz z odsetkami.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zażalenie jest niezasadne i podlega oddaleniu.

Rozważając charakter zażalenia wprowadzonego w art. 3941 § 11 k.p.c., Sąd

Najwyższy niejednokrotnie wyjaśniał, że kontrola dokonywana w ramach tego

środka powinna mieć charakter formalny, skupiający się na przesłankach uchylenia

orzeczenia sądu pierwszej instancji, bez wkraczania w kompetencje sądu in merito.

Oznacza to, że w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia na

orzeczenie o uchyleniu wyroku sądu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do

ponownego rozpoznania na podstawie art. 386 § 2 k.p.c. Sąd Najwyższy poddaje

kontroli prawidłowość stwierdzenia nieważności postępowania przez sąd drugiej

instancji, a jeżeli przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były przesłanki określone w

art. 386 § 4 k.p.c. - bada, czy sąd drugiej instancji prawidłowo pojmował wskazane

w tym przepisie przyczyny uzasadniające uchylenie orzeczenia sądu pierwszej

instancji i czy jego merytoryczne stanowisko uzasadniało taką ocenę postępowania

sądu pierwszej instancji. Innymi słowy, bada, czy rzeczywiście sąd pierwszej

instancji nie rozpoznał istoty sprawy albo czy rzeczywiście wydanie wyroku

wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Dokonywana

kontrola ma przy tym charakter czysto procesowy, co oznacza, że Sąd Najwyższy

nie może wkraczać w merytoryczne kompetencje sądu drugiej instancji

rozpoznającego apelację. Zażalenie przewidziane w art. 3941 § 11 k.p.c. nie jest

bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy

orzeczenia, zarezerwowanej wyłącznie do przeprowadzenia w postępowaniu

kasacyjnym. Z tej przyczyny odmienne ujęcie zakresu kognicji Sądu Najwyższego

w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia przewidzianego w art. 3941 § 11

k.p.c. trzeba uznać za niedopuszczalne. W postępowaniu zażaleniowym z art. 3941

§ 11 k.p.c. znaczenie ma zatem tylko to, czy orzeczenie kasatoryjne sądu drugiej

instancji mieściło się z granicach wyznaczonych w art. 47714a k.p.c., a w rezultacie,

II UZ 52/25

11

czy wystąpiły okoliczności wymienione w art. 386 § 2 lub § 4 k.p.c. (uchwała składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2005 r., II PZP 4/05, OSNP

2005 Nr 23, poz. 367 oraz postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 5 grudnia

1996 r., I PKN 34/96, OSNAPiUS 1997 Nr 13, poz. 237; z dnia 28 września 2001 r.,

I PZ 58/01, OSNP 2003 Nr 19, poz. 466; z dnia 30 października 2012 r., II UZ 49/12,

LEX nr 1619787).

Sąd drugiej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał

nierozpoznanie istoty sprawy w rozumieniu art. 386 § 4 k.p.c. W orzecznictwie

Sądu Najwyższego jednolicie przyjmuje się, iż "nierozpoznanie istoty sprawy" w

rozumieniu art. 386 § 4 k.p.c. polega na poprzestaniu na błędnym przyjęciu przez

sąd pierwszej instancji przesłanki niweczącej lub hamującej roszczenie (prekluzja,

przedawnienie, potrącenie, brak legitymacji, prawo zatrzymania itp.) albo na

zaniechaniu zbadania (w ogóle) materialnej podstawy żądania pozwu, niezbadaniu

podstawy merytorycznej dochodzonego roszczenia albo całkowitym pominięciu

merytorycznych zarzutów pozwanego i ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie

sądu pierwszej instancji nie odnosi się do tego, co było przedmiotem sprawy

(zamiast wielu zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 21 października 2005 r., III CK

161/05, LEX nr 178635; 17 kwietnia 2008 r., II PK 291/07, LEX nr 837059; z 11

sierpnia 2010 r., I CSK 661/09, LEX nr 737251). W sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych nierozpoznanie istoty sprawy polega na nierozpoznaniu

przez sąd pierwszej instancji sprawy w zakresie objętym decyzją Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 14 marca

2017 r., III UZ 2/17, LEX nr 2254783) oraz zakresem odwołania (por. postanowienia

Sądu Najwyższego: z 11 kwietnia 2006 r., II UZ 1/06, LEX nr 2509554 oraz z

18 marca 2008 r., II UZ 4/08, OSNP 2009, nr 11-12, poz. 163).

Zdaniem Sądu Najwyższego, Sąd drugiej instancji prawidłowo uznał, że Sąd

pierwszej instancji nie rozpoznał tak rozumianej istoty sprawy. Sąd Apelacyjny

stwierdził, że rozpoznanie sprawy wymagało ustalenia, czy odwołującej się spółce

przysługuje prawo do rozłożenia należności składkowych na raty.

Przedmiotowa sprawa, której przedmiotem jest udzielenie odwołującej ww.

ulgi nie została jednak merytorycznie rozpatrzona przed Sądem Okręgowym, mimo,

iż stanowiska stron były Sądowi pierwszej instancji znane, a organ przekazał

II UZ 52/25

12

Sądowi akta sprawy, zawierające wszystkie przedłożone przez stronę dokumenty.

Sąd pierwszej instancji skupił się na zagadnieniu proceduralnym tj. sposobie

zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji negatywnego rozpatrzenia

wniosku płatnika o rozłożenie na raty należności z tytułu składek.

Jak już wskazano wyżej, w analogicznej sprawie między tymi samymi

stronami Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 grudnia 2024 r. III UZP 2/24 (OSNP

2025 nr 4, poz. 38) przesądził, że odmowa uwzględnienia wniosku z art. 29 ust. 1

ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst

jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 479) o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty

następuje w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do

sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania

cywilnego (art. 83 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy).

W opinii Sądu Najwyższego rozpoznającego niniejsze zażalenie, zasadnie

Sąd Apelacyjny uznał, że pismo organu rentowego z 21 listopada 2023 r.,

zawierające negatywne rozstrzygnięcie wniosku odwołującej o ulgę, spełnia

wszelkie przesłanki uznania go za decyzję administracyjną. W wyroku z 11 lutego

1998 r, sygn. akt III SA 1067/96, NSA stwierdził: „pisma zawierające rozstrzygnięcia

w sprawie załatwianej w drodze decyzji są bowiem decyzjami pomimo

niezachowania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 2 k.p.a, jeśli tylko zawierają

minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Sąd

wskazał, że do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu wydającego,

wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej

organ.

Jak słusznie powołano w odpowiedzi na zażalenie, tożsame stanowisko

Naczelny Sąd Administracyjny zajął w licznych wyrokach w tej odpowiedzi

wskazanych; a także wypowiadała się doktryna np. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-

Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania

administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 107 k.p.a.

Decyzja administracyjna nie musi być nazwana wprost "decyzją" - o jej

charakterze przesądza nie nazwa, lecz treść aktu oraz podstawa prawna działania

organu załatwiającego sprawę. Może więc występować pod różnymi nazwami, np.

II UZ 52/25

13

zezwolenie, pozwolenie, zgoda, koncesja, licencja czy orzeczenie; ich wspólną

cechą jest rozstrzyganie sprawy indywidualnej w sposób władczy.

Nawet jeśli pismo nie zawiera określenia „decyzja”, może być uznane za

decyzję administracyjną, o ile spełnia formalne warunki i rozstrzyga sprawę co do

jej istoty. Z drugiej strony, samo użycie nagłówka „decyzja” nie przesądza o

charakterze aktu, jeśli nie spełnia kryteriów określonych przez Kodeks

postępowania administracyjnego.

Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, decyzja powinna

zawierać elementy wskazujące organ, datę wydania, strony, podstawę prawną,

rozstrzygnięcie, uzasadnienie, pouczenia oraz podpis uprawnionej osoby. Nazwa

nie jest warunkiem koniecznym - najważniejsze są skutki aktu oraz podstawa i

charakter sprawy.

W związku z tym, decyzja administracyjna może być określana na różne

sposoby i nie musi nosić wprost tej nazwy.

Sąd Najwyższy wielokrotnie rozstrzygał, że brak słowa „decyzja” w nazwie

aktu nie przesądza o tym, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną.

Najważniejsza jest treść aktu oraz to, czy spełnia on przesłanki formalne decyzji w

rozumieniu przepisów prawa administracyjnego.

W wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. III RN 6/02 (OSNP 2004 nr 4, poz. 57) -

SN orzekł, że rozstrzygnięcie wydane przez organ kolegialny może stanowić

decyzję administracyjną, nawet jeśli nie użyto w nim tej nazwy, pod warunkiem, że

rozstrzyga ono sprawę indywidualną na mocy właściwych przepisów. Uchwała

Zarządu Miasta dotycząca odmowy zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste

została uznana za decyzję administracyjną, mimo że była nazwana uchwałą. Sąd

podkreślił, że o charakterze aktu rozstrzyga jego treść oraz to, czy spełnia wymogi

formalne z art. 104 i 107 k.p.a., a nie nazwa nadana mu przez organ.

W praktyce przyjmuje się także, że takie akty jak zgoda, pozwolenie,

koncesja czy licencja, mimo innego nazewnictwa, są w sensie prawnym decyzjami

administracyjnymi, o ile rozstrzygają sprawę co do istoty i mają skutki prawne

właściwe decyzji.

II UZ 52/25

14

Podsumowując: Sądy, w tym Sąd Najwyższy, oceniają charakter aktu na

podstawie jego treści oraz skutków prawnych, nie zaś po samej nazwie – dlatego

brak słowa „decyzja” nie wyłącza uznania danego aktu za decyzję administracyjną.

Z uwagi na powyższe okoliczności zastrzeżenia odwołującej co do braków

pisma z 21 listopada 2023 r. dyskwalifikujących go jako decyzję administracyjną,

nie zasługują na uwzględnienie. Pismo to zawiera ww. minimalne elementy decyzji

administracyjnej, a także uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do

przesłanek zastosowania tej ulgi przewidzianych w art. 29 u.s.u.s. Ewentualne

niedostatki uzasadnienia, nawet gdyby one zaistniały, nie odbierają rozstrzygnięciu

organu mocy decyzji administracyjnej. Takie też stanowisko wynika z uzasadnienia

uchwały Sądu Najwyższego z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt. III UZP 3/24.

Skarżąca spółka w złożonym zażaleniu sformułowała zarzut naruszenia art.

386 § 4 k.p.c., jednak w uzasadnieniu zażalenia nie uzasadniła tego zarzutu w

sposób pozwalający na zakwestionowanie kasatoryjnego rozstrzygnięcia Sądu

Apelacyjnego w ramach kognicji Sądu Najwyższego, ograniczającej się wyłącznie

do ustalenia, czy istniały procesowe podstawy do wydania wyroku kasatoryjnego,

czy też sąd odwoławczy popełnił błąd przy kwalifikowaniu określonej sytuacji

procesowej, jako odpowiadającej jednej z podstaw orzeczenia kasatoryjnego.

Rzeczywiście Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem

zaniechał zbadania materialnej podstawy żądania spółki, nie wyjaśnił i pozostawił

poza oceną okoliczności faktyczne, stanowiące przesłanki zastosowania normy

prawa materialnego, będącej podstawą roszczenia tj. przesłanki udzielenia ulgi

ratalnej z art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W zażaleniu spółka

koncentruje się właśnie na tych okolicznościach, wskazując na materialnoprawne

podstawy rozłożenia na raty zaległości z tytułu składek. Jednak przesłanki te nie

mogą być ustalane i oceniane po raz pierwszy dopiero w instancji odwoławczej.

Analiza uzasadnienia wyroku uchylającego w niniejszej sprawie prowadzi do

wniosku, że Sąd Apelacyjny zasadnie uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do

wydania orzeczenia kasatoryjnego ujęte w art. 386 § 4 k.p.c. Przepis ten jasno

wskazuje przypadki uchylenia wyroku pierwszoinstancyjnego - nierozpoznanie

istoty sprawy i konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Tymczasem formułując uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 386 § 4 k.p.c.

II UZ 52/25

15

odwołująca nie wykazała, że Sąd Okręgowy orzekł co do istoty sprawy. Zamiast

tego spółka próbuje wykazać, że organ nieprawidłowo uzasadnił swoje negatywne

rozstrzygnięcie, naruszył przepisy postępowania administracyjnego i nie wziął pod

uwagę przyczyn trudności finansowych spółki. Te zaś okoliczności nie mogą być

uwzględniane przez Sąd Najwyższy. Argumentacja zażalenia powinna abstrahować

od istoty sprawy i powinna skupiać się ona tych okolicznościach, które wskazują na

naruszenie art. 386 § 4 k.p.c. Takiego umotywowania zarzutów jednak zabrakło.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814 k.p.c. w

związku z art. 3941 § 3 k.p.c., orzekł jak w sentencji.

M.G.

[a.ł]