NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie egzekucji z dotacji oświatowej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2164/23, oddalił skargę M. G. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: "Dyrektor IAS") z 14 sierpnia 2023 r., nr 1401-IEE3.7192.140.2023.2.MB, w przedmiocie oddalenie skargi na czynność egzekucyjną.

Skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie w całości; względnie o zmianę wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu. W każdym przypadku wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, w obu instancjach. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (bez rozwinięcia skrótu, wskazania miejsca i daty publikacji powołanego aktu normatywnego, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") i w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (bez rozwinięcia skrótu, wskazania miejsca i daty publikacji powołanego aktu normatywnego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") oraz w zw. z art. 54 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; dalej jako "u.p.e.a.") i art. 49 ust. 1 i 2 w powiązaniu z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; dalej jako "u.f.z.o.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy co do beneficjenta dotacji udzielanej na niepubliczne przedszkole i możliwości egzekwowania z dotacji udzielanej na inną jednostkę oświatową, co doprowadziło do błędnej subsumpcji przepisu art. 49 ust. 2 u.f.z.o., a w konsekwencji do oddalenia skargi;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i z art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 i 2 u.f.z.o. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 3 i art. 49 ust. 1 i 2 u.f.z.o., poprzez naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez doprowadzenie do oddalenia skargi.

W ocenie skarżącej naruszenie powyżej wymienionych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego, nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa i w konsekwencji oddalenie skargi.

II. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 126 i art. 131 ustawy o finansach publicznych (bez wskazania daty i miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego, tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.; dalej jako "u.f.p.") oraz w zw. z art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że dopuszczalna jest egzekucja z dotacji oświatowej udzielanej jednostce oświaty na zobowiązania osoby prowadzącej, wynikające z decyzji o zwrocie dotacji udzielonej na inną jednostkę oświatową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).

Na wstępie należy również wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że autor skargi kasacyjnej sformułował łącznie cztery zarzuty, ale wobec zarzutów oznaczonych jako I.2 i I.3 stwierdzić należy brak wymaganego ich uzasadnienia. Warunków uzasadnienia w tym względzie nie mogą spełnić same twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że do owych naruszeń doszło.

Odnosząc się do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy (ponownie zresztą w stosunku do tej samej skarżącej, v. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2026 r., sygn. akt I GSK 1519/24), że prawidłowo sformułowane zarzuty powinny wskazywać precyzyjnie oznaczone konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji (zwłaszcza, iż powoływane zostały w ścisłym związku), a także – w uzasadnieniu – koniecznie należało wykazać, że naruszenie tych regulacji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (arg. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Nie jest więc wystarczające – jak uczyniono w niniejszej sprawie – powołanie in principio zarzutów o charakterze procesowym na "naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy". O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania intencji skarżącego kasacyjnie, podobnie jak nie posiada kompetencji do konwalidowania uchybień konstrukcyjnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając na uwadze tak wyznaczone ramy systemowe postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutów I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej.

Spośród wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej, podlegać rozpoznaniu mógł wyłącznie zarzut oznaczony I.1 w petitum skargi kasacyjnej. Uwzględniając jego niedoskonałości, możliwym jest jednak – przy pomocy uzasadnienia tego zarzutu w dalszej treści skargi kasacyjnej – odczytanie intencji wnoszącego ten środek zaskarżenia. W kontekście przedstawionego zarzutu przyznać należy jednak trafność ocenie dokonanej przez WSA w Warszawie. Bowiem choć dotacje otrzymują niepubliczne przedszkola i szkoły, to jednak dane dotyczące planowanej liczby uczniów, będące podstawą przyznania dotacji w następnym roku, a tym samym wniosek o dotację przekazuje osoba prowadząca niepubliczne przedszkole czy szkołę. Z uwagi na brak pełnej, organizacyjnej samodzielności (zwłaszcza osobowości prawnej) szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne, to właśnie ta osoba musi decydować o istotnych sprawach placówki oraz ponosi odpowiedzialność za gospodarcze aspekty jej funkcjonowania. Pozwala to uznać, że beneficjentem i stroną stosunku prawnofinansowego – jest w istocie osoba tę placówkę prowadząca (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Po 604/26 oraz powołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych).

Przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów prawa, odnoszących się do odpowiedzialności organu (osoby) prowadzącego placówkę oświatową, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie uznaje za prawidłową. Za prawidłowe należało tym samym uznać prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu, wystawionego na skarżącą jako osobę prowadzącą Niepubliczne Przedszkole "W.w M.z bieżąco wypłacanych dotacji na rzecz Publicznego Przedszkola "W.w M., ponieważ osoba której dotyczy decyzja i obecny organ prowadzący to ta sama osoba. Dopuszczenie wykładni przepisów zaprezentowanej przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, prowadziłoby do umożliwienia podmiotom prowadzącym placówki względnie prostego rozwiązania do wprowadzenia dla uniknięcia odpowiedzialności za pobrane dotacje, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślenia raz jeszcze bowiem wymaga, że przedszkola zarówno niepubliczne jak i publiczne, jako jednostki organizacyjne systemu oświaty nie posiadające odrębnej podmiotowości prawnej, nie mogą występować jako odrębny podmiot w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy u.p.e.a. z uwagi na fakt, iż nie posiadają zdolności prawnej. Zatem, zobowiązanym może być tylko ten, kto ma zdolność prawną, czyli możliwości bycia podmiotem praw i obowiązków w określonej sferze. W niniejszym kontrolowanym postępowaniu dotyczy to skarżącej.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, wyjaśnić należy że w istocie dotyczy on prawdopodobnie tożsamego zagadnienia do zarzucanego w zarzucie I.1 petitum skargi kasacyjnej. W tamtym przypadku został on jednak powołany w sposób umożliwiający dokonanie kontroli przez Sąd. Sformułowanie we wskazanym jako pierwszym zarzucie przepisów o różnym charakterze (procesowym, materialnoprawnym) bez jednoczesnego sprecyzowania, w jaki sposób konkretny przepis został naruszony, czyni niemożliwym odczytanie konkretnej intencji autora skargi kasacyjnej. NSA nie może podejmować się uzupełniania zarzutów za autora skargi kasacyjnej, bowiem tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zadaniem niezwykle skomplikowanym wydaje się ocenienie, czy zarzut II.1 petitum skargi kasacyjnej w istocie ma dotyczyć tego samego naruszenia, które zostało powołane w zarzucie I.1 petitum skargi kasacyjnej, a być może intencja skarżącej była zgoła odmienna. Skład orzekający nie kwestionuje możliwości wiązania w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów ze sobą, ale zauważa, że zabieg taki nie może jednak obejmować większej liczby przepisów bez dokładnego wskazania na czym miało polegać naruszenie każdego z nich. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, oparty na wyliczeniu wielu przepisów a powołany jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, został rozpoznany w granicach sprecyzowanych w zarzucie I.1 petitum skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, skoro jako zarzut naruszenia prawa materialnego nie zawierał choćby wskazówki dla Sądu, czy powinien być oceniany jako zarzut błędnej wykładni albo niewłaściwego zastosowania. Tej kwestii nie rozwiązałoby zawarcie stosownego uzasadnienia tego zarzutu w dalszej części skargi kasacyjnej, natomiast z całą pewnością przynajmniej umożliwiłoby podjęcie próby zrozumienia intencji autora skargi kasacyjnej. W tak zakreślonych granicach zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie podlegał ocenie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.