ZUS przegrał spór o przedawnienie składek, bo upomnienie nie zawiesza biegu terminu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2025 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 702/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 stycznia 2025 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddziału w Tarnowie z 30 września 2024 r. w części oddalającej zarzut zgłoszony w sprawie egzekucji administracyjnej. Nadto Sąd pierwszej instancji zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz P. B. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że doręczenie upomnień nie stanowi pierwszej czynności egzekucyjnej, co w konsekwencji powoduje, że nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nie zaszło zdarzenie powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia, co skutkowało przedawnieniem należności z tytułu składek, podczas gdy doręczenie upomnienia należy uznać za pierwszy i jednocześnie obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego sensu largo, skutkujący zawieszeniem biegu terminu przedawnienia.

Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przedstawienia oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 199 ze zm., dalej jako: ustawa sus) przez błędną wykładnię i uznanie, że doręczenie upomnień nie stanowi pierwszej czynności egzekucyjnej skutkującej wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zawieszeniem biegu przedawnienia należności składkowych. Wobec natomiast braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dla oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego wiążący jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przy wyrokowaniu.

Zgłoszony zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy o sus bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Na kanwie brzmienia powyższego przepisu skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że doręczenie upomnienia nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek i wobec tego – nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia tych należności. Konsekwencją zaś stanowiska Sądu pierwszej instancji jest uznanie, że doszło do przedawnienia należności składkowych objętych tytułami wykonawczymi nr (...)co czyni zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym zarzut wygaśnięcia obowiązku usprawiedliwionym. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 268 ze zm., dalej: u.p.e.a.) egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Z treści zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia, możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowanie dotyczące wszczęcia egzekucji administracyjnej w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do powołanego wyżej art. 24 ust. 5b ustawy o sus przyjmuje się, że czynnościami zmierzającymi do wyegzekwowania należności w rozumieniu tego przepisu są takie działania organu egzekucyjnego, które bezpośrednio prowadzą do przymusowego wykonania obowiązku, w szczególności doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego czy dokonanie zajęcia składnika majątkowego. Doręczenie tytułu wykonawczego stanowi formalne zawiadomienie zobowiązanego o wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz o podstawie prowadzonej egzekucji i tym samym stanowi pierwszy etap działań zmierzających do przymusowego wykonania obowiązku. Jest to tym samym czynność skierowana bezpośrednio do zobowiązanego w celu realizacji obowiązku i zmierza do wyegzekwowania należności w rozumieniu art. 24 ust. 5b ustawy sus.

Słusznie tym samym wywiódł Sąd pierwszej instancji, że nie ma charakteru czynności bezpośrednio zmierzającej do wyegzekwowania należności doręczenie zobowiązanemu upomnienia. Jest to bowiem czynność poprzedzająca wszczęcie postępowania egzekucyjnego (argument z art. 15 § 1 u.p.e.a.). Dopiero czynność doręczenia tytułu wykonawczego stanowi element właściwej procedury egzekucyjnej i pozostaje bezpośrednio związana z realizacją obowiązku objętego egzekucją. Tym samym nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że wystawienie i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) można uznać za pierwszą czynność egzekucyjną, skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Stanowisko takie jest utrwalone zarówno orzecznictwie sądów administracyjnych powołanych przez Sąd pierwszej instancji, jak i najbardziej aktualne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 11 marca 2026 r., I GSK 1463/23; z 19 lutego 2025 r., I GSK 1502/21; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego P. B. 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.