Przedszkole podnajmowało sale po godzinach. NSA oddalił skargę w sprawie zwrotu dotacji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1147/25, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej "organ") z 24 stycznia 2023 r. w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej, w punkcie 1 - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 47.315,02 zł oraz nakazującej dokonanie zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji; w punkcie 2 - w pozostałym zakresie oddalił skargę; w punkcie 3 - zasądził od organu na rzecz M. K. 2571 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. K. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2, domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

I. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i 16 w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm., dalej jako: "Prawo oświatowe") poprzez oddalenie skargi w części pomimo nieprawidłowego oznaczenia strony przez organy obu instancji, bowiem stroną postępowania nie jest ani wskazane w treści decyzji organów obu instancji - Publiczne Przedszkole (...), ani też samodzielnie M.K. bądź A. K., lecz prawidłowe określenie strony wymagało wskazania, iż stroną postępowania są działające jako organ prowadzący Publiczne Przedszkole (...) osoby fizyczne M. K. i A. K., a zatem, to wyżej wymienione dwie osoby fizyczne działające łącznie jako organ prowadzący przedszkole, mogły zostać mocą decyzji zobowiązane do zwrotu dotacji, nie zaś każda z nich z osobna;

II. naruszenie 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634, dalej jako "u.f.p.") w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm., dalej jako "u.f.z.o."), poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej czynszu najmu w wysokości 16.416,00 zł wskutek uznania, że pokrywanie wydatków dotyczących najmu z dotacji oświatowej, w sytuacji, w której lokal, w którym strona skarżąca prowadzi przedszkole, strona skarżąca, po godzinach pracy przedszkola, wynajmuje I. S. prowadzącej (...), stanowi o wykorzystaniu części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i podwójnym finansowaniu wydatków;

III. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej wynagrodzenia skarżącej kasacyjnie pełniącej funkcję Dyrektora Przedszkola do spraw administracyjnych wskutek błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. oraz niezastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o., w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie nie była organem prowadzącym Publiczne Przedszkole (...).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W sprawie nie została wniesiona odpowiedź organu na skargę kasacyjną.

Przy piśmie procesowym z 24 sierpnia 2026 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła uzasadnienie w zakresie dotyczącym zarzutu sformułowanego w punkcie I. skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Z kolei, zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przedstawienia oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Tytułem wstępu przypomnieć należy, że w kontrolowanej sprawie skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do zwrotu dotacji oświatowej za 2019 rok wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazać należy, że w myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483 z zm., dalej jako u.f.p.), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a także pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zgodnie z art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W ustawie brak jest definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. M. Stawiński, Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał weryfikacji zarzut naruszenia prawa procesowego, zawarty w punkcie I. petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie sformułowała przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut akceptacji błędnego określenia w decyzjach organów pierwszej i drugiej instancji strony postępowania, a zarazem adresata obowiązku zwrotu dotacji, kwalifikując to uchybienie jako naruszające przepisy procesowe (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 29 k.p.a. i art. 4 pkt 1 i 16 oraz 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 820). Abstrahując od tego, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, to rozumiejąc go jako w istocie zmierzający do wykazania przesłanki nieważnościowej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 1546/23, w którym Sąd ten stwierdził zasadność zarzutu ujętego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a wiążącego się z pozbawieniem uczestniczki postępowania A. K. możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (zakończonym wyrokiem z 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 312/23). Naczelny Sąd Administracyjny uznał wówczas, że status A. K. jako strony postępowania nie budzi wątpliwości, co przekłada się na jej status uczestniczki postępowania sądowym. Wyżej sformułowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążące. Zgodnie z bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do M. K. (reprezentowanej przez adwokata) i A. K.. Odwołanie wniosła "M. K. – organ prowadzący Publiczne Przedszkole". Decyzję organu drugiej instancji, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, skierowano do odwołującej się, której ją doręczono, jednocześnie doręczając decyzję A. K.. Sąd pierwszej instancji na stronie 41 uzasadnienia wyroku jednoznacznie wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały skierowane do M. K. i A. K. jako organu prowadzącego Publiczne Przedszkole (...), a zarazem treść decyzji – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - nie wskazuje, że zobowiązane do zwrotu środków dotacyjnych jest Przedszkole. Stanowisko skarżącej kasacyjnie o skierowaniu decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania jest zatem nietrafne. Co więcej, zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 i 16 w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe nie może być kierowany do Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, bowiem nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej fakt, że z mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana organu prowadzącego Publiczne Przedszkole (...) i organem tym zostały M. K. i A. K.. Ocena prawidłowości oznaczenia organu prowadzącego Publiczne Przedszkole (...), w którym występują dwie osoby fizyczne, w kontekście brzmienia art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, pozostaje zatem poza granicami niniejszego postępowania. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie kwoty dotacyjnego zobowiązania zwrotowego to organ prowadzący, a nie publiczna szkoła/placówka oświatowa jest stroną postępowania administracyjnego, co wynika z art. 10 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 (a także ust. 2 pkt 1) ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 29 k.p.a. Szkoły i placówki oświatowe nie posiadają osobowości prawnej. Stąd też ustawa Prawo oświatowe wskazuje, że to organ prowadzący dany podmiot oświatowy odpowiada za jego działalność (art. 10 ust. 1) oraz nadzoruje ją w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, w tym nadzoruje prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi (art. 57 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1).

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzut zawarty w punkcie II. skargi kasacyjnej, dotyczący zakwestionowania kwoty wydatków w części obejmującej czynsz najmu (art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 650, dalej jako u.f.z.o.) jest nieusprawiedliwiony. Istotą sporu w tym zakresie nie jest to, że organy administracji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji wykluczyły możliwość pokrywania z dotacji oświatowej kwot wydatkowanych tytułem najmu pomieszczeń, w których realizowana jest działalność oświatowa, lecz że dokonały skonkretyzowanej w okolicznościach sprawy oceny dopuszczalności uwzględnienia w dotacji kwoty, którą organ prowadzący uzyskuje tytułem umowy podnajmu tych samych pomieszczeń, w których prowadzi działalność oświatową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że omawiane dotacje są dotacjami podmiotowo-celowymi, a nie tylko podmiotowymi, gdyż udziela się ich jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły lub placówki. Nie sposób przyjąć – w świetle art. 35 ust. 1 u.f.z.o. – że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. W konsekwencji, orzeczenie zwrotu przyznanej dotacji jest możliwe, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań placówki w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Pryzmatem dla tej oceny są zasady prowadzenia prawidłowej gospodarki finansowej, wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada celowości i oszczędności wydatkowania. Na podstawie art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Na tle powyższego przepisu należy przyjąć za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 u.f.z.o. musi uwzględniać treść art. 44 ust. 3 u.f.p. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby bowiem do przyjęcia stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, w których nakłady przynoszą minimalne efekty. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby wydatki na opłatę czynszu za lokal, w którym prowadzona jest placówka nie mogły być rozliczane dotacją. Dokonał jednak oceny zachowania beneficjenta dotacji z punktu widzenia zasadności i celowości ponoszenia takiego wydatku w odniesieniu do realiów tej konkretnej sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględnił, że od czerwca 2019 r. w budynku przy ul. (...) oprócz Publicznego Przedszkola (...) na drugim piętrze funkcjonował także żłobek, a po godzinach pracy przedszkola i żłobka inny kontrahent zewnętrzny prowadził inną działalność edukacyjną. Za trafną zatem uznać należy ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że pokrycie dotacją oświatową wszystkich wydatków związanych z wynajmem lokali, bez zachowania proporcji podziału kosztów pomiędzy wyżej wymienionymi podmiotami, stanowi o wykorzystaniu części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie może budzić wątpliwości, że wynajmowanie (podnajmowanie) sal dydaktycznych pod inną, odrębną działalność edukacyjną nie stanowi realizacji przez przedszkole zadań, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Wynajmując lokal innemu podmiotowi Przedszkole nie prowadziło w tym zakresie działalności, o której mowa we wskazanym wyżej art. 35 ust. 1 u.f.z.o., działalność prowadziła wówczas inna osoba, która płaciła za najem. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena wydatkowania środków z dotacji w omawianym zakresie uwzględnia zatem wymienione wyżej zasady gospodarowania środkami publicznymi i jest prawidłowa.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut z punktu III. skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. i braku zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o. w odniesieniu do wydatków przeznaczonych na wynagrodzenie M. K. jako dyrektora Przedszkola do spraw administracyjnych. Skarżąca kasacyjnie była niewątpliwie organem prowadzącym przedszkole. Jednocześnie, M. K. z mocy zarządzenia z 2 stycznia 2018 r. dotyczącego wysokości wynagrodzenia Dyrektora Przedszkola ds. Administracyjnych, przyznała sobie wynagrodzenie za prace administracyjne na rzecz Przedszkola "związane z pełnieniem funkcji dyrektora ds. administracyjnych". Art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o. reguluje w szczególności kwestię finansowania wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe (...). Dając możliwość uwzględnienia w dotacji wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, nie przyznaje uprawnienia do uwzględnienia w nich wynagrodzenia dyrektora do spraw administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie odnosił się już wielokrotnie do kwestii braku możliwości finansowania z otrzymanych dotacji wynagrodzenia dyrektorów do spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2026 r. sygn. akt I GSK 85/25, wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 745/19, wyrok NSA z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 411/18, wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt I GSK 301/18, CBOSA). Wskazywał również, że w sytuacji rozdzielenia obowiązków dyrektora placówki na kilka osób (stanowisk) nie może być mowy o sfinansowaniu z otrzymanej dotacji wynagrodzenia dla osoby, w której zakres obowiązków wchodziły sprawy administracyjne (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2026 r., sygn. I GSK 85/25, CBOSA). Zajmowanie się kwestią wyposażenia przedszkola, czy też zapewnienie obsługi administracyjnej nie odnosi się do zadań związanych z kształceniem, wychowaniem czy też opieką. Skoro zaś dyrektor do spraw administracyjnych wykonywał zadania o charakterze organizacyjnym, kadrowym czy też finansowym, to nie ma możliwości tego rodzaju zadaniom przypisać cech zadań związanych w sposób bezpośredni z kształceniem, wychowaniem czy też opieką.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.