Schizofrenia z opinii dla prokuratury uzasadnia skierowanie kierowcy na badania

I. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 509/25, po rozpoznaniu skargi H. P. (dalej: "strona", "skarżący" lub "strona skarżąca"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "organ II instancji", "kolegium" lub "sko") z 31 lipca 2025 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z 28 czerwca 2024 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

2.1. W dniu 2 maja 2024 r. do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Wejherowie (dalej również: "organ I instnacji") wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w Wejherowie z 29 kwietnia 2024 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania strony skarżącej na badanie lekarskie z uwagi na nasuwające się zastrzeżenia co do stanu zdrowia w zakresie predyspozycji do kierowania pojazdami mechanicznymi. W uzasadnieniu tego wniosku powołano się na wyciągu z opinii sądowo-psychiatrycznej wskazując, iż wynika z niej, że strona skarżąca jest chora psychicznie (schizofrenia paranoidalna), a poczynione rozpoznanie nasuwa zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia, zwłaszcza predyspozycji do kierowania pojazdami mechanicznymi. Wobec powyższego, 7 maja 2024 r., Starosta Wejherowski wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania strony skarżącej na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Jednocześnie organ ten wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących tego, czy jest ona objęta opieką poradni lekarskiej (a jeśli tak, to jakiej oraz o dostarczenie zaświadczenia), pod czyją opieką lekarską się znajduje oraz czy przyjmuje na stałe leki (a jeśli tak, to jakie). Nadto, organ ten zwrócił się do Komisariatu Policji w R. o informacje dotyczącą interwencji w jakichkolwiek zdarzeniach drogowych z udziałem strony skarżącej - a z uzyskanej odpowiedzi wynikało, że w stosunku do strony nie podejmowano interwencji związanych z wykroczeniami w ruchu drogowym, a dzielnicowy nie posiada wiedzy o zastrzeżeniach co jej do kwalifikacji lub zdolności do kierowania pojazdami. Równocześnie, w odpowiedzi na wezwanie organu, strona złożyła oświadczenie, w którym poinformowała, że dostarczy zaświadczenie lekarskie o stanie swojego zdrowia, wskazując przy tym, że nie przyjmuje leków, które uniemożliwiałyby prowadzenie pojazdów samochodowych. Następnie strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie, wystawione przez lekarza psychiatrę, z którego wynika, że stan jej zdrowia, prowadzone leczenie oraz przyjmowane leki nie stanowią przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów mechanicznych.

W oparciu o zgromadzonym materiał Starosta Wejherowski, decyzją z 28 czerwca 2025 r., orzekł o skierowaniu strony, posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, C, na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Organ I instancji zaznaczył, że jak wynika z opinii sądowo-psychiatrycznej załączonej do wniosku Prokuratury Rejonowej w Wejherowie, u strony skarżącej rozpoznano schizofrenię paranoidalną. Z opinii tej wynika nadto, że podczas przesłuchania i badania strona nie ujawniała objawów wytwórczych, wielokrotnie natomiast powtarzała, że sytuacji nie jest w stanie "logicznie wytłumaczyć". Strona prezentowała wybiórcze problemy z pamięcią, podczas badania podała również, że jest leczony takimi lekami jak: (..).

2.2. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 31 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji, wskazując na brzemiennie przepisów art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., zaznaczył, że przepisy te nie doprecyzowują, jakie konkretnie okoliczności zdrowotne przemawiają za skierowaniem kierowcy na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" oraz "poważne" - są to zatem pojęcia pozostawiające organowi administracji możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie instytucji wyrażonej w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie Kolegium, poparta dowodami choroba psychiczna strony skarżącej stanowiła wystarczającą podstawę do wydania przez Starostę Wejherowskiego pozytywnej decyzji w zakresie skierowania jej na badania lekarskie. Opinia będąca jej podstawą została sporządzona przez specjalistów w swojej dziedzinie, jest spójna, niesprzeczna, jednoznaczna i pełna.

2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że złożona doń skarga zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z 18 grudnia 2025 r. uchylił zarówno zaskarżoną doń decyzję kolegium z 31 lipca 2025 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z 28 czerwca 2024 r. Sąd I instancji zgodził się z tym, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu, musi czuwać nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność, także w okresie, gdy z tych uprawnień korzystają, a realizacji tego celu służy art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Równolegle jednak WSA zwrócił uwagę na to, że należy mieć na uwadze, iż prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, a jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo przypadkach i z tego powodu ingerencja organu w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona. Sąd I instancji wskazał, że organ nie może zatem dokonywać tej czynności w sposób dowolny lecz tylko wtedy, gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się "uzasadnione", a jednocześnie "poważne", zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. WSA zaznaczył przy tym, że w omawianym przepisie nie chodzi o każde zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierowcy, ale o takie, które jest uzasadnione ustalonymi okolicznościami faktycznymi, a przy tym jest poważne, a więc rodzi uzasadnioną obawę o stwarzanie przez kierującego zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie skierowania strony skarżącej na badania lekarskie w celu ustalenia u niej istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało wszczęte przez Starostę Wejherowskiego z urzędu, na podstawie sygnalizacji Prokuratora Rejonowego w Wejherowie i jego wniosku o wszczęcie postępowania z uwagi na to, że z przeprowadzonego jednorazowego badania sądowo-psychiatrycznego strony skarżącej (jako osoby podejrzanej w postępowaniu karnym o złożenie fałszywych zeznań w sprawie dotyczącej kradzieży pojazdu), stwierdzone zostało, że cierpi ona od wielu lat na "schizofrenię paranoidalną" (przy czym – jak wynikało z wniosku Prokuratora – stwierdzona u strony choroba psychiczna nie spowodowała niemożności pociągnięcia jej do odpowiedzialności karnej), co jednak - w ocenie Prokuratora – także z uwagi na "przyjmowane na stałe leki psychotropowe", nasuwało zastrzeżenia co do posiadania przez nią predyspozycji do kierowania pojazdami. Sąd I instancji uznał, że rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało rozważenia zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisach, zgodnie z którymi starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tej sytuacji wniosek Prokuratora stanowił sygnał dla organu administracji publicznej uprawnionego do wydania przedmiotowej decyzji do zbadania, czy dysponuje on wiarygodną informacją o uzasadnionych i poważnych zastrzeżeniach o stanie zdrowia strony skarżącej, mogących powodować u niej niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zatem, jak wskazał Sąd I instancji, organ ten miał rozstrzygnąć według stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. i w tym celu - zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - zobligowany był do zgromadzenia stosownego materiału dowodowego, następnie poddania go wszechstronnej ocenie, a w konsekwencji stwierdzenia – w świetle przesłanek określonych w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. – podstaw uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania strony na badania lekarskie. W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że wystarczającą okolicznością wskazującą na istnienie uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia strony, uzasadniającą wszczęcie postępowania a następnie nałożenie na stronę obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu mającemu na celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, była w istocie wyłącznie informacja sygnalizacyjna Prokuratora Rejonowego w Wejherowie, w której wskazano, że ze sporządzonej w grudniu 2023 r. opinii sądowo-psychiatrycznej wynika, iż strona od wielu lat cierpi na schizofrenię paranoidalną, a w konsekwencji stwierdzona choroba oraz przyjmowane na stałe leki psychotropowe nasuwają zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony, świadomości choroby, a zwłaszcza predyspozycji do kierowania pojazdami mechanicznymi. Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze, przyjęta przez organy za podstawę rozstrzygnięcia omawiana okoliczność faktyczna nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a po drugie schizofrenia nie jest chorobą jednorodną, gdyż dzieli się na określone rodzaje charakteryzujące się określonymi objawami (np. paranoidalną, katatoniczną, hebefreniczną, rezydualną), które mogą mieć znaczenie z punktu widzenia predyspozycji do kierowania pojazdami. Przyjęcie zatem, że skarżący cierpi na "schizofrenię paranoidalną" należy ocenić jako całkowicie dowolnie przyjęte ustalenie. To samo – w ocenie Sądu I instancji – należy odnieść do stwierdzenia przyjmowania przez skarżącego leków psychotropowych. Wbrew bowiem stanowisku Prokuratora oraz organów, z przekazanej opinii sądowo-psychiatrycznej nie wynika jednoznacznie jakie leki strona w momencie jej sporządzania przyjmowała (wskazano tam bowiem: "nie do końca pamiętam ((...))"). Natomiast już w toku postępowania administracyjnego strona złożyła oświadczenie, w którym wskazała, że nie przyjmuje leków, które uniemożliwiałyby jej prowadzenie pojazdów, co dodatkowo zostało potwierdzone w wydanym w dniu 25 czerwca 2025 r. zaświadczeniu lekarskim (wystawionym przez lekarza psychiatrę, pod którego opieką strona się znajduje). Dalej Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie przez organ I instancji (zaaprobowane w istocie przez organ odwoławczy), iż "lek A. może powodować u niektórych osób senność i mniejszą zdolność koncentracji, jak również powodować zmniejszenie ostrości widzenia" a "w przypadku zaobserwowania takich objawów nie należy prowadzić pojazdów, obsługiwać urządzeń mechanicznych, ani wykonywać innych czynności, które wymagają dużej koncentracji uwagi"), nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy uznane za podstawę wystarczającą i uzasadniającą wypełnienie przesłanek określonych w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Nadto Sąd I instancji zaznaczył, iż jakkolwiek fakt przyjmowania leków psychotropowych może przemawiać za istnieniem "uzasadnionych i poważnych" zastrzeżeń odnośnie stanu zdrowia, to jednak w takim przypadku organy powinny jednoznacznie wyjaśnić, a następnie w sposób nie nasuwający wątpliwości uzasadniać dlaczego w rozpoznawanej sprawie przyjmowanie tego rodzaju leków przemawia za istnieniem zastrzeżeń o takim charakterze, a w konsekwencji za skierowaniem na badania. Sąd I instancji uznał także, że w niniejszej sprawie – abstrahując od braku jednoznacznego ustalenia w toku postępowania faktu przyjmowania przez skarżącego wskazanych leków (m.in. leku A.) – organy nie wykazały w sposób przekonujący, dlaczego przyjmowanie tego rodzaju leku przemawia za istnieniem uzasadnionych zastrzeżeń u strony, gdyż nawet przywołując charakterystykę i skutki działania tego leku nie wskazały na źródło takich - odwołujących się do wiedzy specjalnej – wiadomości. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym działaniem organu powinno być zatem uzyskanie informacji na temat przyjmowanych leków oraz ich ewentualnego wpływu na predyspozycje do kierowania przez stronę pojazdami od lekarza psychiatry, pod którego opieką się ona znajduje. W ocenie Sądu I instancji opinia sądowo-psychiatryczna, a tym bardziej informacja Prokuratora, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do wydania zaskarżonych decyzji, gdyż w istocie sama w sobie nie obrazowała istniejących zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, które można by uznać za na tyle poważne, aby uzasadniały przeprowadzenie wobec strony badania lekarskiego. Tym bardziej, że z całokształtu okoliczności sprawy nie wynikało, aby zachodziły inne przekonujące powody do skierowania strony na badania. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że organy nie poddały należnej ocenie innych dowodów zgromadzonych w sprawie, jak choćby zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez stronę, czy wyjaśnień uzyskanych z Komisariatu Policji w R.. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organów było dokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego i ustalenie czy rzeczywiście istnieją "uzasadnione i poważne" zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony, a w szczególności, czy stwierdzona u niej choroba psychiczna i przyjmowane w związku z nią leki, mogą przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać na występowanie przeciwwskazań zdrowotnych co do dalszego udziału w ruchu drogowym w charakterze kierującego pojazdem. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, organy procedując w niniejszej sprawie uchybiły normom zawartym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż nie doszło do należytego i dostatecznego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na jej załatwienie, a w konsekwencji zastosowania określonej normy prawa materialnego przewidującej nałożenie obowiązku na stronę, tj. w realiach sprawy poddania strony badaniom lekarskim. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją, decyzja wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. 1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1210 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skierowanie kierowcy na badania lekarskie jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wykaże w sposób jednoznaczny i przesądzający istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podczas gdy z prawidłowej wykładni językowej, systemowej i celowościowej tych przepisów wynika, iż wystarczające jest powzięcie przez organ administracji publicznej uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, wymagających weryfikacji przez uprawnionego lekarza, a nie ich rozstrzyganie przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny,

b) art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1210 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że stwierdzenie u kierowcy choroby psychicznej w postaci schizofrenii oraz informacje wynikające z opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej w postępowaniu karnym nie wyczerpują przesłanki "uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia", podczas gdy prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż dla skierowania kierowcy na badania lekarskie wystarczające jest uprawdopodobnienie istnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia, a nie ich udowodnienie w stopniu właściwym dla postępowania orzekającego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, co skutkowało bezpodstawnym zawężeniem zakresu zastosowania tych przepisów;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ administracji publicznej naruszył zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek wyczerpującego zebrania rozpatrzenia materiału dowodowego, podczas gdy w postępowaniu w sprawie skierowania kierowcy na badania lekarskie organ nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do dokonywania wiążącej oceny stanu zdrowia kierowcy, ani do rozstrzygania o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, ani do dokonywania pogłębionej, specjalistycznej oceny medycznej w zakresie rodzaju schorzenia, przebiegu leczenia czy wpływu farmakoterapii na zdolność prowadzenia pojazdów, lecz ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do nałożenia obowiązku poddania się badaniom lekarskim. Tym samym WSA w Gdańsku bezzasadnie rozszerzył zakres obowiązków dowodowych organu administracji publicznej ponad wymagania wynikające z przepisów prawa, które są właściwe dla postępowania lekarskiego, a nie administracyjnego;

b) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), poprzez przekroczenie granic sądowej kontroli legalności i zastąpienie oceny administracji własną oceną merytoryczną Sądu, w szczególności przez dokonywanie specjalistycznych rozważań medycznych dotyczących rodzaju schizofrenii, skutków farmakoterapii dla zdolności do kierowania oraz znaczenia opinii psychiatrycznej, a także przez kwestionowanie wiarygodności opinii sądowo-psychiatrycznej, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dysponuje wiedzą specjalną i nie przeprowadza postępowania dowodowego w tym zakresie, a ocena specjalistyczna wykracza poza kompetencji sądu administracyjnego;

c) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, polegający na wewnętrznej niespójności rozważań, pominięciu znaczenia prewencyjnego charakteru decyzji o skierowaniu na badania oraz niedostatecznym wyjaśnieniu, dlaczego informacje pochodzące od prokuratora i opinia sądowo-psychiatryczna nie mogą stanowić "uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń".

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku głównego, na podstawie art. 185 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku, z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1210 ze zm.), przy zachowaniu konstytucyjnych zasad ochrony życia i zdrowia oraz proporcjonalności działań organów administracji publicznej. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się rozprawy.

2. Strona skarżąca, ani uczestnik postępowania – Prokurator - nie skorzystali z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

2. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." - z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.

Zaznaczyć również należy, iż w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ta z kolei, tj. nieważność postępowania, zachodzi w przypadkach o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Niemniej jednak w niniejszej sprawie NSA nie stwierdził wystąpienia takich podstaw. To z kolei oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku WSA determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Przy czym związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, wyznacza zakres kontroli dokonywanej przez NSA. To więc autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, to on bowiem wskazuje, które normy prawa zostały naruszone. Zaznaczyć przy tym należy, że NSA nie ma ani prawa, ani obowiązku domyślania się i uzupełniania argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Z tego też względu przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej NSA może uwzględnić tylko te przepisy, na których naruszenie wyraźnie wskazano w skardze kasacyjnej. To z kolei oznacza, że NSA nie jest władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył innych jeszcze, a nie wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, Lex/el nr 2739689).

Wobec braku przesłanek wskazujących na nieważność postępowania, rozpoznaniu przez NSA podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl bowiem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć jedynie na następujących podstawach: 1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1, jak i pkt 2 p.p.s.a., a więc oparto ją zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni przepisów prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, Lex/el nr 3788107, a także wskazany tam wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, Lex/el nr 163943).

3. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało zdaniem strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że organ nie naruszył ani zasady prawdy obiektywnej, ani obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wskazuje, że w postępowaniu w sprawie skierowania kierowcy na badania lekarskie organ administracji publicznej nie jest ani uprawniony ani zobowiązany do dokonywania wiążącej oceny stanu zdrowia kierowcy, ani do rozstrzygania o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, ani do dokonywania pogłębionej, specjalistycznej oceny medycznej w zakresie rodzaju schorzenia, przebiegu leczenia, czy wpływu farmakologii na zdolność prowadzenia pojazdów. Obowiązkiem organu jest bowiem jedynie ustalenie, czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do nałożenia obowiązku poddania się badaniom lekarskim. A co za tym idzie strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, iż Sąd I instancji bezzasadnie rozszerzył zakres obowiązków dowodowych organu administracji publicznej ponad wymagania wynikające z przepisów prawa, które są właściwe dla postępowania lekarskiego, a nie administracyjnego.

W świetle powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami – dalej: "u.k.p." starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na: badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. W ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższe oznacza więc, że na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przed przeprowadzeniem badania, z natury rzeczy nie można poczynić kategorycznych ustaleń w tym zakresie. Tym samym za uzasadnione należy uznać takie zastrzeżenia, które zostały oparte na konkretnych i wiarygodnych podstawach (por. np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2025 r., II GSK 2380/24, Lex/el nr 3846082). Należy przy tym podkreślić, że stosowanie tego przepisu musi uwzględniać cele, dla realizacji których rozwiązanie to zostało przyjęte przez ustawodawcę. Celem tej regulacji jest bowiem realizacja zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez weryfikację zdolności psychofizycznych jego uczestników, w następstwie powzięcia przez organ informacji nasuwających uzasadnione wątpliwości w tym zakresie. W ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje bowiem oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zatem skierowanie na badania lekarskie przeprowadzone w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma charakter prewencyjny. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że dla zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy już z tych uprawnień korzystają. Równocześnie nie może ujść uwadze i to, że fakt skierowania na badanie lekarskie nie jest równoznaczny z pozbawieniem kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami, gdyż celem badania jest wyjaśnienie wątpliwości dotyczących wpływu ujawnionych okoliczności dotyczących stanu zdrowia kierowcy na zdolność do bezpiecznego kierowania pojazdami. Badania mają zatem potwierdzić albo wykluczyć istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Przy czym dokonywanie ocen istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało przekazane wyłącznie uprawnionym lekarzom z wojewódzkich ośrodków medycyny pracy. Odnotować też trzeba, że nie ma znaczenia źródło powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń dotyczących stanu zdrowia, które uzasadniają ocenę o zaktualizowaniu się przesłanki podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Zauważyć przy tym należy, że w judykaturze dopuszcza się opinie sporządzone dla potrzeb innych postępowań (przykładowo w sprawie cywilnej, czy karnej), a więc bez znaczenia jest cel i przedmiotu sporządzenia dowodu z opinii sądowo-psychiatrycznej (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1045/21, Lex/el nr 3778834). Istotne jest jedynie to, żeby treść takiego dokumentu tworzyła podstawę do sformułowania wniosku o zaistnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, aktualizując tym samym przesłankę wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Stąd nie ma znaczenia, że w niniejszej sprawie opinia co do stanu zdrowia została sporządzona w toku postępowania karnego prowadzonego przeciwko stronie skarżącej, podejrzanej o złożenie fałszywych zeznań w sprawie dotyczącej kradzieży pojazdu i nie była ona związana z popełnieniem przez stronę skarżącą czynu skierowanego przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub też mającego jakikolwiek związek z transportem. Istotne jest jednak to, że na podstawie tej opinii ustalono, iż strona skarżąca od wielu lat cierpi na schizofrenię paranoidalną oraz przyjmuje na stałe leki psychotropowe ((...)). Równocześnie należy odnotować, że w judykaturze trafnie wskazuje się, iż ustawodawca nie wskazał w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. precyzyjnie jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Zgodnie z wolą ustawodawcy zastrzeżenia te mają być jednak uzasadnione i poważne. To z kolei oznacza, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że zastrzeżenia te mają być uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim to, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach. Przy czym wydanie decyzji nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdów. Nie jest też konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, wystarczy bowiem wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia. Jednocześnie ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie skierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, musi być jednak każdorazowo dokonana przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1928/20, Lex/el nr 3717989). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości to, że uzasadnione i poważne zastrzeżenia powinny mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. Skierowanie na badania lekarskie ma zaś na celu potwierdzenie, że w danym stanie zdrowotnym dana osoba nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W niniejszej sprawie za takie wiarygodne podstawy, o których mowa powyżej, należało uznać wniosek Prokuratury Rejonowej w Wejherowie z dnia 24 kwietnia 2024 r. wskazujący na istnienie poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia strony skarżącej w kontekście zagrożenia dla ruchu drogowego. Z uzasadnienia wniosku Prokuratury oraz z załączonej doń opinii sądowo-psychiatrycznej wynika, że strona skarżąca jest chora psychicznie – rozpoznanie u niej schizofrenii paranoidalnej nasuwa zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia, a zwłaszcza uwarunkowanych nim predyspozycji co do kierowania pojazdami mechanicznymi. Co więcej ustalono, że strona skarżąca przyjmuje leki, takiej jak: (...), przy czym jedne z nich (A.) może powodować u niektórych osób senność i mniejszą zdolność koncentracji, jak również powodować zmniejszenie ostrości widzenia.

Wobec powyższego należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, że przesłanką skierowania kierowcy na badania lekarskie jest istnienie jedynie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. Natomiast, decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie jest jednoznaczna z pozbawieniem uprawnień do kierowania pojazdami i nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona bowiem jedynie wyjaśnieniu istniejących w tej kwestii uzasadnionych wątpliwości. Co więcej, z przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych wprost wynika, że organ nie ma ani obowiązku, ani możliwości precyzyjnego wykazania, że konkretna osoba posiada przeciwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów. Dopiero bowiem przeprowadzane na podstawie art. 75 u.k.p. badania lekarskiego ma na celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z tego też względu na potrzeby postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie nie ma, ani potrzeby, ani możliwości wykazywania, że te przeciwskazania rzeczywiście istnieją. Podkreślić też należy, że z żadnego powszechnie obowiązującego przepisu prawa nie wynika niedopuszczalność czynienia przez organ administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej - w tym na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. - w oparciu o dokument sporządzony na potrzeby innego postępowania. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie organ administracji był, z mocy powołanych wyżej przepisów u.k.p., zobligowany do rozpatrzenia wszelkich otrzymanych sygnałów odnoszących się do stanu zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy, co też uczynił. Jeżeli bowiem z dokumentów wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony skarżącego pod kątem możliwości kierowania pojazdami, to nie można skutecznie zarzucać organowi, że wziął te okoliczności pod uwagę. Stąd poniesiony przez skarżący kasacyjnie organ w pkt II.1. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy należy uznać za uzasadniony. Wobec powyższego zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., albowiem jak trafnie zaznaczono w skardze kasacyjnej organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły, że istnieją poważne i uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony skarżącej powodujące, iż wniosek o skierowanie jej na badania lekarskie jest uzasadniony. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji nie ma obowiązku wykazywać, w sposób jednoznaczny i przesądzający, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, wystarczające jest bowiem powzięcie przezeń uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, wymagających weryfikacji przez uprawnionego lekarza, a nie ich rozstrzyganie przez organ administracji. Dla skierowania kierowcy na badania lekarskie wystarczające jest bowiem uprawdopodobnienie istnienia zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia.

Uzasadniony okazał się również zarzut sformułowany w pkt II.2. skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wobec powyższego należało przyznać racje skarżącemu kasacyjnie organowi, iż Sąd I instancji przekroczył granice sądowej kontroli legalności, zastąpił on bowiem ocenę merytoryczną organu własną oceną – dokonując w sposób nieuprawniony, czy to specjalistycznych rozważań medycznych dotyczących rodzaju schizofrenii, czy to skutków farmakoterapii dla zdolności do kierowania, czy to znaczenia oraz wiarygodności opinii sądowo-psychiatrycznej.

Za niezasadny NSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, a co za tym idzie przez jego pryzmat dochodzi do badania kompletności formalnej i strukturalnej uzasadnienia wyroku, ale nie jego prawidłowości merytorycznej. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zawiera wszystkie, określone przez ustawodawcę, elementy - umożliwiło więc ono NSA odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, a co za tym idzie przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

4. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. NSA, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przy czym sprawę należy uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy miał miejsce w niniejszym przypadku. NSA uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto NSA stroi na stanowisku - wobec ocen i rozważań poczynionych powyżej – że organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.

5. Ze wskazanych powyżej powodów NSA uznał, że skarga skarżącego kasacyjnie organu jest uzasadniona.

Mając na uwadze powyższe, NSA, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.