Przewóz tarcicy z Ukrainy na Litwę bez zezwolenia. NSA utrzymał karę 12 tys. zł

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 października 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 312/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Przedsiębiorstwa Prywatnego "A." w V., [...] (dalej: strona skarżąca lub skarżąca), na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z 2 kwietnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 29 stycznia 2025 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za stwierdzone kontrolą w dniu 2 października 2024 r. niewyposażenie kierowcy zespołu pojazdów o numerach rejestracyjnych [...]/[...] w odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym, tj. dokument, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 92a ust. 1 i ust. 3 u.t.d., stosownie do lp. 1.12. i lp. 3.1. załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy.

Podczas kontroli ustalono, że kierowcą pojazdu był obywatel Ukrainy B. L., wykonujący przejazd w ramach międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na rzecz przewoźnika drogowego – ukraińskiego podmiotu, tj. skarżącej. Kierowca zgłosił do odprawy celnej towar w postaci tarcicy z drzew iglastych, przewożony z Ukrainy na Litwę. Nadawcą towaru była skarżąca, zaś odbiorcą podmiot UAB V. w W. W trakcie kontroli stwierdzono, że skarżąca wykonywała przewóz na potrzeby własne (przewóz niezarobkowy), na którego wykonywanie wymagane jest zezwolenie zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d. Kierujący pojazdem nie posiadał w pojeździe i nie okazał na żądanie funkcjonariuszy służby celno-skarbowej zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, udzielonego przewoźnikowi wykonującemu przewóz drogowy, ważnego w dniu kontroli, nie przedłożył również zezwolenia wielokrotnego, wielostronnego EKMT.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie uchylił decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z 29 stycznia 2025 r. w części dotyczącej nałożenia kary za niewyposażenie kierowcy w odpowiednie zezwolenie wymagane zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d., stosownie do lp. 1.12. załącznika nr 3 do ustawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy przewóz drogowy wykonywany był z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d., natomiast nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym naruszenia opisanego w Ip. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na niewyposażeniu kierowcy w odpowiednie zezwolenie, wymagane zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przewoźnik w trakcie kontroli w ogóle nie dysponował zezwoleniem, więc nie mógł wyposażyć kierowcy w ten dokument. Z opisu naruszenia z Ip. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, że dotyczy ono sytuacji, gdy wymagany dokument w sensie formalnym istnieje (występuje w obrocie prawnym), jednak przewoźnik drogowy nie wyposażył kierowcy w ten dokument (kierowca nie posiada go podczas wykonywania przewozu). W okolicznościach sprawy taka sytuacja nie miała miejsca.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przewożony towar był towarem sprzedanym przez skarżącą (tarcica z drzew iglastych), co odpowiada normie art. 4 pkt 4 lit. c) u.t.d. i tym samym definicji przewozu na potrzeby własne. Przewóz towaru w postaci tarcicy z drzew iglastych realizowany był przez stronę skarżącą na jej własne potrzeby, pomocniczo w stosunku do jej podstawowej działalności gospodarczej (świadczenia usług pomocniczych w leśnictwie), wykonywany z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, to jest niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6 u.t.d. Za trafną uznał Sąd ocenę organów co do braku podstaw do zastosowania umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów z dnia 29 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. UE L 179 z dnia 6 lipca 2022 r. str. 4; dalej: umowa Unia Europejska – Ukraina). W przypadkach, których nie obejmują postanowienia umowy Unia Europejska – Ukraina, zastosowanie znajdują postanowienia umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M. P. z 2002 r. Nr 6, poz. 125; dalej: umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych). Jednocześnie Sąd wskazał, że z komunikatu zamieszczonego na stronie internetowej Stowarzyszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych Ukrainy (www.asmap.org.ua) wynikało, że w sytuacji, kiedy przewoźnik pełni jednocześnie rolę importera i przewoźnika, organy regulacyjne wymagają od przewoźników posiadania zezwolenia na transport. Z uwagi na fakt, że na rok 2024 Ukraina i Polska nie dokonały wymiany zezwoleń zagranicznych, w przypadku przewozu towarów, gdy przewoźnicy pełnią jednocześnie rolę importera i przewoźnika, powinni zaplanować transport z wykorzystaniem zezwolenia EKMT, upoważniającego do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego towarów pomiędzy państwami członkowskimi stowarzyszonymi w ramach Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu, powołanej do życia protokołem sporządzonym w Brukseli dnia 17 października 1953 r., do którego Rzeczpospolita Polska przystąpiła w 1993 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 518).

Skoro takiego zezwolenia skarżąca nie posiadała, to zasadnie stwierdzono, że kontrolowany przewóz drogowy wykonywany był z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 4 i 6 u.t.d. i nieprawidłowe uznanie, że skarżąca kasacyjnie wykonywała niezarobkowy, międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne, w sytuacji, w której pomimo tego, że zachodziła tożsamość sprzedającego i przewoźnika, przewóz miał charakter odpłatny, a cena zawarta była w cenie m3 drewna, w związku z czym nie można zakwalifikować go jako niezarobkowego przewozu;

2. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. oraz pkt 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w sytuacji, kiedy na mocy umowy Unia Europejska – Ukraina – wykonywany przez przewoźnika drogowego tranzyt nie wymagał zezwolenia;

3. prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że przewoźnik drogowy nie wykonywał jednego z przewozów drogowych towarów przewidzianych w umowie Unia Europejska – Ukraina – to jest błędne niezastosowanie art. 4 lit. c) umowy Unia Europejska – Ukraina;

4. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 umowy Unia Europejska – Ukraina bez uwzględnienia treści art. 4 tej umowy i jej celów oraz zasady rozumowania a maiori ad minus, a w konsekwencji błędne uznanie, że przewoźnik, wykonywał przejazd nieobjęty tą umową, podczas gdy przedmiotowa umowa nie zawiera wyłączenia co do przejazdu na własny koszt;

5. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 i art. 13 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych i nieprawidłowe uznanie, że stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d., kierowca pojazdu, winien mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym, w sytuacji w której wykonywany przez przewoźnika tranzyt nie wymagał zezwolenia, a sama ww. umowa z dnia 18 maja 1992 r. nie znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tym bardziej z uwagi na zarobkowy charakter przewozu;

6. przepisów postępowania, art. 151 oraz art. 145 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe uznanie, jakoby w przedmiotowej sprawie nie można było stwierdzić, że w przypadku, gdy sprzedającym i przewoźnikiem była skarżąca, wynagrodzenie za przewóz zawierało się w cenie drewna w sytuacji, gdy fakt ten wynika z wyjaśnień strony złożonych w toku postępowania potwierdzonych przedłożoną przez nią dokumentacją w postaci kopii faktur;

7. przepisów postępowania, art. 151 oraz art. 145 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przedmiotowy przewóz drogowy wykonywany był z naruszeniem ww. przepisów w sytuacji, w której na mocy umowy Unia Europejska – Ukraina – wykonywany przez przewoźnika drogowego tranzyt nie wymagał zezwolenia;

8. przepisów postępowania, art. 151 oraz art. 145 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej przepisy art. 6, art. 7, art. 7a oraz art. 8 k.p.a., bowiem wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w oparciu o treść komunikatów zamieszczanych na ukraińskiej stronie ukraińskich stowarzyszenia przewoźników, a nie na obowiązujących normach prawnych, w sytuacji, w której organ administracji publicznej zobowiązany jest do działania i wydawania decyzji na podstawie przepisów prawa;

9. przepisów postępowania, art. 151 oraz art. 145 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej przepisy art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu której organ administracyjny dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów w postaci przedłożonych faktur i dokumentów CMR, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że przewoźnik dokonywał nieodpłatnego przewozu towaru na potrzeby własne w sytuacji, w której z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że był to przewóz, zarobkowy, dokonywany w związku z zawartą umową sprzedaży.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżąca, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej część, tj. w zakresie, w którym decyzja ta utrzymuje w mocy część decyzji Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z 29 stycznia 2025 r. oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z 29 stycznia 2025 r. i umorzenie postępowania w zaskarżonym zakresie. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku w ww. zakresie skarżąca wniosła, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W każdym wypadku skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 182 p.p.s.a., skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

III

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie występuje. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polegało zatem na rozpatrzeniu poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych w celu weryfikacji zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę, iż zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, pomimo ich mnogości i rozbudowania, w znacznej części powtarzają się, zmierzając do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było mianowicie kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, że 2 października 2024 r. skarżąca wykonywała niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, co wymagało posiadania odpowiedniego zezwolenia w świetle regulacji zarówno przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak i postanowień umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wskazują zatem, że skarżąca w dalszym ciągu kwestionuje przypisanie jej w decyzji organu naruszenia, powtarzając już zgłaszane oraz rozstrzygane w zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu pierwszej instancji wątpliwości oraz zastrzeżenia na gruncie stanu faktycznego, który sama uznaje za prawidłowy, a nie tego przyjętego w sprawie, jednocześnie zgłaszając zarzuty naruszenia przepisów regulujących ustalanie stanu faktycznego. Według skarżącej wykonywany przewóz miał charakter zarobkowy, a na mocy postanowień umowy Unia Europejska – Ukraina, skarżąca była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na skontrolowany przewóz.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane i uzasadnione w taki sposób, że ich wspólny mianownik stanowią przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., co umożliwia ich łączne rozpatrzenie.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt, chyba że organ nie wykonał obowiązku ich przedstawienia sądowi, oraz że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi. Analiza treści tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że przepis odnosi się do struktury postępowania sądowoadministracyjnego i reguluje warunki wydania wyroku, a zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji wydałby wyrok nie zamykając rozprawy, albo orzekałby nie mając akt sprawy, o ile nie zaistniała sytuacja, że organ nie przedstawił sądowi akt sprawy. Tak więc naruszenie analizowanego przepisu ma miejsce tylko w przypadku niedopełnienia wskazanych warunków formalnych, natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którymi nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10; treść tych, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając przedstawione uwagi nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Także zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Przepis ten przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że także i ten przepis nie został naruszony, bowiem skarżąca nie wykazała, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazać trzeba, że postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga precyzyjnego przytoczenia podstawy kasacyjnej, a mianowicie w odniesieniu do przepisu, który składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymaga wskazania konkretnego przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Art. 145 § 1 p.p.s.a. zawiera kilka jednostek redakcyjnych dotyczących następstw zróżnicowanych naruszeń prawa stwierdzonych przez sąd, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano której z nich dotyczy zarzut - strona skarżąca poprzestała na ogólnym odwołaniu się do tego przepisu.

Nie można podzielić poglądu skarżącej, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w powiązaniu z powyżej przywołanymi przepisami art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Art. 6 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) i rozstrzygając wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a k.p.a.). Z kolei art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracyjne obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym też w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne nie naruszyły zasad zawartych w przytoczonych powyżej przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie organów zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej, co Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika bowiem, że zostały prawidłowo ustalone i ocenione wszystkie istotne okoliczności sprawy skutkujące stwierdzeniem naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody dawały podstawę do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną z powodu stwierdzenia naruszeń opisanych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych w punktach 6-9 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa. Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego oceny przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesionych w punktach 1-5 petitum skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że sprowadzają się one w istocie do zakwestionowania subsumcji art. 4 pkt 4 i 6 u.t.d. Przesądzenie, że ten przepis powinien mieć zastosowanie oznaczałoby, że doszło do naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego powołanych w petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d., to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 6 u.t.d., niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy to przewóz na potrzeby własne wykonywany z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego o spełnieniu powyższych wymogów przejazdu z 2 października 2024 r. W postępowaniu nie było kwestionowane, że kierowcą pojazdu był pracownik skarżącej (B. L.), co potwierdzał również okazany przez kierowcę dokument nakazu pracy, a także oświadczenie kierowcy (k. 6 i 7 akt adm.). Skarżąca posiadała tytuł prawny do używania skontrolowanego zespołu pojazdów, co potwierdzają zapisy w dowodach rejestracyjnych (k. 11 akt adm.). Nie był również sporny przedmiot przewozu (towar w postaci tarcicy z drzew iglastych o masie brutto 24 000 kg). Nadawcą towaru była skarżąca, a odbiorcą podmiot UAB V., W., [...]. Okoliczność, że nadawca towaru jest tożsamy z przewoźnikiem drogowym potwierdzają wpisy w międzynarodowym drogowym liście przewozowym CMR (k. 10 akt. adm. – pola 1, 16, 23). Z faktury nr 18 z 26 września 2024 r. (k. 9 akt adm.) wynika, że strona skarżąca była sprzedawcą towaru zakupionego przez nabywcę – podmiot UAB V. z [...]. Tym samym zasadnie w tej sprawie uznano, że zostały spełnione wszystkie warunki z art. 4 pkt 4 lit. a) – d) u.t.d.

Skarżąca niezasadnie kwestionuje zaistnienie przesłanki wykonywania przez nią pomocniczego przejazdu w stosunku do jej podstawowej działalności gospodarczej. Słusznie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z danych zawartych w Jednolitym Rejestrze Państwowych Służb Ukrainy ds. Bezpieczeństwa Transportu, a także z przedstawionego w postępowaniu sądowym wypisu z Jednolitego Rejestru Państwowego Osób Prawnych, Osób Fizycznych – Przedsiębiorców i Organizacji Społecznych, wynika, że głównym rodzajem działalności skarżącej jest świadczenie usług pomocniczych w leśnictwie (kod klasyfikacji działalności gospodarczej KVED 02.40), a drogowy transport towarowy (kod klasyfikacji działalności gospodarczej KVED 49.41) został wymieniony wśród innych rodzajów działalności skarżącej, przy tym dopiero na 12 i 13 pozycji pośród innych rodzajów działalności prowadzonej przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc zaakceptował pogląd organów rozpoznających sprawę, które nie uznały transportu drogowego towarów za podstawową działalność strony, ale za wykonywaną pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, tj. świadczenia usług pomocniczych w leśnictwie (kod klasyfikacji działalności gospodarczej KVED 02.40). Tym samym prawidłowo uznano, że przewóz z 2 października 2024 r. odpowiada normie art. 4 pkt 4 u.t.d., a więc definicji niezarobkowego przewozu drogowego. Wobec spełnienia przesłanek z art. 4 pkt 4 u.t.d. i przewozu towaru w dniu 2 października 2024 r. z Ukrainy na Litwę, prawidłowo zakwalifikowano go jako niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy (art. 4 ust. 6 u.t.d.).

Wbrew stanowisku skarżącej, powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że w niniejszej sprawie przewożony towar był przedmiotem sprzedaży i wystąpiła tożsamość sprzedającego oraz przewoźnika, albowiem z treści art. 4 pkt 4 lit. c) u.t.d. wynika, że przedsiębiorca dokonujący przewozu towaru na potrzeby własne nie jest zobowiązany do jego wykorzystania. Skarżąca nie wykazała również, że wynagrodzenie za przewóz towaru zawierało się w cenie m3 drewna, ponieważ przedstawione kopie faktur nie zawierają żadnych informacji związanych z transportem, czy też płatności za transport.

Tym samym, przewóz towaru z 2 października 2024 r. prawidłowo uznany został za niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy. W związku z powyższym nieuzasadniony był zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej.

Wobec ustalenia, że kontrolowany przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne wykonywany z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, to jest niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6 u.t.d., niezasadny był również zarzuty odwołujący się do przepisów umowy Unia Europejska – Ukraina (punkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej), albowiem Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za trafną ocenę organów co do braku podstaw do zastosowania w sprawie postanowień umowy Unia Europejska – Ukraina.

Jak prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, umowa Unia Europejska – Ukraina dotyczy wyłącznie przewoźników drogowych wykonujących zarobkowo przewozy drogowe towarów w relacji dwustronnej i tranzytowej, co wynika z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 pkt 2 tej umowy. Skoro więc kontrolowany przewóz był niezarobkowym przewozem drogowym, to zastosowania w niniejszej sprawie nie znajduje umowa Unia Europejska – Ukraina. W przypadkach zaś, których nie obejmują postanowienia umowy Unia Europejska – Ukraina, zastosowanie znajdują postanowienia umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych.

Z art. 28 ust. 1 u.t.d. wynika, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej (...), wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Postanowienia umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez te terytoria wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z umawiających się stron (art. 1). Art. 6 ust. 1 i 2 powołanej umowy stanowi z kolei, że z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7, przewozy ładunków wymienione w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony. Właściwe władze umawiających się stron przekazują sobie wzajemnie zezwolenia, wymienione w ustępie 1 niniejszego artykułu. Skarżąca podlegała więc obowiązkowi posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na podstawie umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych.

W związku z powyższym chybiony był także zarzut skarżącej z punktu 5 petitum skargi kasacyjnej, wskazujący na błędne zastosowanie postanowień umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, albowiem - wbrew stanowisku skarżącej - przepisy tej umowy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut wskazany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ, wobec wykonywania kontrolowanego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d., zaktualizowały się przesłanki do zastosowania względem skarżącej kary. Tym samym, organ zasadnie nałożył karę na podstawie przywołanych w tym zarzucie przepisów art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. oraz punktu 3.1. załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych powodów NSA oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.