Szkolenia na obiekcie bez pozwolenia na użytkowanie. NSA utrzymał zwrot dotacji

Wyrokiem z 25 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2491/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. (...) w likwidacji w K. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na decyzję Ministra Obrony Narodowej (dalej: "Minister", "organ") z 9 sierpnia 2022 r., nr 14/WD/DEKiD/2022, w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu 6 lipca 2018 r. skarżący zawarł z Ministrem umowę o wsparcie zadania publicznego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 450, dalej jako: "u.d.p.p.") pod nazwą "Organizacja i przeprowadzenie szkoleń strzeleckich dla nauczycieli i uczniów klas mundurowych". Zgodnie z przedstawioną przez Stowarzyszenie ofertą, która stała się następnie załącznikiem do umowy, realizacja zadania polegała w szczególności na przeprowadzeniu szkoleń strzeleckich, które miały się odbyć na strzelnicy zlokalizowanej na terenie gminy B. – obręb P. (...), dz. ew. nr (...)o pow. 10,83 ha.

W toku kontroli realizacji umowy organ zwrócił się do Stowarzyszenia o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej dopuszczenie wskazanej strzelnicy do użytkowania, jak również o nadesłanie zatwierdzonego regulaminu strzelnicy. Wobec nieprzedstawienia żądanych dokumentów, organ wezwał Stowarzyszenie (pismem z dnia 27 listopada 2020 r.) do zwrotu środków udzielonych na podstawie umów – jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Z uwagi na brak dobrowolnego zwrotu środków dotacji, zawiadomieniem z dnia 7 maja 2021 r. Minister wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu, w toku którego ponownie zwrócił się do Stowarzyszenia o przedstawienie dokumentów potwierdzających dopuszczenie wskazanej w dokumentacji ofertowej strzelnicy do użytkowania, jak również o nadesłanie zatwierdzonego regulaminu strzelnicy.

Organ zwrócił się także do Burmistrza B. (pismem z dnia 12 maja 2021 r.) o informację, czy wskazana strzelnica działa na podstawie decyzji właściwego organu o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, a jeśli taka decyzja nie została wydana, to czy występowano z wnioskiem o jej wydanie i jakie były powody odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

W odpowiedzi udzielonej przez Urząd Miejski w B. (pisma z: 24 maja i 10 sierpnia 2021 r.) wyjaśniono, że w odniesieniu do spornej strzelnicy wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, na dowód czego przedłożono decyzję Burmistrza B. z dnia 15 kwietnia 2016 r. o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce nr (...) położonej w obrębie geodezyjnym P.oraz decyzję SKO z dnia 29 lipca 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza B.

Stowarzyszenie udzieliło odpowiedzi na wezwanie Ministra w piśmie z dnia 13 września 2021 r., do którego nie załączyło żądanych dokumentów dotyczących dopuszczenia strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzających regulamin strzelnicy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r., Minister określił Stowarzyszeniu wysokość dotacji przypadającej do zwrotu w wysokości 151.293,57 zł, a także określił termin, od którego nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych.

Zdaniem Ministra środki dotacji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem Stowarzyszenie zobowiązało się do realizacji zadań polegających na przeprowadzeniu szkoleń strzeleckich na strzelnicy, zatem obiekcie spełniającym określone wymogi prawne i posiadającym zatwierdzony regulamin, natomiast dotacja została wykorzystana na organizację szkoleń na obiekcie, który w świetle obowiązującego prawa strzelnicą nie był.

WSA w Warszawie oddalając skargę skarżącego wyjaśnił, że podzielił zapatrywanie organu, że realizacja dotowanego zadania na obiekcie, który nie posiadał przymiotu "strzelnicy" nie mogła zostać uznana za realizację celu umowy. W kontrolowanej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że celem umowy było przeprowadzenie szkoleń strzeleckich, które zarówno ze swej istoty, jak też zgodnie z obowiązującym prawem, mogły zostać przeprowadzone wyłącznie na strzelnicy, co potwierdza dodatkowo dokumentacja konkursowa, tj. złożona oferta, zawarta umowa i regulamin konkursu – stanowiący załącznik nr 1 do Otwartego Konkursu Ofert Nr ew. (...) (zwany dalej: "Regulaminem konkursu").

Choć zasadniczo spór w sprawie skoncentrował się wokół niezatwierdzenia regulaminu strzelnicy, to kwestia ta w ocenie Sądu pierwszej instancji pozostaje jednak wtórna dla prawidłowości stanowiska zaprezentowanego przez organ. Sąd ten rozróżnił okoliczność zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od posiadania przez dany obiekt charakteru strzelnicy i związanego z tym dopuszczenia takiego obiektu do użytkowania. Decydujące zatem znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy przeprowadzone przez Stowarzyszenie szkolenia strzeleckie miały miejsce na obiekcie będącym strzelnicą. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenie w tym zakresie jest negatywne. WSA w Warszawie wskazał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, by obiekt, na którym zorganizowano szkolenia – zlokalizowany na działce nr (...) położonej w obrębie geodezyjnym P.– został dopuszczony do użytkowania jako strzelnica. Sąd podkreślił, że Stowarzyszenie było w sprawie kilkukrotnie wzywane przez Ministra do przedstawienia dokumentów potwierdzających dopuszczenie strzelnicy do użytkowania, zatem dokumentów w postaci: ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłoszenia użytkowania obiektu i przede wszystkim pozwolenia na użytkowanie strzelnicy. Takich dokumentów skarżący nie przedstawił, wobec czego za uprawnione Sąd pierwszej instancji uznał oparcie się na dokumentach pozyskanych przez organ z Urzędu Miejskiego w B. w postaci decyzji Burmistrza B. z dnia 15 kwietnia 2016 r. o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oraz decyzji SKO z dnia 29 lipca 2016 r. o utrzymaniu tej decyzji w mocy. Z nich wynika zaś jednoznacznie, że powodem odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy był brak dokumentów budowlanych na użytkowanie obiektu w charakterze strzelnicy.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") – wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości. W oparciu o przepis art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego.:

1. art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 152 ust. 3 w zw. z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 sierpnia 2022 r., Nr 14/WD/DEKiD/2022, określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od S. w wyniku realizacji umowy zawartej w dniu 6 lipca 2018 r. Nr (...) na kwotę 151.293,57 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz termin, od którego nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych dla kwoty 151.293,57 zł, na dzień 12 lipca 2018 r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, skutkujące uznaniem, że w niniejszej sprawie dotacja udzielona przez Ministra Obrony Narodowej została wykorzystana w całości niezgodnie z jej przeznaczeniem, w sytuacji, gdy kwota przyznanej dotacji w wysokości 151.293,57 zł wykorzystana została w ustalonym w umowie terminie, na zadania wskazane przez udzielającego dotację i zgodnie z celem dotacji,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 sierpnia 2022 r., Nr 14/WD/DEKiD/2022, określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od S.w wyniku realizacji umowy zawartej w dniu 6 lipca 2018 r., Nr (...) , na kwotę 151.293,57 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz termin, od którego nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych dla kwoty 151.293,57 zł, na dzień 12 lipca 2018 r. - poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego szeregu dokumentów załączonych do pisma z dnia 12 września 2021 r. świadczących o wydatkowaniu dotacji przez Stowarzyszenie zgodnie z ustalonym celem i przeznaczeniem dotacji, takich jak:

a. regulaminu obiektu Hala Treningowa - Strzelnica (...)(...)(...),

b. regulamin strzelnicy - regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy,

c. pisma ZUS dotyczącego opłacania składek na indywidualny numer rachunku bankowego, znak pisma (...),

d. wyciągów z rachunku bankowego (...) (poprzednia nazwa Stowarzyszenia) oraz (...),

e. faktur VAT nr: (...)z dnia 7 września 2018 r., (...) z dnia 8 września 2018 r., (...) z dnia 12 października 2018 r., (...)z dnia 18 października 2018 r., (...)z dnia 10 września 2018 r., (...)z dnia 8 października 2018 r., (...)z dnia 29 listopada 2018 r. wraz z potwierdzeniami zapłaty za wskazane faktury,

f. grupowych ubezpieczeń NNW wraz z potwierdzeniami zapłaty składek,

g. umowy na świadczenie usług zabezpieczenia medycznego z dnia 26 sierpnia 2018 r. wraz z fakturą VAT nr (...) z dnia 6 września 2018 r. na kwotę 26.880,00 zł i potwierdzeniem przelewu z dnia 7 września 2018 r.,

h. rachunków za wykonanie prac przez zleceniobiorców (...), (...)(...)(...)(...)(...),

i. dokumentacji finansowo-księgowej i ewidencji księgowej zadania publicznego, umożliwiające identyfikację poszczególnych operacji księgowych, zgodnie z umową nr (...),

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 sierpnia 2022 r., Nr 14/WD/DEKiD/2022, określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od S (...) w wyniku realizacji umowy zawartej w dniu 6 lipca 2018 r. Nr (...) na kwotę 151.293,57 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz termin, od którego nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych dla kwoty 151.293,57 zł, na dzień 12 lipca 2018 r. - poprzez pozostawienie poza rozważaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumentów podnoszonych przez stronę, pominięcie istotnych dla sprawy dowodów świadczących o wykorzystaniu całości przyznanej dotacji w sposób zgodny z przeznaczeniem oraz dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny oraz sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, przejawiającej się w szczególności:

a) uznaniem, że w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania dotacji w całości w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, podczas gdy wszystkie przyznane środki wykorzystane zostały we wskazanym terminie, na zadania określone w umowie z dnia 6 lipca 2018 r. o powierzenie realizacji zadania publicznego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.p.p., zgodnie z celem, na jakie ją uzyskano i na warunkach określonych w umowie.,

b) uznaniem, że obiekt, na którym przeprowadzane były szkolenia strzeleckie nie posiadał przymiotu strzelnicy w świetle przepisów Prawa budowlanego, która to okoliczność zdaniem Sądu pierwszej instancji była decydująca dla przyjęcia, że dotacja została wykorzystania w całości niezgodnie z przeznaczeniem,

c) sprzecznym z zasadami logiki uznaniem, że w sytuacji, gdy Minister Obrony Narodowej nie określił w żadnym z dokumentów, stanowiącym podstawę do przyznania dotacji, w sposób wyraźny, że obiekt, na którym mają się odbywać szkolenia musi posiadać zatwierdzony regulamin strzelnicy, doszło do wykorzystania dotacji w całości w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem,

d) pominięciem, że wydatki związane z używaniem broni palnej i funkcjonowaniem strzelnicy stanowiły wyłącznie część wykonywanego przez S (...) projektu, który w dużej mierze składał się z działań organizacyjnych oraz realizacji zajęć teoretycznych,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 sierpnia 2022 r., Nr 14/WD/DEKiD/2022, określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od S (...) w wyniku realizacji umowy zawartej w dniu 6 lipca 2018 r. Nr (...) na kwotę 151.293,57 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz termin, od którego nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych dla kwoty 151.293,57 zł, na dzień 12 lipca 2018 r. - poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego wyroku, w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności pominięcie kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą, mających w realiach niniejszej sprawy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zawierający wewnętrznie sprzeczne twierdzenia i budzący wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione, zwłaszcza w zakresie przyczyn przyjęcia przepisu art. 169 ust 1 pkt 1 u.f.p. jako podstawy rozstrzygnięcia, w tym nie odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez stronę oraz niewskazanie, które z poczynionych przez S (...) wydatków miałyby być nieuzasadnione w aspekcie realizacji zadania publicznego.

Ewentualnie, z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarżonej decyzji zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 169 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 sierpnia 2022 r., Nr 14/WD/DEKiD/2022, określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od S (...) w wyniku realizacji umowy zawartej w dniu 6 lipca 2018 r. Nr (...) na kwotę 151.293,57 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz termin, od którego nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych dla kwoty 151.293,57 zł, na dzień 12 lipca 2018 r. - poprzez uznanie, że S (...) w całości wykorzystało przyznaną dotację niezgodnie z przeznaczeniem i tym samym zobowiązanie strony do zwrotu kwoty w wysokości 151.293,57 zł, a nie tylko jej określonej części nieznajdującej odzwierciedlenia w poczynionych wydatkach finansowych, w szczególności poprzez pominięcie, że większość wydatków wskazywanych w dowodach w punktach 1a - 1h poniesionych przez S (...), umożliwiających weryfikację, które z wydatków nie zostały poniesione na realizację zadania publicznego, jak i zrealizowanych zadań w ogóle niezwiązana była z funkcjonowaniem strzelnicy jako obiektu posiadającego zatwierdzony regulamin strzelnicy.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie poprzedzającego wydanie decyzji postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej – niezasądzanie od Ministra na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu opłat sądowych, w tym uiszczonego wpisu sądowego, z uwagi na ustawowe zwolnienie skarżącego kasacyjnie od uiszczania opłat sądowych określone w art. 239 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym miejscu zauważyć należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt I GSK 1511/23 (ten i kolejne powoływane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniu wskazanego wyroku, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez ten Sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadny należy uznać zarzut z pkt II.3. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a także zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie wydanego przez niego wyroku odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy sąd pierwszej instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną jego orzeczenia. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwienie stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło. Wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów przytoczonych na ich poparcie, ale może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak zgody skarżącego kasacyjnie z oceną prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (powiązanego w tym przypadku z art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jest to bowiem przepis wynikowy, który przyznaje sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia przesłanki w nim zawartej. Skoro w skardze kasacyjnej nie wykazano naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, to przepis ten nie miał zastosowania. Tak sformułowany zarzut nie może być więc uznany za skuteczny. Ponadto wskazania wymaga, że skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadne należy ocenić także zarzuty z pkt II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Trafnie też ocenił, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zawierają uzasadnienia faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi Minister kierował się przy załatwianiu sprawy. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, który w całości podzielił ustalenia Ministra i wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że decydujący dla przyjęcia, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, był fakt przeprowadzenia szkoleń strzeleckich na obiekcie nieposiadającym w świetle przepisów Prawa budowlanego przymiotu strzelnicy. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie obiekt, na którym zorganizowano szkolenia, zlokalizowany na działce nr (...) położonej w obrębie geodezyjnym P ., nie został dopuszczony do użytkowania jako strzelnica. Z dokumentów pozyskanych przez organ z Urzędu Miejskiego w B. wynika, że powodem odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy był brak dokumentów budowlanych na użytkowanie obiektu w charakterze strzelnicy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Wydział B. Starostwa Powiatowego w S. udzielił informacji, że nie złożono wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę strzelnicy. Wprawdzie Burmistrz B.wydał w dniu 19 maja 2015 r. decyzję o warunkach zabudowy na lokalizację ww. inwestycji, jednak Stowarzyszenie nie wystąpiło o uzyskanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji również pozwolenia na użytkowanie strzelnicy. Z kolei Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.poinformował w piśmie z dnia 18 marca 2016 r., że nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie dla spornego obiektu. Ustaleń tych skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć.

Skoro Stowarzyszenie w dacie składania oferty realizacji zadania publicznego, jak i w dacie realizacji zadania publicznego, obiekt na którym zrealizowano szkolenia strzeleckie nie posiadał ani pozwolenia na użytkowanie, ani zatwierdzonego regulaminu strzelnicy oznacza to, że obiekt ten nie spełniał warunków określonych w ustawie o broni i amunicji dla obiektów, na których może być używana do celów szkoleniowych broń palna lub inna broń zdolna do rażenia celów na odległość, ani przepisów prawa budowlanego. Zgodzić zatem należy się z organem, że przeprowadzenie szkolenia strzeleckiego na obiekcie niebędącym strzelnicą w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest naruszeniem warunków umowy dotacyjnej. W tych okolicznościach zarzucanie organowi, że zaniechał podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonych przez Stowarzyszenie w toku postępowania administracyjnego szeregu dokumentów załączonych do pisma z dnia 13 września 2021 r., nie ma uzasadnionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ocena czy też brak oceny tych dowodów nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji zaakceptowanej przez WSA. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ wykazał przeprowadzenie szkoleń strzeleckich niezgodnie z obowiązującym prawem na obiekcie niebędącym strzelnicą, co jest naruszeniem umowy na podstawie której skarżący kasacyjnie otrzymał dotację. Jak samo Stowarzyszenie wskazało w załączniku do Ogłoszenia Otwartego Konkursu Ofert, wymagane było, że strzelnice, na których realizowane są zadania publiczne muszą posiadać wymagane prawem pozwolenia. Wymogu tego Stowarzyszenie nie spełniło.

Na uwadze należy mieć, że sposób wykorzystania dotacji pochodzących ze środków publicznych jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany – zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację. W przypadku przekazywania dotacji przez organy administracji rządowej organizacje pozarządowe mają obowiązek wykorzystać dotację zgodnie ze szczegółowymi warunkami zawartymi w umowie, szczególnie wówczas, gdy treść tej umowy nie budzi żadnych wątpliwości.

Na akceptację nie zasługuje również zarzut podniesiony w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej. Stowarzyszenie zarzuciło w nim naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 152 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 6 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - że Sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został skutecznie podważony to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w ten sposób, jak opisał Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd ten prawidłowo ocenił, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa materialnego, gdyż żądanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem znajduje oparcie w przepisach art. 152 ust. 3, art. 169 ust. 1 pkt 1 i art. 169 ust. 6 u.f.p.

Powyższe uwagi w pewnym zakresie odnoszą się do zarzutu ewentualnego postawionego przez Stowarzyszenie w ostatnim punkcie petitum skargi kasacyjnej. W omawianym zarzucie zdaniem Stowarzyszenia, Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 169 ust. 4 u.f.p. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przy czym nie wyjaśniono, w jakiej postaci naruszenie to miało miejsce. Treść zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie za jego pomocą kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Dlatego też trzeba jeszcze raz podkreślić, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 825/08, wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08, oraz wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).