Tablica 100 m od apteki z hasłem o cenach. Kara za reklamę uchylona po wyroku TSUE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1798/21 oddalił skargę kasacyjną T. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2109/20, oddalającego skargę T. Sp. j. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 22 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia przez skarżącą niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w W. oraz nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie reklamy, a nadto orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA podzielił zapatrywanie Sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, odnośnie do tego, że tablica umieszczona w bliskim sąsiedztwie apteki (w odległości 100 m), na której poza nazwą apteki i oznaczeniem lokalizacji zamieszczono hasło: "LICZ PIENIĄDZE, KUPUJ TANIEJ", jest niedozwoloną reklamą i nie ma prawnie istotnego znaczenia to, czy skarżąca Spółka była zaangażowana w proces jej powstania, czy miała świadomość jej istnienia, ponieważ odpowiedzialność z tytułu niedozwolonej reklamy ma charakter obiektywny.

W konsekwencji stwierdził, że w sprawie znajdował zastosowanie m. in. art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 944, dalej jako: "Pf"), w myśl którego "zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności" (zdanie pierwsze). Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego"(zdanie drugie). W tej sytuacji prawidłowe było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy.

W dniu 11 września 2025 r. T. Sp. j. w W. wniosła skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1798/21.

Spółka jako podstawę żądania wznowienia podała art. 272 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") i na tę okoliczność powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 czerwca 2025 r. sygn. C-200/24, którego sentencja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z 11 sierpnia 2025 r. (Dz. Urz. UE C 2025.4251).

Skarżąca podniosła, że w powołanym wyroku Trybunał zakwestionował art. 94a ust. 1 Pf, stanowiący materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie, a w związku z tym ma on wpływ na treść powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym sąd kasacyjny kontrolował wyrok Sądu I instancji dotyczący decyzji wydanej m. in. w oparciu o zakwestionowany przez TSUE przepis art. 94a ust. 1 Pf.

W związku z powyższym Spółka wniosła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1798/21, uchylenie tego wyroku, jak również uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2109/20 oraz decyzji GIF z 22 lipca 2020 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r. oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

GIF nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania jest zasadna, wobec czego podlega uwzględnieniu.

Ocenę zasadności skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej dotyczących tej skargi.

Skarga o wznowienie postępowania służy obalaniu prawomocnych orzeczeń w wyjątkowych, ściśle określonych wypadkach, o odrębnych i właściwych sobie cechach. Jest środkiem zaskarżenia nadzwyczajnym, wyjątkowym i reparacyjnym, pozbawionym cech dewolutywności, skierowanym przeciwko prawomocnym orzeczeniom (art. 270, art. 279 in fine, art. 280 in principio, art. 282 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie tego wyjątkowego środka powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania, mającego na celu zbadanie czy została wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia (art. 280 § 1 p.p.s.a.), a następnie, w razie "pozytywnego" zakończenia pierwszego etapu - stwierdzenia dopuszczalności skargi, rozpoznanie sprawy na nowo, w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 281 i art. 282 § 1 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze skargi o wznowienie, po stwierdzeniu istnienia podstaw wznowienia, rozpoznawana jest w określonych granicach ta sama sprawa, którą wcześniej prawomocnie osądzono.

Rozpoznając ponownie sprawę sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie (art. 282 § 2 p.p.s.a.). Podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zostały określone w art. 271-273 p.p.s.a.

Odnosząc powyższe ogólne rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, należy przypomnieć, że skarga o wznowienie postępowania została oparta na przesłance określonej w art. 272 § 2a p.p.s.a.

Przepis ten stanowi (zdanie pierwsze), że można żądać wznowienia postępowania również, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanego orzeczenia. Z przepisów art. 272 § 2a zdanie drugie w zw. z art. 272 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika natomiast, że skargę o wznowienie postępowania opartą na podstawie art. 272 § 2a p.p.s.a. wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia publikacji sentencji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Wyrok TSUE w sprawie C-200/24, na który powołała się skarżąca w skardze o wznowienie postępowania, został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 11 sierpnia 2025 r., zatem skarga została wniesiona w terminie.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że rozpoznawana skarga o wznowienie postępowania jest dopuszczalna.

Przystępując do oceny zasadności skargi o wznowienie postępowania, należy wskazać, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku C-200/24 stwierdził, że "przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".

W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że "[...] przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług (wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 63, 64). W niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika to ze sposobu, w jaki przepis ten był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów, na których oparła się Komisja w uzasadnionej opinii, o których mowa w pkt 54 niniejszego wyroku, a które, jak przypomniano w tymże punkcie, nie są kwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską. Tym samym ograniczenie swobody świadczenia usług zostało w niniejszej sprawie stwierdzone. [...] przepis ten uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. [...] taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce [...]. W związku z tym art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego prowadzi również do ograniczenia swobody przedsiębiorczości" (pkt 73 – 77).

Trybunał podkreślił również, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [...]" (pkt 100), zaś w kontekście odnoszącym się do nadmiernego spożycia produktów leczniczych, że "[...] apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych [...], że [...] reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. [...] art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy Unii w tym przepisie było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia" (pkt 104 – 108).

W odpowiedzi na argument odnoszący się do zwalczania nadmiernego spożycia produktów leczniczych Trybunał wskazał, że "[...] cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki", a w konsekwencji, że "[...] zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych" (pkt 113 – 114), zaś w zakresie odnoszącym się do niezależności zawodowej farmaceutów, że wymieniony zakaz "[...] wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów" (pkt 121).

W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1798/21 jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, albowiem wskazana podstawa wznowienia oraz wykazana powyżej jej zasadność nie pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku.

Z art. 282 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, § 2 tego przepisu stanowi, że po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza.

Podkreślić należy, że - jak już podniesiono - wznowienie postępowania określane jest jako środek obalania prawomocności orzeczeń, który umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w celu zagwarantowania zgodności z prawem wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, a co więcej, że prawomocność zaskarżonego wyroku stoi na przeszkodzie odnowieniu postępowania, a przeszkoda ta ustaje dopiero wraz z uchyleniem zaskarżonego wyroku, co znajduje swoje potwierdzenie w argumencie z treści art. 284 p.p.s.a., który sprzeciwia się tzw. jedności procesowej (zob. K. Sobieralski, Glosa do wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., II FSK 494/14, ZNSA 2017 nr 2 s. 151 i n.). Ponadto należy stwierdzić, że jakkolwiek w art. 282 § 2 p.p.s.a. ustawodawca wprost nie wskazał, że w określonych nim warunkach odnoszących się do "uwzględnienia skargi i odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie", uwzględnienie skargi wiąże się z uchyleniem czy też zmianą zaskarżonego wyroku, to jednak wobec wskazanej istoty oraz celu instytucji wznowienia postępowania za uzasadniony należy uznać wniosek, że w wyniku uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania powinno również zapaść rozstrzygnięcie o uchyleniu (lub zmianie) zaskarżonego wyroku (zob. H. Knysiak – Sudyka, t. 4 do art. 282 p.p.s.a. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red. T. Woś), wyd. VI – Lex; A. Kabat, t. 3 do art. 282 p.p.s.a. w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II – Lex/el. 2021).

Stosownie zatem do przedstawionego rozumienia art. 282 § 2 p.p.s.a. oraz uwzględniając, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że art. 8 ust. 1 dyrektywy 200/31/WE oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwia się kwalifikowaniu zachowania polegającego na reklamowaniu aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności (art. 94a ust. 1 Pf), jako naruszenia prawa, a w konsekwencji penalizowaniu tego zachowania na gruncie prawa krajowego, należało uchylić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1798/21.

W związku z tym, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2109/20, podlega on uchyleniu. Przedstawione powyżej argumenty czynią zbędnym odnoszenie się do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Z kolei wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę T. Sp. j. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 22 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego w świetle wszystkich przedstawionych argumentów jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego i utrzymanej nią w mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1-5 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 6 wyroku na podstawie art. 276 p.p.s.a., art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II GPS 1/22 (opubl. ONSAiWSA 2023 r., Nr 3, poz. 35).