Kara 750 zł za niedopłatę 2,26 zł za przejazd. NSA oddalił skargę GITD

Zaskarżonym wyrokiem 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1353/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 28 marca 2022 r. nr BP.702.2596.2021.0747.BKOE.2552 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o opłacie elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 22 lutego 2021 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę mobilną pojazdu ciężarowego o nr. rej. [...] poruszającego się z przyczepą o nr. rej. [...], którym kierował S. W. Kontrolujący ustalili, że podczas przejazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych uiszczana była opłata elektroniczna dla pojazdu kategorii 1, podczas gdy łączna dopuszczalna masa całkowita (dmc) kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 22.900 kg (pojazdu ciężarowego - 11.990 kg, zaś przyczepy 11.000 kg), zatem zespół pojazdów należał, w świetle art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., zwanej dalej: u.d.p.) do kategorii 2 pojazdów, o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton.

Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat kontrolujący ustalili ponadto, że podczas przejazdu tego samego zespołu w dniach: 24, 25, 29, 31 sierpnia 2020 r., 4, 7, 8, 12, 15, 18, 25, 28, 29 września 2020 r., 5, 6, 8, 9, 15, 16, 19, 23, 27, 29 października 2020 r., 9, 12, 13, 17, 20, 23, 24, 28 listopada 2020 r., 1, 7, 8, 11, 14, 21, 22 grudnia 2020 r., 9, 11, 13, 16, 20, 22, 25, 28 stycznia 2021 r., 1, 12, 16, 20 lutego 2021 r. po płatnych odcinkach dróg krajowych wnoszona była przez skarżącego, za pośrednictwem urządzenia viaBOX, opłata elektroniczna dla pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, to jest według kategorii 1. Tym samym, kierujący naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a u.d.p. Wyniki powyższej kontroli udokumentowano w protokole z kontroli mobilnej z 22 lutego 2021 r.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych GITD decyzją z 29 lipca 2021 r. nałożył na S. W. karę pieniężną w wysokości 750 zł. za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdu wykonywanego pojazdem 19 października 2020 r.

S. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją, w którym podniósł m. in., że łącznie otrzymał ponad 50 decyzji na kwotę 37.500 zł. i wyjaśnił, że jego pracodawca uzupełnił opłaty drogowe, których niedobór wskazano w decyzjach.

Skarżący dodał, że po kontroli w dniu 22 lutego 2021 r. viaBOX został odpowiednio przestawiony (w tryb poboru opłaty dla pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton), nadto stwierdził, że przyjęcie, iż za "niedobór opłaty" winien być ukarany karą kilkaset razy wyższą, narusza art. 189f § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).

GITD decyzją z 28 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 29 lipca 2021 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził m. in., że nie dopatrzył się podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w tym wskazanych w art. 189e k.p.a. (w związku z działaniem siły wyższej), i w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku ze znikomą szkodliwością czynu).

Według GITD, wbrew zapatrywaniu S. W., waga naruszenia prawa nie była znikoma. Uiszczenie opłaty za przejazd po drogach publicznych w niepełnej wysokości skutkuje uszczupleniem dochodów państwa (Krajowego Funduszu Drogowego) w zakresie środków przeznaczonych na realizację zadań związanych z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej i w związku z tym ma istotny wpływ na dobro publiczne, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ dodał, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy prawa, zaniechał naruszeń dopiero na skutek kontroli organu, zaś przyczyny tego stanu rzeczy (nieodbycie szkolenia z obsługi urządzenia viaBOX), podobnie jak jego sytuacja materialna i rodzinna, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy.

GITD nadmienił ponadto, odnosząc się do twierdzenia skarżącego dotyczącego uiszczenia przez jego pracodawcę brakujących kwot opłaty elektronicznej, że opłatę elektroniczną można uiścić tylko w momencie przejazdu, za pomocą urządzenia viaBOX i w związku z tym nie jest możliwe jej późniejsze uregulowanie (wyrównanie), tj. po zakończeniu przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej, wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2021 r. w sprawę dróg krajowych oraz odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 32).

Wyjaśniając motywy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że wadliwość zaskarżonej decyzji polega na nieprawidłowej wykładni art.189f k.p.a., której następstwem było naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji przede wszystkim nie zgodził się ze stanowiskiem organu, w świetle którego nie można mówić o znikomej wadze naruszenia (art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a.), skoro opłaty elektroniczne mają na celu zapewnienie środków na zadania związane z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej. Zdaniem Sądu, taka argumentacja nie jest trafna, ponieważ co do zasady każdy obowiązek administracyjnoprawny, którego naruszenie jest zagrożone karą pieniężną, ma na celu ochronę określonego dobra publicznego, a mimo to w art. 189f § 1 k.p.a. ustawodawca przyjął, że od nałożenia kary pieniężnej należy odstąpić w razie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Sąd podniósł, że argumentacja przyjęta przez organ prowadzi w istocie do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nigdy nie będzie mogło nastąpić w odniesieniu do naruszenia obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych, co nie jest zgodne z ogólnym założeniem ustawodawcy przyjętym w art. 189f § 1 k.p.a.

Zdaniem WSA w Warszawie, przy ocenie znikomości naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu.

W zaskarżonej decyzji organ nie przeanalizował w ogóle powyższych okoliczności, pominął, że zarówno co do naruszeń, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jak i kilkudziesięciu innych naruszeń obowiązku z art. 13i ust. 4 u.d.p. przez skarżącego, co do których również wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych, doszło w tych samych okolicznościach faktycznych, organ uzyskał informację o tych naruszeniach w jednym momencie i za wszystkie te naruszenia (do których dochodziło w okresie kilku miesięcy) wymierzył w zbliżonym czasie kilkadziesiąt administracyjnych kar pieniężnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności ujawnienia tych naruszeń uzasadniają na potrzeby przesłanek z art. 189f k.p.a. traktowanie wszystkich tych naruszeń tak jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działalnie lub zaniechanie naruszało prawo.

Z uwagi na to w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa. WSA dodał przy tym, że fakt, że naruszenie przez S. W. obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu nie zostało wytknięte skarżącemu przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej w dniu 22 lutego 2021 r. oraz nie wiązało się z osiągnięciem przez niego jakiejkolwiek korzyści lub uniknięcia jakiejkolwiek straty, mogą świadczyć o znikomości naruszenia, uzasadniającej zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji odwołał się również do art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. i stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien rozważyć, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę z 22 lutego 2021 r. mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw nie przekroczy w sposób istotny celu tej kary i czy ewentualnie nie jest usprawiedliwione odstąpienie od jej nałożenia po przedstawieniu dowodów usunięcia naruszenia prawa. Ustosunkowując się do stwierdzenia organu dotyczącego tego, że nie jest możliwe wniesienie (wyrównanie) opłaty elektronicznej po zrealizowaniu przejazdu po płatnym odcinku drogi, WSA w Warszawie podniósł, że w art. 189 § 2 k.p.a. jest mowa o "usunięciu naruszenia prawa", a więc o zdarzeniach, które mają miejsce po naruszeniu.

W dalszej części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny. W ocenie tego Sądu, trudno mówić o prewencyjnym charakterze kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia popełnione w okresie kilku miesięcy, a stwierdzone "hurtowo", przy okazji kontroli mobilnej, przez pobranie informacji o tych naruszeniach z systemu elektronicznego poboru opłat, które to informacje przez kilka miesięcy w tym systemie były umieszczane i nie spotkały się z niezwłoczną reakcją GITD. Zdaniem WSA w Warszawie, oceny tej nie zmienia treść art. 13n u.t.d., który pozwala na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w okresie 9 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, za które ta kara ma być wymierzona.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez skarżącego obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. powinno spotkać się z możliwie niezwłoczną reakcją organu administracji mającego kompetencję do kontroli wykonania obowiązków związanych z uiszczaniem opłaty elektronicznej. Taka reakcja (w postaci administracyjnej kary pieniężnej) realizowałaby prewencyjną funkcję kary administracyjnej, co potencjalnie powstrzymałoby skarżącego od popełnienia kolejnych naruszeń zapisanych w systemie elektronicznego poboru opłat, które były spowodowane tym samym stanem (nie)świadomości skarżącego, tak jak kontrola mobilna w dniu 22 lutego 2021 r. powstrzymała go od dalszego naruszania wspomnianego obowiązku. Natomiast nakładanie - wskutek jednorazowego pobrania informacji o naruszeniach, do których miało dojść w okresie kilku miesięcy - kilkudziesięciu kar pieniężnych nie realizuje prewencyjnej funkcji kary, lecz jest w zasadzie wyłącznie represją, która w okolicznościach takich, jak opisane w niniejszym wyroku, powinna zostać uznana na nieproporcjonalną.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, za co najmniej przedwczesne należy uznać stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189 f § 1 oraz § 2 i § 3 k.p.a.

Formułując zalecenia i wytyczne co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji podał, że GITD ponownie rozpoznając sprawę powinien przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście okoliczności, które są istotne w świetle przyjętej wyżej wykładni art. 189f k.p.a., a w razie potrzeby uzupełnić tenże materiał dowodowy, a nadto w sposób wyczerpujący rozważyć, czy związana m.in. z naruszeniami stwierdzonymi w tej sprawie okoliczność skumulowanej reakcji na szereg naruszeń, których miał się dopuścić skarżący w okresie kilku miesięcy uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie, skoro kara taka pełnić ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania aż kilkudziesięciu kar pieniężnych.

W podstawie prawnej wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej: p.p.s.a).

Główny Inspektor Transportu Drogowego wywiódł skargę kasacyjną od tego wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 2 i § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., przy pominięciu okoliczności sprawy, podczas gdy organ właściwie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz przeanalizował wyjaśnił, dlaczego przesłanki z art. 189f k.p.a. nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, trafnie przyjmując, że z uwagi na charakter dobra chronionego prawem oraz brak należytej staranności skarżącego nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia, jak również wykazał brak należytej staranności skarżącego, który nie dość, że nie wprowadził prawidłowych danych do urządzenia, to nawet nie podjął próby weryfikacji danych już wprowadzonych;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ niezasadnie pominął przedłożone przez skarżącego potwierdzenie dokonania przelewu na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego mające wskazywać na usunięcie naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej wskutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy organ nie mógł zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. z uwagi na brak możliwości dopłacenia brakującej kwoty za przejazdy w czasie późniejszym, a więc już po ich zakończeniu;

3) z ostrożności procesowej - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na uznaniu, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego oraz prowadzić do uznania, że skoro naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. było jednym naruszeniem wieloczynowym oraz nie zostało uprzednio popełnione, tj. przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej i przerwane przez skarżącego po kontroli, a skarżący nie odniósł z niego bezpośredniej korzyści, to świadczy to o znikomej wadze naruszenia, a wymierzenie indywidualnych kar za szereg analogicznych naruszeń jest nieproporcjonalne do ich wagi, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, bowiem naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy, skutkowy, co przeczy możliwości uznania go za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego; przepisy u.d.p. nie przewidują możliwości jego przerwania przez skarżącego, gdy nastąpił skutek naruszenia, a ingerencja kontrolna organu jedynie potwierdza popełnienie naruszenia w zakresie wprowadzenia do urządzenia viaBOX nieprawidłowych danych o kategorii pojazdu, zatem waga tego naruszenia nie jest znikoma; co więcej przepisy art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wbrew ocenie Sądu nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary nałożonej na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.i.p. z uwagi na nałożenie na tożsamą stronę innych indywidualnych kar za analogiczne naruszenia, a art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia przepisów u.d.p., które przewidują karę za każde naruszenie, z zastrzeżeniem ograniczenia wskazanego w art. 13k ust. 6 pkt 2 u.d.p.

GITD wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

S. W. nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast w piśmie procesowym z 25 sierpnia 2026 r. jego pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od GITD na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości odpowiadającej dwukrotności stawki minimalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o ustalenie dopuszczalności odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBox prawidłowych danych o kategorii pojazdu, w sytuacji gdy ta kara (750 zł.) przekroczyła około 332 razy wysokość niedopłaconej opłaty elektronicznej w wyniku naruszenia tego obowiązku (2,26 zł). Trzeba dodać, że ta kara jest jedną z kar nałożonych w tej samej wysokości za identyczne naruszenia, stwierdzone podczas tej samej kontroli w dniu 22 lutego 2021 r. Kary te pozostają w podobnej lub większej dysproporcji, w stosunku do wysokości niedopłaconej opłaty elektronicznej.

Jak z tego wynika, problem sprowadza się do proporcjonalności, czy raczej braku proporcjonalności pomiędzy wysokością kary pieniężnej, a charakterem i wagą naruszenia prawa, za które kara została nałożona.

Kwestii tych dotyczy dyrektywa 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy (Dz.U.UE.L.1999.187.42), której art. 9a stanowi, że "Państwa członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające".

W orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości wypowiadano się niejednokrotnie na temat rozumienia zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE.

W wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 marca 2017 r. C-497/15 Trybunał podkreślił, że wskazana dyrektywa nie zawiera bardziej precyzyjnych przepisów w zakresie dotyczącym ustanawiania owych sankcji na szczeblu krajowym i w szczególności nie określa żadnego wyraźnego kryterium dla oceny proporcjonalnego charakteru takich sankcji. Sankcje za naruszenie przepisów krajowych przyjęte na podstawie tej dyrektywy muszą być jednak nie tylko proporcjonalne, ale także skuteczne i odstraszające.

W wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 21 listopada 2024 r. C-61/23 (i w innych podanych tam orzeczeniach) Trybunał stwierdził, że zasada proporcjonalności wymaga, po pierwsze, aby sankcja odpowiadała wadze naruszenia, i po drugie, aby przy określaniu sankcji, a także ustalaniu kwoty grzywny zostały uwzględnione indywidualne okoliczności danego przypadku. W związku z tym art. 9a dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony przez ten przepis wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie reżimowi kar, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszystkie naruszenia, bez względu na ich charakter lub wagę przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia z góry kwoty opłaty za przejazd z tytułu korzystania z infrastruktury drogowej, nawet jeżeli ten reżim przewiduje możliwość zwolnienia z odpowiedzialności karnoadministracyjnej poprzez uiszczenie "opłaty wyrównawczej" w zryczałtowanej wysokości. A zatem stosowanie grzywny lub kary pieniężnej o zryczałtowanej wysokości za każde naruszenie pewnych obowiązków przewidzianych przez ustawę, bez dostosowania kwoty owej grzywny lub kary pieniężnej wedle wagi naruszenia, jawi się jako nieproporcjonalne względem celów określonych w przepisach Unii.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynikające z dyrektywy zobowiązanie do osiągnięcia przez państwa członkowskie przewidzianego w niej rezultatu, jak również wynikająca z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE powinność podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania spoczywa na wszystkich organach państw członkowskich, w tym również na sądach, w zakresie ich właściwości (w szczególności wyroki: C-184/15 i C-197/15, C-616/16 i C-617/16, C-384/2018).

Organy krajowe stosujące prawo obowiązane są do tzw. prounijnej jego wykładni. Powinny czynić wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (w szczególności wyroki: C-187/15, C-2/17, C-384/17 i przytoczone tam orzecznictwo).

Prounijna wykładnia prawa krajowego ma jednak pewne granice, wynikające z jego treści, ogólnych zasad prawa, jak i akceptowanych metod wykładni. Dlatego też wykładnia prawa krajowego zgodna z art. 9a dyrektywy 1999/62 nie może prowadzić do wykładni contra legem (np. wyroki C-187/15, C- 384/17, C- 61/23).

Trzeba wreszcie podkreślić, że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien, lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty grzywny (wyrok C-497/15, C-498/15, C-61/23 i przytoczone tam orzecznictwo).

Przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na podstawie których wydano w niniejszej sprawie decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu (art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1, art. 13k ust. 3 pkt 2, art. 13k ust. 5) określają karę w stałej, zryczałtowanej wysokości. Nie dopuszczają możliwości jej "miarkowania" stosownie do wagi naruszenia i innych okoliczności towarzyszących temu naruszeniu. W tej ustawie, w zakresie nakładania kar, nie znalazła więc odbicia omawiana wyżej zasada proporcjonalności, zadekretowana dyrektywą 1999/62/WE z dnia 17 czerwca 1999 r.

W krajowym porządku prawnym pewne, aczkolwiek ograniczone możliwości uwzględniania zasady proporcjonalności w takich sprawach stwarzają, znajdujące do nich zastosowanie przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego o administracyjnych karach pieniężnych. W szczególności art. 189f § 1 pkt 1, który stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (zob. również wyroki NSA z: 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 52/22 i sygn. akt II GSK 184/22, 23 października 2025 r. sygn. akt II GSK 630/22 oraz 9 września 2026 r., sygn. akt II GSK 1114/26).

Należy zwrócić uwagę na to, że uchylona zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sądu pierwszej instancji decyzja GITD z 28 marca 2022 r. całkowicie pomija wymóg proporcjonalności przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE. Nie dopełnia więc ciążącego również na tym organie obowiązku podjęcia wszelkich środków zarówno w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, jak i wykładni prawa krajowego, które pozwoliłyby, w granicach tego prawa, na odstąpienie od zastosowania "sztywnej" co do wysokości kary pieniężnej, całkowicie niewspółmiernej w stosunku do wagi przewinienia, ocenianej według wartości niedopłaconej opłaty elektronicznej (2,26 zł). Organ odrzucił bowiem możliwość zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który dopuszcza odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję GITD co prawda nie powołał się wprost na wynikający z dyrektywy 1999/62/WE obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności w stosowaniu sankcji (kar) za naruszenia przepisów krajowych, dotyczących pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy. Niemniej jednak kwestionując stanowisko organu co do niezastosowania odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej kierował się niewątpliwie potrzebą indywidualizowania tych sankcji stosownie do wagi naruszenia i innych okoliczności związanych z tym naruszeniem, a więc wspomnianym obowiązkiem wynikającym z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE.

Warto podkreślić, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję GITD z powodów procesowych - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie tego Sądu, za co najmniej przedwczesne należy bowiem uznać wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko GITD, że w sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Gdyby bowiem organ, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 189f k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie go ocenił, to mógłby dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym względzie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wyżej wspomniano, że organ pominął obowiązek stosowania zasady proporcjonalności przy nakładaniu kar pieniężnych za naruszenia dotyczące ponoszenia opłat za przejazdy drogami publicznymi. W konsekwencji dokonał dość jednostronnej wykładni przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i co za tym idzie - nie podjął również w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, wszystkich kroków niezbędnych dla dopełnienia obowiązku stosowania prawa krajowego zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa unijnego.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2, § 2 i § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., przy pominięciu okoliczności sprawy.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust, 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego i prowadzić w ten sposób do uznania, że zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Była już mowa o tym, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym dyrektywy 1999/62WE z 17 czerwca 1999 r. podkreślano, że spoczywający na organach państw członkowskich stosujących prawo (w tym organach administracji publicznej) obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności wymaga czynienia wszystkiego, co leży w zakresie ich kompetencji, w ramach wykładni prawa krajowego, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (w szczególności wyroki: C-187/15, C-2/17, C-384/17 i przytoczone tam orzecznictwo). Przestrzeganie zasady proporcjonalności odnosi się nie tylko do określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien, lecz również do oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty grzywny.

W świetle tych wskazań wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że naruszył m. in. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 i 3 tej ustawy, przyjmując, że ze względu na okoliczności popełnienia naruszenia, stwierdzonego w sposób niejako "hurtowy" podczas jednej kontroli i głównie prewencyjną funkcję kary, uzasadnione byłoby - na potrzeby oceny przesłanek z art. 189f k.p.a. - traktowanie wszystkich tych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo.

Należy zatem zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że takie naruszenia mają charakter wieloczynowy. Uznał jedynie, że w tej właśnie sprawie, ze względu na jednorodność oraz jedność miejsca i czasu ujawnienia, uzasadnione byłoby ich potraktowanie jako naruszenie wieloczynowe. To stanowisko znajduje wsparcie na gruncie językowym. W języku polskim znaczenie czasownika "zaprzestać" (inaczej, m. in. wstrzymać, zrezygnować z dalszego wykonywania) abstrahuje zarówno od przyczyn tego zaprzestania (z własnej woli albo wskutek czynnika zewnętrznego), jak i tego, do czego to zaprzestanie się odnosi (działania ciągłego albo powtarzalnego, podejmowanego sporadycznie). Z tych względów nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić interpretowania art. 189f k.p.a. w sposób naruszający ogólnie akceptowane zasady wykładni prawa.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie.

Z tych wszystkich względów NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z 25 sierpnia 2026 r. nie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., a zatem nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, nadto pełnomocnik skarżącego nie uczestniczył w rozprawie przed Sądem II instancji.

-----------------------

2