Godzina lekcyjna czy zegarowa przy wykładowcach. NSA uchylił wyrok o zwrot dotacji

Wyrokiem z 6 września 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2622/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. K. i A. B. - wspólników spółki cywilnej O (...) w O. s.c. A. B., A. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia 30 sierpnia 2022 r., znak: DZF-XII.025.40.2021.DD.7, w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu 18 listopada 2019 r. skarżący zawarli umowę z Wojewódzkim Urzędem Pracy w T. o dofinansowanie projektu pn. Kujawy dla sławy! - edycja 2, nr POWR.01.02.01-04-0032/19-00. Umowa określała szczegółowe zasady, tryb i warunki, na jakich przekazywane, wykorzystywane i rozliczane mają być środki na realizację projektu. Celem głównym projektu było zwiększenie szans uzyskania zatrudniania przez podniesienie lub nabycie w ciągu 14 miesięcy kompetencji, kwalifikacji i umiejętności zawodowej przez 39 UP, tj. osób w wieku 15-29 lat, nieuczestniczących w kształceniu lub szkoleniu (NEET) w tym osób biernych zawodowo, ON, o niskich kalifikacjach, oraz pracujących, w tym m.in. 10 kobiet. Zawierając umowę o dofinansowanie z Instytucją Pośredniczącą – Wojewódzkim Urzędem Pracy w T., skarżący zobowiązali się do realizacji projektu zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 2 do umowy o dofinansowanie.

W wyniku weryfikacji wniosku o płatność nr 01.02.01-04-0032/19-002-03 za okres od 3 listopada do 31 grudnia 2019 r. stwierdzono nieprawidłowość skutkującą zwrotem środków z tytułu pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych. Instytucja Pośrednicząca wykazała niedopełnienie obowiązku zastosowania zasady konkurencyjności w odniesieniu do wydatku przekraczającego próg bagatelności 50 000,00 zł netto, związanego z wynagrodzeniem wykładowców szkoleń realizowanych w ramach projektu. Tym samym, określono kwotę nieprawidłowości w wysokości 4 289,76 zł i wyznaczono termin 14 dni na dokonanie zwrotu. Wezwano do zwrotu tych środków.

W związku z brakiem zwrotu należności wszczęto postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania.

W ramach badanego projektu Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że skarżący przedłożyli do rozliczenia wydatki związane z procedowaną nieprawidłowością w kolejnych okresach rozliczeniowych. Stwierdzając nieprawidłowości Instytucja Pośrednicząca wezwała skarżących do zwrotu kolejnych kwot. Jednocześnie kolejnymi pismami poinformowała skarżących o rozszerzeniu zakresu postępowania, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami za następujące po sobie okresy objęte wnioskami o płatność, do całego terminu realizacji projektu.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie, decyzją z 30 lipca 2021 r., nr 1/2021, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w T. (dalej powoływany jako: "Dyrektor WUP", "organ I instancji") określił kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu w wysokości 43.999,75 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania dofinansowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Minister decyzją z 30 sierpnia 2022 r. uchylił zakwestionowaną decyzję w części co do kwoty 375,87 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 20 sierpnia 2020 r. do dnia zapłaty i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z umową o dofinansowanie, skarżący zobowiązali się do realizacji projektu zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie. Wskazał, że angażując do projektu wykładowców szkoleń skarżący byli zobowiązani do zatrudnienia ich na umowę cywilnoprawną, tj. na umowę zlecenie (Budżet projektu – zadanie 2, pozycja 4). Powyższe wynikało z zapisów wniosku o dofinansowanie, którego ostateczny kształt został ustalony w wyniku negocjacji prowadzonych pomiędzy skarżącymi a Instytucją Pośredniczącą. Przedmiotem negocjacji była właśnie forma zatrudnienia wykładowców. Zaś w związku z tym, że skarżący zobowiązani byli do zatrudnienia wykładowców w oparciu o umowę zlecenie, a wartość szacunkowa zamówienia wynosiła ponad 50.000 zł netto (łączna wartość zamówienia to 72.630,00 zł), to konieczne było przeprowadzenie w tym zakresie trybu konkurencyjnego. Świadczone przez wykonawców szkoleń usługi spełniają kryteria tożsamości przedmiotowej, podmiotowej i czasowej. Stąd zasadnym było uwzględnienie na etapie szacowania wartości zamówienia wszystkich wydatków zaplanowanych na wynagrodzenia wykładowców. Odstąpienie od przeprowadzenia zasady konkurencyjności przy wyborze wykładowców szkoleń uchybiło wymogom zapewnienia równego dostępu do zamówienia potencjalnym wykonawcom i zachowania jego transparentności.

Ponadto Minister podniósł, że w wyniku analizy dokumentacji potwierdzającej poniesienie wydatków na wynagrodzenia wykładowców stwierdzono wydatki niekwalifikowalne dotyczące czasu pracy wykładowców, których wynagrodzenie stanowiło podstawę do naliczenia korekty finansowej (Budżet projektu zadanie 3 pozycja 16). Skarżący nawiązali z wykładowcami stosunek pracy. Przy określeniu czasu pracy, pracodawca zobowiązany jest do uwzględnienia obowiązującej normy czasu pracy, natomiast norma czasu pracy określa maksymalną liczbę godzin, jaką pracownik może przepracować przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm., dalej jako: "K.p."). Z analizy przepisów Kodeksu pracy, tj. art. 128 § 1 i § 3 pkt 1, art. 129 § 1, art. 130 § 1 i art. 131 § 1, wynika, że podstawową jednostką rozrachunkową do obliczania wymiaru czasu pracy są godziny zegarowe. Zgodnie natomiast z zapisami podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego. Tymczasem skarżący przedstawili do rozliczenia zestawienia miesięczne przepracowanych godzin, na podstawie których wypłacane były wynagrodzenia wykładowców szkoleń w wymiarze godzin lekcyjnych trwających 45 minut, a nie zegarowych trwających 60 minut. W tej sytuacji dla wyliczenia kwalifikowalnego wynagrodzenia wykładowców szkoleń należało dokonać przeliczenia wykazanych przez skarżących przepracowanych godzin lekcyjnych na godziny zegarowe, w których faktycznie doszło do realizacji szkoleń.

Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. Wskazał przy tym, że sposób realizacji szkoleń przez wykładowców nie spełniał przesłanek stosunku pracy. Zgodnie z umowami o pracę wszystkich wykładowców szkoleń, zawarte one zostały w celu realizacji jednego konkretnego zadania, tj. realizacji poszczególnych szkoleń zawodowych w ramach omawianego projektu. Fakt braku ciągłości realizacji tego zadania wskazuje na brak możliwości zawarcia umowy o pracę. Strona zawarła z wykładowcami po kilka umów o pracę na bardzo krótki okres, tj. kilku dni. Przedmiotem każdej z tych umów była realizacja szkolenia zawodowego w określonym zakresie przez okres realizacji umowy. W tej sytuacji uznano, że niedopuszczalne jest zawieranie kilku umów o pracę z jednym pracownikiem, na kilka dni każda. Strona powinna bowiem zawrzeć z każdym z wykładowców jedną umowę o pracę od początku okresu realizacji szkoleń, wskazanych w harmonogramie realizacji projektu, aż do ich zakończenia. Takie działanie skarżących stanowi zaprzeczenie przepisom Kodeksu pracy.

Zdaniem organu odwoławczego, zawarcie z danym wykładowcą kilku krótkoterminowych umów o pracę w ramach projektu, na realizację tego samego zadania, które to umowy w rzeczywistości nie czynią zadość wymogom nawiązania stosunku pracy, oraz zaangażowanie do projektu osób, z którymi skarżący stale współpracują (z pominięciem trybu konkurencyjnego) świadczy o fakcie, iż umowy o pracę z wykładowcami zawarte zostały w celu obejścia postanowień umowy o dofinansowanie dotyczących wyboru wykonawców usług zgodnie z zasadą konkurencyjności. Jednocześnie organ podkreślił, że nieprawidłowości w omawianym projekcie nie stanowi jako takie zawarcie umów o pracę z wykładowcami szkoleń, ale pominięcie trybu konkurencyjnego przy ich wyborze, nieupublicznienie zapytania ofertowego i co za tym idzie, ograniczenie konkurencji przy wyborze wykonawców usługi.

WSA w Warszawie oddalając skargę skarżących wyjaśnił, że w wyniku kontroli przedłożonych wniosków o płatność Instytucja Pośrednicząca stwierdziła nieprawidłowości w dwóch obszarach: niezastosowanie zasady konkurencyjności przy wyborze wykładowców szkoleń oraz błędne rozliczenie godzin pracy wykładowców. Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczy ww. kwestii. Zdaniem skarżących, mimo że zawarta umowa o dofinasowanie zobowiązywała do zaangażowania wykładowców na podstawie umowy cywilnoprawnej, to angażując rzeczonych wykładowców na podstawie umów o pracę skarżący postąpili zgodnie z przepisami Kodeksu pracy. Konsekwencją zaangażowania wykładowców na podstawie umów o pracę był brak obowiązku udzielenia zamówienia w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skarżących w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie nie ma sporu co do tego, że na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie skarżący zobowiązali się do zaangażowania, w ramach projektu, wykładowców w oparciu o umowy cywilnoprawne. Zapis w tym zakresie został poprzedzony negocjacjami. Początkowo bowiem skarżący wskazali na formę zatrudnienia w postaci umowy o pracę, jednakże w związku z niemożliwością wskazania na tym etapie wymiaru etatu na jaki mieliby zostać zaangażowani wykładowcy w ramach umów o pracę, ostatecznie strony zgodziły się, iż wykładowcy zostaną zaangażowani na podstawie umów cywilnoprawnych (umowa zlecenie), co znalazło swój wyraz w zapisach wniosku o dofinansowanie projektu – część VI "Szczegółowy budżet projektu". Wedle łączącej strony umowy, Instytucja Pośrednicząca przyznała skarżącym dofinansowanie na realizację projektu, na warunkach określonych w umowie (§ 2 ust. 1 umowy). A zatem, zgodnie z umową, obowiązkiem skarżących było zaangażowanie wykładowców szkoleń w oparciu o umowę zlecenie, co z uwagi na wartość zamówienia przekraczającego 50 000 zł netto, zobowiązywało skarżących do udzielenia zamówienia w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, a w szczególności do upublicznienia zapytań ofertowych zgodnie ze ww. Wytycznymi (§ 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie). W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wartość omawianego zamówienia obejmującego wszystkie szkolenia przekroczyła kwotę 50 000 zł netto.

W celu spełnienia zasady konkurencyjności należało upublicznić zapytanie ofertowe (pkt 11 podrozdział 6.5.2. zasada konkurencyjności - Wytyczne w zakresie kwalifikowalności). W sprawie poza sporem jest, że skarżący nie przeprowadzili postępowania o udzielenie zamówienia w ramach projektu w tym zakresie. Wykładowcy zaangażowani w ramach projektu to osoby wybrane z uwagi na stałą współpracę ze skarżącymi. A zatem bezspornie skarżący naruszyli postanowienia umowy o dofinansowanie rezygnując z upublicznienia zapytania ofertowego, a tym samym naruszyli zasadę konkurencyjności.

Odnosząc się zaś do drugiego obszaru nieprawidłowości, tj. błędnego rozliczenia czasu pracy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że i w tym zakresie nie dopatrzył się nieprawidłowości. Nie ma sporu co do tego, że skarżący przedstawili do rozliczenia zestawienia miesięczne przepracowanych przez wykładowców godzin w wymiarze lekcyjnym (45 min.). W ocenie organów zestawienia te winny obejmować przepracowane godziny w wymiarze zegarowym.

Wedle umowy (wniosek – "VI. Szczegółowy budżet projektu") wysokość wynagrodzenia dla wykładowców została ustalona jako liczba godzin razy konkretna stawka. Nadto skarżący zawarli z wykładowcami umowy o pracę. W jej treści określi m.in. wymiar etatu. Podstawowym aktem regulującym prawa i obowiązki pracowników jest Kodeks pracy. Art. 129 K.p. określa wymiar podstawowych norm czasu pracy, czyli dobowej i tygodniowej. Ich znaczenie polega na tym, że wyznaczają one m.in. typowe normy czasu pracy, aktualne co do zasady dla większości pracowników. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację mają organy, że podstawową jednostką rozrachunkową do obliczania czasu pracy są godziny zegarowe. W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, by możliwe było rozliczenie czasu pracy wykładowców mając na uwadze godzinę lekcyjną. Samo pojęcie "godzina lekcyjna" związane jest wyłącznie z organizacją szkół i przedszkoli publicznych. Na mocy art. 111 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe Ministrowi Edukacji Narodowej udzielono delegacji ustawowej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, co też uczynił rozporządzeniem z dnia 28 lutego 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 502), w którym w § 10 wprowadził pojęcie "godzina lekcyjna" i określił jej czas trwania podając, że trwa ona 45 minut.

Natomiast argumenty skargi, że skarżący jako pracodawcy mogą co do zasady przyjmować jako jednostkę rozliczeniową godzinę lekcyjną, a nie – zegarową, nie ma wpływu na wynik tej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że czas pracy wykładowców nie podlega odrębnym regulacjom w tym zakresie. Nadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący na żadnym etapie procedury nie zaznaczyli, że rozliczenie czasu pracy wykładowców nastąpi w godzinach lekcyjnych, a nie zegarowych.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1364 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869; dalej: "u.f.p.") – w związku z nieprawidłowym uznaniem, iż kwota dofinansowania 43.623,88 zł, otrzymana przez skarżących na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn. Kujawy dla sławy! - edycja 2, nr POWR.01.02.01-04-0032/10-00, została wydatkowana z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - i jako taka podlega zwrotowi wraz z odsetkami;

- art. 22 § 11 K.p. w zw. z art. 22 § 12 K.p. oraz art. 281 § 1 pkt K.p. poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżący byli zobowiązani do zatrudniania wykładowców na umowy cywilnoprawne, pomimo że skarżących z wykładowcami łączył stosunek pracy, w konsekwencji nie mogli wykonywać swojego zobowiązania do zatrudniania wykładowców na umowy cywilnoprawne;

- art. 58 § 3 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145; dalej: "K.c.") w zw. z art. 22 § 12 K.p. poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że zobowiązanie umowne (wynikające z umowy o dofinansowanie) do zatrudniania pracownika na podstawie umowy cywilnoprawnej jest ważnym zobowiązaniem umownym, nawet w sytuacji, gdy pracownik ten świadczy pracę w rozumieniu Kodeksu pracy, a prawidłowe zastosowanie ww. przepisu nakazuje przyjąć, że zobowiązanie się do zatrudnienia pracownika na innej podstawie niż stosunek pracy jest nieważne i w tym zakresie skarżący zobowiązani byli do działania zgodnie z prawem (tj. zobowiązani byli do zawarcia umowy o pracę w tych przypadkach, gdy łączył ich z pracownikiem stosunek pracy),

- art. 65 § 1 i 2 K.c. poprzez dokonanie błędnej wykładni postanowień umowy o dofinansowanie, skutkujące uznaniem, że nie przewidziano w niej możliwości rozliczania czasu pracy wykładowców w oparciu o godziny lekcyjne, podczas gdy zarówno okoliczności zawarcia umowy o dofinansowanie, ustalone zwyczaje oraz zgodny zamiar stron umowy o dofinansowanie (a także stron umów o pracę, tj. wykładowców i Beneficjenta) jednoznacznie wskazują, że do rozliczania czasu pracy wykładowców przyjmowano jako jednostkę rozliczeniową godzinę lekcyjną (45 minut).

II. inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, w zakresie w jakim skarżący wywodzili o nieważności swojego zobowiązania do zatrudnienia wykładowców na podstawie umów cywilnoprawnych i konieczności stosowania w miejsce nieważnego zobowiązania – przepisów prawa pracy nakazujących zawierać z pracownikami umowy o pracę;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący wnieśli też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Sąd ten nie ma bowiem obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Nie podważają zaskarżonego wyroku zarzuty dotyczące obowiązku zaangażowania wykładowców na podstawie umów cywilnoprawnych i zastosowania uzgodnionego trybu konkurencyjnego ich wyboru. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 65 § 1 i 2 K.c., a w jego następstwie także zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 9 pkt 1 i ust. 11 u.f.p., w zakresie, w jakim przy ustalaniu kwoty podlegającej zwrotowi przyjęto, bez prawidłowej wykładni warunków dofinansowania, że stawka wynagrodzenia wykładowców odnosiła się do godziny zegarowej, a nie lekcyjnej.

W pierwszej kolejności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 22 § 1¹ w związku z art. 22 § 1² K.p. i powołanego przepisu art. 281 § 1 K.p., a także art. 58 § 3 K.c. w związku z art. 22 § 1² K.p. Ze względu na komplementarność tych zarzutów, zarzuty te wymagają łącznego rozpoznania z zarzutem naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w części dotyczącej pominięcia zasady konkurencyjności.

Na samym początku jako niezasadny należy ocenić zarzut z pkt II. lit. a petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skonkretyzowany jako pominięcie argumentacji o nieważności zobowiązania do zawarcia umów cywilnoprawnych. W powyższym kontekście uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w przywołanym przepisie, a ponadto pozwala odtworzyć stanowisko Sądu pierwszej instancji. Za wiążące uznano w nim wynegocjowane warunki dofinansowania, a zawarciu umów o pracę nie przypisano skutku zwalniającego z obowiązku konkurencyjnego wyboru usługodawców. Zarzut nie wykazuje takiego braku elementów uzasadnienia, który w tym zakresie mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że umowa o dofinansowanie z 18 listopada 2019 r. zobowiązywała skarżących do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem stanowiącym jej załącznik. Przewidziana w szczegółowym budżecie forma zatrudnienia wykładowców nie była przypadkowym oznaczeniem wydatku. Stanowiła wynik negocjacji, podczas których odstąpiono od pierwotnie proponowanego zatrudnienia pracowniczego na rzecz umów zlecenia. Tak ukształtowane warunki skarżący zaakceptowali. Wartość planowanych usług wykładowców wynosiła 72 630 zł, a zatem przekraczała próg 50 000 zł netto, z którym powiązano obowiązek zastosowania zasady konkurencyjności. Obowiązek ten wynikał z § 20 ust. 1 umowy, odsyłającego do właściwych postanowień Wytycznych.

Przywołane zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają ustalenia, że opisany model realizacji projektu został uzgodniony, ani tego, że skarżący nie upublicznili zapytania ofertowego i powierzyli prowadzenie szkoleń osobom, z którymi stale współpracowali. Zarzuty kasacyjne zmierzają natomiast do wykazania, że zastosowanie przepisów prawa pracy zwalniało skarżących z obowiązku wykonania przyjętego zobowiązania, a postanowienie przewidujące umowy zlecenia było nieważne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska tego nie można podzielić. Ochronna funkcja art. 22 § 1¹ i § 1² K.p. polega na zapewnieniu pracowniczego charakteru zatrudnienia, jeżeli sposób wykonywania pracy odpowiada ustawowym cechom stosunku pracy. Z regulacji tych nie wynika jednak, że każde prowadzenie zajęć przez wykładowcę musi odbywać się w ramach zatrudnienia pracowniczego. O kwalifikacji konkretnego stosunku prawnego rozstrzygają warunki wykonywania obowiązków, a nie samo określenie rodzaju czynności jako prowadzenia szkolenia. Powierzenie takich czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej nie jest zatem samo przez się sprzeczne z prawem. Postanowienie umowy o dofinansowanie przewidujące zatrudnienie wykładowców na podstawie umów zlecenia nie może być utożsamiane z nakazem zastępowania umowami cywilnoprawnymi istniejących stosunków pracy przy zachowaniu ich dotychczasowych warunków. Określało ono sposób zorganizowania i sfinansowania zadań projektowych. Skarżący powinni zatrudnić wykładowców na umowy zlecenia, a gdyby ujawniły się przeszkody wymagające zmiany tej formy zatrudnienia, podjąć działania w celu odpowiedniego dostosowania warunków dofinansowania. Samodzielne przyjęcie odmiennej formy zatrudnienia wykładowców nie dowodzi nieważności pierwotnego zobowiązania. Nie chodzi przy tym o przyznanie umowie o dofinansowanie pierwszeństwa przed bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa pracy. Jeżeli konkretny stosunek zatrudnienia odpowiadał ustawowym cechom stosunku pracy, wynikające stąd obowiązki pracodawcy musiały być respektowane. Nie jest to jednak równoznaczne z obowiązkiem sfinansowania tego zatrudnienia na warunkach, które dla danego projektu przewidywały odmienny, zgodny z prawem sposób zatrudnienia. Należy bowiem rozróżnić skutki relacji pomiędzy skarżącymi a wykładowcami od skutków niewykonania obowiązków skarżących wobec instytucji udzielającej dofinansowania.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na to, że strony (skarżących i wykładowców) łączył stosunek pracy, nie zastępuje wykazania przesłanek, z których miałaby wynikać sprzeczność zakwestionowanego postanowienia umowy o dofinansowanie z prawem. W szczególności sam fakt podpisania dokumentów nazwanych umowami o pracę nie dowodzi, że wykonanie wcześniej uzgodnionego z organem zatrudnienia wykładowców wymagałoby naruszenia art. 22 § 1² K.p. Również stała współpraca z wybranymi wykładowcami nie uzasadniała takiego wniosku. Zarzuty materialnoprawne nie mogą służyć zastąpieniu przyjętych w sprawie ustaleń odmiennym założeniem faktycznym, niezbędnym dopiero do zastosowania wskazywanych przepisów.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut niezastosowania art. 58 § 3 K.c. Przepis ten określa skutki nieważności części czynności prawnej, lecz jego zastosowanie wymaga uprzedniego wykazania, że dana część rzeczywiście jest nieważna. Wskazana przez skarżących podstawa takiej nieważności nie została wykazana. Nie wystarcza do tego zestawienie postanowienia przewidującego umowy zlecenia z późniejszym zawarciem umów o pracę. Z tych samych względów powołanie sankcji za niedopuszczalne zastępowanie zatrudnienia pracowniczego umową cywilnoprawną nie podważa obowiązków wynikających z uzgodnionego sposobu realizacji projektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie dla oceny rozpoznawanych zarzutów ma jednak to, że skarżący nie wykazali, aby uzgodniony model realizacji projektu był sprzeczny z prawem, a następnie został skutecznie zastąpiony modelem zwalniającym ich z przyjętych obowiązków wyboru wykonawców. Nie prowadzi do odmiennego wniosku, podnoszone przez skarżących, ogólne wyłączenie umów z zakresu prawa pracy z reżimu zamówień publicznych ani wyłączenie zatrudniania personelu pracowniczego z zasady konkurencyjności. Wyłączenia te określają zakres stosowania procedur do danego sposobu zatrudniania osób, ale nie stanowią samodzielnej podstawy jednostronnej zmiany zaakceptowanych warunków finansowania projektu. W tej sprawie obowiązek konkurencyjnego wyboru został powiązany z uprzednio uzgodnionym zatrudnieniem wykładowców na umowy zlecenia. Zawarcie innych umów nie usuwa skutków niewykonania przyjętego zobowiązania. Pominięcie przewidzianej w umowie procedury pozbawiło bowiem innych potencjalnych wykonawców możliwości ubiegania się o realizację usług. W tym więc zakresie zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji o wykorzystaniu środków z naruszeniem wiążących skarżących procedur.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmiennie należy ocenić zarzut naruszenia art. 65 § 1 i 2 K.c., który należy powiązać z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., dotyczący jednostki rozliczeniowej wynagrodzeń i ze względu na ich komplementarność, rozpoznać je łącznie.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że skoro z wykładowcami zawarto umowy o pracę, a normy czasu pracy wyrażone są w godzinach zegarowych, to również stawkę przewidzianą w budżecie projektu należało odnosić do sześćdziesięciu minut. Rozumowanie to nie uwzględnia różnicy między ustalaniem wymiaru czasu pracy a ustalaniem treści uzgodnienia określającego wynagrodzenie za prowadzenie zajęć.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na niespójność argumentacji Sądu pierwszej instancji. Z jednej strony Sąd przyjął, że umowa o dofinansowanie przewidywała zaangażowanie wykładowców wyłącznie na podstawie umów zlecenia, a odstąpienie od tego uzgodnienia nie mogło zwolnić skarżących z obowiązków związanych z konkurencyjnym wyborem wykonawców. Z drugiej strony, ustalając znaczenie stawki godzinowej przewidzianej w tej samej umowie, odwołał się do regulacji czasu pracy właściwych zatrudnieniu pracowniczemu. Nie wyjaśnił jednak, dlaczego późniejsze zawarcie umów o pracę, uznane za niezgodne z uzgodnionym sposobem realizacji projektu, miałoby zarazem przesądzać o znaczeniu jednostki rozliczeniowej przyjętej wcześniej dla usług świadczonych na podstawie umów zlecenia. Sama potrzeba stosowania przepisów prawa pracy do rzeczywiście nawiązanych stosunków zatrudnienia nie uzasadnia takiego wniosku. Wymagał on odrębnej analizy postanowień umowy o dofinansowanie, której nie mogło zastąpić odwołanie się do kodeksowych norm czasu pracy. Przepisy art. 128–131 K.p., na które powołano się w decyzji, służą określeniu czasu pracy oraz jego norm i wymiaru. Nie rozstrzygają natomiast samodzielnie, jaką jednostkę dydaktyczną strony umowy o dofinansowanie przyjęły za podstawę kalkulacji kosztu szkolenia i odpowiadającej mu stawki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 65 § 1 i 2 K.c. wymaga uwzględnienia okoliczności złożenia oświadczeń, ustalonych zwyczajów oraz zgodnego zamiaru stron i celu umowy. Odwołanie się do tych kryteriów było konieczne, skoro szczegółowy budżet określał wynagrodzenie jako iloczyn liczby godzin i stawki, a spór dotyczył znaczenia przyjętej jednostki. Samo użycie określenia "godzina" nie pozwalało pominąć kontekstu świadczenia usług szkoleniowych. Z kolei brak osobnego zastrzeżenia, że chodzi o godzinę lekcyjną, nie zwalniał z odczytania tego określenia w powiązaniu z całą dokumentacją projektu i okolicznościami uzgodnienia jego budżetu.

Zatem w sprawie należało ocenić, jakie znaczenie nadawano liczbie godzin szkolenia we wniosku o dofinansowanie, programach i harmonogramach zajęć oraz dokumentacji służącej kalkulacji kosztów, a także czy w toku negocjacji lub w dokumentach określających warunki wsparcia sprecyzowano czas trwania jednostki szkoleniowej. Istotne było również zbadanie spójności pomiędzy zakresem szkolenia przewidzianym dla uczestników a liczbą jednostek, za które skalkulowano wynagrodzenie wykładowców. Dokumenty dotyczące wykonania umowy mogły mieć znaczenie pomocnicze dla odtworzenia treści wcześniejszych uzgodnień. Nie mogły natomiast samodzielnie, przez jednostronną praktykę beneficjentów, zmienić warunków finansowania.

Nieprzekonujące jest również odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do art. 111 Prawa oświatowego i § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Uregulowanie czasu trwania godziny lekcyjnej w akcie dotyczącym określonego systemu organizacji nauczania nie oznacza zastrzeżenia jednostki czterdziestopięciominutowej wyłącznie dla podmiotów objętych tym aktem. Z braku bezpośredniego zastosowania rozporządzenia do danego szkolenia nie wynika zakaz umownego posługiwania się taką jednostką przy określaniu zakresu i kosztu zajęć. Jednocześnie samo istnienie tej regulacji nie dowodzi, że strony niniejszej umowy właśnie taką jednostkę uzgodniły. Obie te kwestie należy więc rozdzielić i wyjaśnić.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zasadność zarzutu z art. 65 § 1 i 2 K.c. nie oznacza przyjęcia za udowodnione twierdzenia skarżących, że stawka niewątpliwie została uzgodniona za godzinę lekcyjną. Oznacza natomiast, że przeciwny wniosek Sądu pierwszej instancji oparto na nieprawidłowym utożsamieniu norm czasu pracy z umowną jednostką kalkulacji wynagrodzenia, z pominięciem wymaganych kryteriów interpretacyjnych. Ustalenie, czy w tym przypadku stawka odnosiła się do czterdziestu pięciu, czy do sześćdziesięciu minut, wymaga ponownej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jej wyniku.

Uchybienie powyższe ma znaczenie dla zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Uznanie części wynagrodzeń za wydatek poniesiony z naruszeniem procedur wymagało uprzedniego prawidłowego określenia warunków rozliczenia. Bez tego nie było podstaw do zaakceptowania pomniejszenia opartego na przeliczeniu godzin lekcyjnych na zegarowe przy pozostawieniu niezmienionej stawki. W zakresie objętym tym pomniejszeniem zastosowanie przepisu określającego obowiązek zwrotu było przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Zbada, czy dokumentacja stanowiąca podstawę wydania decyzji pozwala określić jednostkę, do której odnosiła się stawka wynagrodzenia. Brak podstaw do podważenia obowiązku zastosowania uzgodnionej procedury konkurencyjnej nie zwalnia od prawidłowego określenia podstawy i wysokości należności. Przy kontroli wyliczenia należy ponadto uwzględnić wzajemny związek pomniejszenia wynagrodzeń i korekty związanej z pominięciem procedury konkurencyjnej. Jeżeli materiał zgromadzony przez organy nie dawałby podstaw do takiej oceny i prawidłowego wyliczenia należności, Sąd ten wyprowadzi z tego właściwe konsekwencje dla legalności zaskarżonej decyzji.

Ze względu na wpływ wadliwej wykładni warunków wynagradzania na kontrolę łącznej kwoty zwrotu oraz konieczność ponownej oceny jej podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.