Stopień znaczny przyznał sąd powszechny. NSA uchylił wyrok w sprawie świadczenia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1550/24, oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 27 września 2024 r., nr SKO.4111/437/2024, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 28 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – K.S.

Decyzją z 21 czerwca 2024 r., nr ŚS-0.5131.2.004652.2024.4979.RW, Prezydent Miasta R. odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wynikało, aby niepełnosprawność matki skarżącego powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. Tym samym, zachodziła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 27 września 2024 r., nr SKO.4111/437/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Prezydenta i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad matką na okres od 1 listopada 2023 r. do 4 stycznia 2025 r.

Kolegium uznało, że brak było podstaw do przyjęcia, że przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności matki skarżącego, wskazując przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, uznający za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że skarżący od 1 listopada 2023 r. spełnia przesłanki warunkujące ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 dnia stycznia 2024 r. To zaś uzasadniało uchylenie decyzji Prezydenta i wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony, stosownie do art. 24 ust. 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Kolegium, zaskarżając ją w części, w jakiej nie przyznano mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od lutego 2023 r. do 31 października 2023 r. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej datę początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie tego świadczenia od lutego 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, pomimo że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący wskazał, że wnioskiem z 15 lutego 2023 r. jego matka zwróciła się o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Wyrokiem z 16 lutego 2024 r., IV U 249/23, Sąd Rejonowy w R. zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim z 24 marca 2023 r., nr S-IV.9531.2.561.2023.DZS, i zaliczył K.S. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia 4 stycznia 2025 r. Tym samym, przyjąć należało, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie na okres od 1 listopada 2023 r. do 4 stycznia 2025 r. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast, stosownie do art. 24 ust. 4 tej ustawy, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Skoro w niniejszej sprawie skarżący 28 listopada 2023 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to mając na uwadze art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązkiem organu było przyznanie świadczenia od 1 listopada 2023 r. Ponieważ zaś w wyroku Sądu Rejonowego w Rzeszowie wskazano, że orzeczenie wydaje się do 4 stycznia 2025 r., to rzeczą organu administracji było - stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przyznanie świadczenia do 4 stycznia 2025 r.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za całkowicie niezrozumiałe. Zgodnie ze wskazaną regulacją, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wniosek o przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie został bowiem złożony w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim (24 marca 2023 r.), wobec czego wskazany przez skarżącego przepis nie mógł zostać zastosowany.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na uznaniu, że w przypadku, gdy postępowanie dotyczące uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności zakończyło się zmianą wydanego w toku tego postępowania orzeczenia wyrokiem sądu powszechnego, to okres trzech miesięcy, o którym mowa w ww. przepisie, liczyć należy od dnia wydania orzeczenia przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, co zostało przyjęte za podstawę odmowy zastosowania ww. przepisu przez Sąd I instancji, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że termin ten w opisanych wyżej okolicznościach liczyć należy od dnia uprawomocnienia się wyroku zmieniającego zaskarżone orzeczenie, co tym samym skutkować powinno zastosowaniem ww. przepisu w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy daty początkowej uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zakwestionował we wniesionej skardze odmowę przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do dnia 31 października 2023 r.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w mającym zastosowanie w sprawie brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 323), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c.

W odniesieniu do wyszczególnionych w ust. 1 świadczeń, w tym do świadczenia pielęgnacyjnego, zastosowanie znajduje zasada określona w art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Natomiast, w myśl art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Kolegium, uznając spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2023 r., tj. miesiąca, w którym został złożony wniosek o to świadczenie, a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy. W sprawie bezsporne jest, że skarżący wystąpił o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w matką w dniu 28 listopada 2023 r.

W wydanej decyzji Kolegium nie rozważało w ogóle możliwości przyznania świadczenia z uwzględnieniem przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać przy tym należy, że w takim przypadku okres świadczeniowy, uwzględniający czas trwania postępowania w przedmiocie niepełnosprawności, organ określa z urzędu. Wnioskujący o świadczenie nie ma obowiązku wskazania daty początkowej, od jakiej domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie w sposób prawidłowy tej daty należy do organu rozpatrującego sprawę w oparciu o regulacje art. 24 ust. 2 i 2a ustawy.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził zaś, że przepis art. 24 ust. 2a ustawy nie miał zastosowania, gdyż wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony po upływie wskazanego w nim trzymiesięcznego terminu, liczonego od wydania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. orzeczenia tj. od dnia 24 marca 2023 r.

Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że orzeczeniem z dnia 15 lutego 2023 r., nr ZOON.730.32.2023, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta R. zaliczył matkę skarżącego do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. orzeczeniem z dnia 24 marca 2023 r., nr S-IV.9531.2.561.2023.DZS. Z kolei, wyrokiem z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt IV U 249/23, Sąd Rejonowy w R. zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. z dnia 24 marca 2023 r. i zaliczył matkę skarżącego do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do 4 stycznia 2025 r. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 1 marca 2024 r., przy czym stwierdzenie prawomocności nastąpiło w dniu 25 marca 2024 r.

Dokonując wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy przede wszystkim uwzględnić funkcję, którą realizować ma dane świadczenie oraz mechanizmu jego przyznawania uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Niewątpliwie w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych mowa jest o orzeczeniu o niepełnosprawności oraz o orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Jednakże, w przypadku wniesienia odwołania, sąd powszechny wydaje wyrok, który sam nie jest orzeczeniem w sprawie niepełnosprawności, lecz dotyczy odwołania od takiego orzeczenia, które sąd bądź oddala, bądź uwzględnia, a w tym wypadku ingeruje w treść orzeczenia, zmieniając to orzeczenie.

Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy i przyjęcie, że przewidziany w tym przepisie trzymiesięczny termin do złożenia wniosku przez uprawnionego do świadczenia pielęgnacyjnego, biegnie zawsze od dnia wydania orzeczenia przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, gdyż pominięto tym samym sytuacje, w których dopiero wyrok sądu powszechnego orzeka o stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji w wydanych orzeczeniach ustaliły umiarkowany stopień niepełnosprawności matki skarżącego. Jednakże, na skutek wydania przez sąd powszechny wyroku, matka skarżącego została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. To zaś dopiero uprawniało skarżącego do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego za w pełni uzasadniony. Wskazany w art. 24 ust. 2a ustawy trzymiesięczny termin został bowiem w niniejszej sprawie zachowany. Skarżący złożył wniosek przed upływem trzech miesięcy od uprawomocnienia się wydanego w sprawie niepełnosprawności wyroku, zatem w sprawie miał zastosowanie art. 24 ust. 2a ustawy, co uprawniało do domagania się ustalenia prawa do świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, oczywiście nie wcześniej niż ustalona data tej niepełnosprawności.

Uznając zatem skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, a w świetle ustalonych okoliczności sprawy, jej istotę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał także skargę, uznając zasadność zarzutów skargi, tożsamych z zarzutami skargi kasacyjnej.

W wyniku rozpoznania skargi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, w oparciu o powyżej przedstawioną argumentację i wykładnię prawa, że zaskarżona decyzja w zaskarżonej części została wydana na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, która nie rozstrzygnęła o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego za czas od złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do dnia 31 października 2023 r., co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego we wskazanym zakresie, w jakim wniesiona została skarga do Sądu I instancji.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie zatem ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który uwzględniając powyższą ocenę prawną, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., podejmie rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od złożenia wniosku o niepełnoprawność do dnia 31 października 2023 r. Ustalenie w sposób prawidłowy daty początkowej należy do organu rozpatrującego sprawę w oparciu o regulacje art. 24 ust. 2 i 2a ustawy. Z tego też względu zawarte w skardze żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2023 r. nie ogranicza możliwości przyznania skarżącemu świadczenia również za okres wcześniejszy, o ile pozostaje to w zgodzie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r., poz. 215 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.