Chałupa w Poroninie w ewidencji zabytków bez wiedzy właścicieli, wpis bezskuteczny

II SA/Kr 922/26

UZASADNIENIE

19 czerwca 2026 r. U. K. i J. B. wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy Poronin z 28 sierpnia 2013 r. polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków (dalej: "GEZ") sporządzonej w marcu 2011 r. karty adresowej chałupy na działce nr [...] przy ul. [...] w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez bezpodstawne uznanie za zabytek bez zbadania i udokumentowania zabytkowości;

2) § 17 pkt 8 i pkt 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem przez brak zawarcia informacji "Historia, opis i wartości" oraz "Stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji"

Skarżący wskazali, że 8 maja 2026 r. (z pisma organu z 21 kwietnia 2026 r.) dowiedzieli się o sporządzeniu w 2011 r. karty, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 15 maja 2026 r. pozostało bez odpowiedzi. Powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18. Podnieśli, że karta nieznanego autora (objęta zarządzeniem nr 35/2013 z dnia 28 sierpnia 2013 r.) została zaktualizowana w maju 2020 r. (objęta zarządzeniem nr 63/2020 z dnia 1 grudnia 2020 r.), przy czym kwestię aktualizacji zaskarżyli odrębnie (sygn. akt II SA/Kr 840/26). Karta zawiera tylko adres chałupy, dane poprzedniego właściciela i jedno zdjęcie, natomiast nie zawiera choćby przybliżonej daty powstania chałupy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Poronin wniósł o jej oddalenie, wskazując, że prawo nie wymagało zawiadamiania właścicieli nieruchomości, uzgadnianie z wojewódzkim konserwatorem zabytków było długotrwałe i powszechnie ogłoszone, a bez aprobaty WKZ nie można wyłączyć karty z GEZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.); zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Przedmiotem sprawy jest czynność włączenia nieruchomości skarżących do gminnej ewidencji zabytków z 28.08.2013 r. Sprawa zatem nie obejmuje czynności późniejszych, jak te dokonane w 2020r. Jest to istotne, albowiem w ocenie Sądu ubezskutecznienie czynności dokonanej w 2013r. nie przekłada się automatycznie na późniejsze czynności w sprawie.

Wobec tego, że zaskarżony akt został przyjęty przed rokiem 2017 r. zbadano w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z przywołanym przepisem skargę na akt należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak zatem wynika z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed z 2017 r., to nie moment dowiedzenia się o podjęciu aktu jest miarodajny dla ustalenia terminu zakreślonego do wniesienia skargi, lecz termin wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżący takie wezwanie skierowali do organu w dniu 15 maja 2026 r., czym dopełnili wymogu wniesienia skargi. Zachowali również związany z tym termin wniesienia skargi, dokonując tej czynności w dniu 16 czerwca 2026 r. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16 "Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie." W tej sytuacji Sąd nie stwierdził przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżona czynność Wójta Gminy Poronin polegająca na włączeniu karty adresowej chałupy położonej w P. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków (GEZ) miała miejsce w dniu 28 sierpnia 2013r. Tak przynajmniej wynika z Zarządzenia nr 35/2013 Wójta Gminy Poronin z dnia 28 sierpnia 2013r. i dołączonego do Zarządzenia załącznika. Należy wobec tego domniemywać, że przedmiotowa czynność miała miejsce najpóźniej w dniu 28 sierpnia 2013r. W aktach sądowych /k.28/ zalega też karta zabytku nieruchomego dotycząca przedmiotowej nieruchomości z marca 2011r. i przyjąć trzeba, że to właśnie ta karta została włączona do GEZ w 2013 r.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. dalej "u.o.z.") wójt prowadzi gminną ewidencję zabytków z terenu gminy w formie zbioru kart adresowych. Zatem czynność włączenia do GEZ powinna być udokumentowana utworzeniem takiej karty adresowej dla przedmiotowego budynku.

Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305), obowiązującym w marcu 2011r., czyli w dacie powstania karty:

§ 12.1. Karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. Karta adresowa z marca 2011r. spełnia wskazane wymogi rozporządzenia obowiązującego w dacie jej powstania.

Jednak w czerwcu 2011r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2011.113.661), które poszerzyło zakres wymaganych informacji. Zgodnie z § 17 tegoż rozporządzenia:

§ 17.

1.Karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki:

1) nazwa;

2) czas powstania;

3) miejscowość;

4) adres;

5) przynależność administracyjna;

6) formy ochrony;

7) opracowanie karty adresowej;

8) fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym.

2. Wzór karty adresowej zabytku nieruchomego określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

Zgodnie zaś z § 18 rozporządzenia Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.

Powstaje pytanie, czy w 2013r., przy włączeniu karty do GEZ, wójt powinien sprawdzać jej zawartość zgodnie z § 18 - wedle "starego" rozporządzenia czy też wedle kolejnego, obowiązującego w dacie włączenia. W ocenie Sądu, wobec faktu, że kolejne rozporządzenie obowiązywało z dniem ogłoszenia (2.06.2011r.), karta powinna być sprawdzona w zestawieniu z przepisami nowego rozporządzenia, czyli z § 17. Tak się jednak nie stało i w rezultacie karta adresowa nie zawiera wszystkich rubryk wskazanych w § 17. Stanowi to niewątpliwie o naruszeniu § 18 rozporządzenia.

Czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. II SA/Kr 1019/24, LEX nr 3787810, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 2033/23 LEX nr 3730657, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23 LEX nr 3671893 ).

W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych podkreślano, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są.

Zatem stwierdzenie przywołanych na wstępie braków w dokumentacji obiektu, prowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisu § 17 i § 18 rozporządzenia z 2011r. albowiem świadczy o niesprawdzeniu przez Wójta, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Jest to naruszenie istotne, gdyż wiąże się z nieustaleniem, czy obiekt jest zabytkiem, a w każdym razie nie uzewnętrznieniem tego ustalenia, jeśli miało miejsce.

Dalej wskazać należy, że trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia stron o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem.

Postępowanie w tym zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania, które trudno jest skutecznie zakwestionować podmiotom nie mającym specjalistycznego wykształcenia.

Tak jednak nie było, a zatem w tej i podobnych sytuacjach zarzut braku powiadomienia właściciela nieruchomości uznawany jest za słuszny, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw. Stąd też w niniejszej sprawie zarzut ten jest skuteczny.

Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1154).