Działka poza obszarem zgody na zmianę gruntów rolnych. Sąd oddalił skargę na odmowę zabudowy

W. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy P. (dalej jako: "organ I instancji", "Wójt"), po rozpatrzeniu wniosku W. Z. (dalej jako: "strona", "skarżący", "inwestor"), decyzją z dnia 27 marca 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...], obręb [...] M., gmina P. W ocenie organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji. Przedstawiając przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie Kolegium wskazało, że pismem z dnia 5 października 2022 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...], obręb [...] M., gmina P. W toku postępowania organ odwoławczy ustalił, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję odmowną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi W. Z., wyrokiem z dnia 16 lipca 2025 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 186/25, uchylił decyzję organu odwoławczego. W ocenie Sądu przyjęte przez organy stanowisko co do braku spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. jest przedwczesne. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona kwestia utraty mocy uchwały nr XVI 11/14/93 Rady Gminy P. z dnia 29 czerwca 1993 r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy P. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 19 poz. 110 ze zm.). W ocenie Sądu w sprawie zabrakło pogłębionej analizy organów w kwestii postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą nr XVI 11/14/93 Rady Gminy P. z dnia 29 czerwca 1993 r. (dalej też jako: "plan miejscowy"). Z wyrysu z tego planu nie wynikało, gdzie dokładnie znajduje się "obszar rozwoju struktur osiedleńczych oraz turystyki", który był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu tego planu.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, na podstawie informacji udzielonej przez Wójta w piśmie z dnia 11 grudnia 2025 r. ustaliło, że plan miejscowy utracił swą moc zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. z dniem 31 grudnia 2003 r. We wnioskach zawartych do załączonego wyrysu z tego planu podano: teren inwestycji, działka nr [...] w całości znajduje się poza obszarem optymalnego rozwoju struktur osiedleńczych oraz turystyki wskazanych w nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P., jako tereny, które mogą być zagospodarowane pod wskazane w planie cele. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że podział nieruchomości z której wyodrębniono m. in. działkę skarżącego nie przesądzał o przeznaczeniu powstałych działek na cele inne niż wskazane w planie. W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uchylenia odmowy ustalenia warunków zabudowy i utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie Wójta do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr. ewid. [...], obręb [...] M., gmina P., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów naruszenia prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie przepisu art. 76 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez kwestionowanie przez organy obu instancji treści dokumentu urzędowego - decyzji z 7 listopada 2001 r. Wójta Gminy P. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] w M. - z treści którego wynika, że podział działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucił naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: zaniechanie przez organy obu instancji zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności dowodu z decyzji z 20 lutego 2002 r. Wójta Gminy P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w M., na okoliczność objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru działek powstałych po podziale działki nr [...] na podstawie decyzji z 7 listopada 2001 r.; pominięcie przez SKO dowodu z decyzji z 7 maja 2025 r. Wójta Gminy P. w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...], obręb [...] M., gmina P. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności decyzji z 7 listopada 2001 r. Wójta Gminy P. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] w M., poprzez stwierdzenie przez organ I instancji, iż decyzja podziałowa nie przesądza w żaden sposób o możliwości realizacji zabudowy w sytuacji, gdy treść art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) na dzień wydawania ww. decyzji wskazywała, iż podział nieruchomości jest możliwy, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wskazał również na naruszenie przepisu art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych na korzyść strony w sytuacji, gdy dokumenty urzędowe zgromadzone w sprawie stoją w sprzeczności z wynikami analizy urbanistyczno – architektonicznej.

W ocenie skarżącego kwestionowana decyzja narusza także przepisy prawa materialnego, w szczególności przepis art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu w chwili złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy teren na którym znajduje się przedmiotowa działka był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola sądowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W jej wyniku decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub gdy doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr SKO Gd/4353/25 z 28 stycznia 2026 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy P. nr BGG.6730.392.2022.AC z 27 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji po 24 września 2023 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."). Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 5 października 2022 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. przed 24 września 2023 r. – przyp. Sądu], stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [tj. u.p.z.p. – przyp. Sądu] w brzmieniu dotychczasowym. Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

W konsekwencji organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. włącznie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. [w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie] wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren miał dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdowało się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika expressis verbis z przytoczonego przepisu powyższe warunki musiały być spełnione łącznie, aby organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast brak spełnienia nawet jednego z wymienionych warunków powodował obowiązek wydania decyzji odmownej, choćby wszystkie pozostałe warunki zostały spełnione.

Należy wskazać, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest po raz kolejny albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 186/25 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawą uchylenia była stwierdzona przez Sąd konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy w kwestii postanowień planu zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą nr XVIII/14/93 Rady Gminy P. z dnia 29 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 19 poz. 110 ze zm.) co do działki z której wydzielono obecną działkę skarżącego. Kwestią wymagającą wyjaśnienia była lokalizacja "obszaru rozwoju struktur osiedleńczych oraz turystyki" i tego czy działka skarżącego znajduje się wewnątrz tego obszaru czy poza nim. Od przekonującego ustalenia tej kwestii zależało, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

W ponownym postępowaniu sądowym ocenie podlegała kwestia czy wskazania Sądu zawarte w prawomocnym wyroku zostały wykonane w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu tak się stało, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W przywołanym wyroku WSA w Gdańsku przyjął, że z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynikały dwie przesłanki, z których jedna nie została spełniona. Wobec zmiany brzmienia art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przestała być wymagana w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak planu ogólnego gminy P. określającego obszary uzupełnienia zabudowy wykluczał spełnienie tej przesłanki (zob. postanowienie Starosty Puckiego z 4 marca 2024 r., k. 111 akt administracyjnych).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednak – w ocenie Sądu - podstaw do przyjęcia, że nie została spełniona także druga z przesłanek tj. objęcie wnioskowanego terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak pogłębionej analizy organów w kwestii postanowień uchwały nr XVIII/14/93 Rady Gminy P. z dnia 29 czerwca 1993 r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy P. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 19 poz. 110 ze zm.) co do działki, z której wydzielono działkę skarżącego oraz braki w zakresie materiału dowodowego skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność bezspornego ustalenia gdzie dokładnie znajduje się "obszar rozwoju struktur osiedleńczych oraz turystyki" objęty zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p. oraz jak względem tego obszaru zlokalizowana jest działka skarżącego.

W wykonaniu wytycznych Sądu organ odwoławczy wystąpił w trybie art. 136 § 1 k.p.a. do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego. Z załączonego przy piśmie Kierownika Referatu Budownictwa i Gospodarki Gruntami UG P. z 11 grudnia 2025 r. (k. 24 akt organu odwoławczego) zawierającego wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/14/93 Rady Gminy P. z dnia 29 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 19 poz. 110 ze zm.) wynika, że działka wnioskodawcy (nr ewid. [...]) położona jest poza granicami obszaru optymalnego rozwoju struktur osiedleńczych oraz turystyki. Oznacza to, że działka skarżącego znajduje się poza obszarem objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r., poz. 139).

Tym samym, przyjęcie przez SKO, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine i pkt 5 u.p.z.p. jest prawidłowe i znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wobec nie spełnienia przesłanki warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy obowiązkiem organu odwoławczego było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu od zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie objęcie terenu jego nieruchomości zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i błędnego oznaczenia działki w decyzjach organów administracji. W ocenie Sądu kwestia położenia działki [...] poza obszarem optymalnego rozwoju struktur osiedleńczych oraz turystyki została zweryfikowana w ponownym postępowaniu przez organ odwoławczy, a uzupełniony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości. Należy też zaznaczyć, że treść dokumentu urzędowego jakim jest wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być podważona twierdzeniami skarżącego o tym, że jest on błędny. K.p.a. zakłada możliwość obalenia domniemań związanych z dokumentem urzędowym, ale nie może to mieć miejsca wyłącznie w oparciu o twierdzenia strony.

Zdaniem Sądu organy administracji nie naruszyły także przepisów art. 76 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Istotą postępowania w niniejszej sprawie było to czy nieruchomość skarżącego jest położona w obszarze objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Wskazywana w toku postępowania oraz w skardze do sądu kwestia decyzji podziałowej, której skutkiem było m. in. powstanie działki skarżącego, i jej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego pozostaje poza zakresem sprawy. Sąd nie może w niniejszym postępowaniu badać prawidłowości jej wydania. Fakt wydania takiej decyzji nie może podważać treści dokumentu urzędowego jakim jest wyrys z planu miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że trafnie Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja podziałowa nie przesądza (dodać można, że nie zmienia) przeznaczenia działek powstałych w wyniku jej wydania. Zarzut naruszenia przepisów procesowych, a co za tym idzie błędu w ustaleniach faktycznych jest nieuzasadniony.

Organy administracji nie naruszyły art. 81a k.p.a. przez nierozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych na korzyść strony albowiem wątpliwości takich nie było. Stan faktyczny został ustalony na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego i Sąd podzielił ocenę organów administracji, że nie było w nim niejasności czy luk wymagających stosowania art. 81a k.p.a.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje fakt wydania innej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można na podstawie takiej decyzji podważać ustaleń wynikających z prawidłowo zgormadzonego materiału dowodowego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącego zawartym w skardze i brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ administracji.