Dwa operaty o działkach pod drogę ekspresową. NSA oddalił kasację właścicieli

Zaskarżonym wyrokiem z 1 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2285/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.P., W.P., J.P., S.P., J.B., J.P., A.P., S.P., A.G. i A.G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 30 sierpnia 2022 r., nr DLI-IV.7615.55.2022.ER, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z 28 stycznia 2022 r., znak NSP-III.7570.496.2020.MR, Wojewoda Pomorski ustalił odszkodowanie w wysokości 284 425,05 zł za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną jako działki nr A o powierzchni 0,6954 ha, nr B o powierzchni 0,0172 ha oraz nr C o powierzchni 0,0089 ha, powstałe z podziału działki nr D. Nieruchomość ta została objęta decyzją Wojewody Pomorskiego z 24 września 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...] na odcinku [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) – węzeł [...] (z węzłem) – odcinek 1".

Ustalone odszkodowanie przyznano po 56.885,01 zł poszczególnym współwłaścicielom, którym przysługiwały, w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, udziały wynoszące po 1/5 części prawa własności, tj. G. i W.P., J. i S.P., J. i J.P., A. i S.P. oraz A. i A.G. Do zapłaty odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jego ustaleniu stanie się ostateczna, zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału GDDKiA w Gdańsku.

Od tej decyzji właściciele wnieśli odwołanie, zarzucając w szczególności naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. przez nienależytą ocenę operatu szacunkowego i przyjęcie go za podstawę ustalenia odszkodowania pomimo zgłoszonych zastrzeżeń. Ich zdaniem doprowadziło to do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i ustalenia odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości. Podnieśli także naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowali dobór nieruchomości przyjętych do porównań, nieuwzględnienie – w ich ocenie – przeznaczenia nieruchomości wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy oraz posłużenie się nieaktualnymi danymi dotyczącymi cen.

Wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody, uzupełnienie postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Pismem z 6 lipca 2022 r. strony przedłożyły ponadto sporządzony na ich zlecenie operat szacunkowy z 5 lipca 2022 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M.B., wnosząc o przeprowadzenie z niego dowodu na okoliczność wartości nieruchomości.

Decyzją z 30 sierpnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego.

Minister wskazał, że podstawowym dowodem przy ustalaniu odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony 8 września 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.J. Z operatu wynikało, że wyceniane działki są położone w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie [...], w południowej części miejscowości, w rejonie ul. [...], w sąsiedztwie terenów rolniczych oraz pojedynczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i siedliskowej. Działki były niezabudowane i niezagospodarowane.

Nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] obejmowała ona około 5441 m² terenów rolnych położonych w strefie planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...], około 1602 m² terenów dróg w strefie planowanego przebiegu tej drogi oraz około 172 m² terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej.

W celu zastosowania zasady korzyści rzeczoznawca przeanalizowała trzy segmenty rynku: grunty niezabudowane o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, nieruchomości drogowe oraz grunty rolne. W odniesieniu do rynku nieruchomości drogowych analizą objęto początkowo gminę [...], a wobec niewielkiej liczby transakcji również inne gminy powiatów [...], [...] i [...], o podobnym położeniu względem ośrodków miejskich. Analiza obejmowała okres od 2020 r. do dnia wyceny, a zbiór 17 transakcji obejmował ceny od 13 zł/m² do 50 zł/m², przy średniej 25,63 zł/m².

W zakresie nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym badaniem objęto transakcje od 2019 r. do daty wyceny. W zbiorze 13 transakcji ceny kształtowały się od 19,42 zł/m² do 88,47 zł/m², przy średniej 47,49 zł/m². Analiza rynku rolnego wykazała natomiast ceny od około 2 zł/m² do 11 zł/m², ze średnią 5,15 zł/m². Wobec znacznej różnicy pomiędzy cenami gruntów rolnych i drogowych rzeczoznawca uznała, że przeznaczenie części nieruchomości na cel publiczny zwiększa jej wartość, wobec czego dla części rolnej zastosowała zasadę korzyści.

Wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Dla gruntów drogowych przyjęto jako cechy rynkowe położenie z wagą 40%, otoczenie z wagą 30% oraz rangę drogi z wagą 30%. Wartość 1 m² gruntu określona na podstawie rynku nieruchomości drogowych wyniosła 37,06 zł, natomiast wartość 1 m² gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym – 57,37 zł. Wartość działek nr [...] i [...] określono łącznie na 261 013,58 zł, zaś działki nr [...] na 9 867,64 zł. Łączna wartość nieruchomości wynikająca z operatu wyniosła 270 881 zł.

Minister odniósł się również do przedstawionego przez strony operatu M.B. W operacie tym wskazano m.in., że działki nr A, B i C przylegają do drogi wojewódzkiej nr [...], są niezabudowane, nieogrodzone, niezagospodarowane i nieuzbrojone, przy czym na terenach sąsiednich znajduje się sieć energetyczna i wodociągowa. Autorka operatu przyjęła, że dla działki nr D aktualna była decyzja o warunkach zabudowy nr GN.6730.412.2017 z 10 lipca 2018r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną oraz socjalno-biurową wraz z infrastrukturą.

M.B. objęła analizą rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie gminy [...] w okresie od 8 września 2019 r. do 7 września 2021 r. Spośród 299 transakcji wyodrębniła transakcje gruntami o przeznaczeniu przemysłowym, przemysłowo-usługowym i mieszkaniowo-usługowym, a następnie ograniczyła analizę do gruntów o przeznaczeniu przemysłowym i przemysłowo-usługowym. Wyceny dokonała metodą porównywania parami. Wartość działki nr A określiła na 626 833,56 zł, działki nr B na 15 504,08 zł, a działki nr C na 8 022,46 zł, tj. łącznie na 650 360 zł.

Minister uznał jednak, że operat ten nie może stanowić miarodajnego dowodu określającego wartość przejętej nieruchomości. W jego ocenie jego zasadniczą wadą było przyjęcie niewłaściwego przeznaczenia działek. Decyzja o warunkach zabudowy z 10 lipca 2018 r. zawierała bowiem zastrzeżenie, że obszar projektowanej drogi ekspresowej [...] pozostaje poza zakresem opracowania. Rzeczoznawca B.J., po analizie załącznika graficznego do tej decyzji, wyjaśniła w piśmie z 4 czerwca 2021 r., że działki nr A, B i C nie były objęte tą decyzją. W konsekwencji Minister przyjął, że ich przeznaczenie należało ustalić na podstawie Studium. Za dalszą wadę kontroperatu uznano brak analizy rynku nieruchomości drogowych pozwalającej na zbadanie zasady korzyści oraz posłużenie się współczynnikiem korekcyjnym związanym z powierzchnią całej działki nr D i możliwością zrealizowania na części tej nieruchomości inwestycji przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Ministra dla ustalenia odszkodowania należało uwzględnić stan części nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową, a nie parametry całej działki sprzed jej podziału.

Minister nie podzielił również zarzutów dotyczących nieruchomości przyjętych do porównań w operacie B.J. Wskazał, że rzeczoznawca odniosła się do nich w piśmie z 23 listopada 2021 r., wyjaśniając, iż różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami porównawczymi zostały uwzględnione za pomocą ocen cech rynkowych i odpowiednich współczynników. Rzeczoznawca wyjaśniła także, że okres, z którego pochodziły transakcje, wynikał z ograniczonej liczby dostępnych na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi.

Na decyzję Ministra skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że operat szacunkowy B.J. z 8 września 2021 r. spełniał wymagania prawne i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, zawierał wymagane elementy, przedstawiał podstawy prawne, przyjęte rozwiązania merytoryczne, tok obliczeń i wynik końcowy, a organy prawidłowo dokonały jego kontroli.

Sąd podzielił również stanowisko Ministra dotyczące kontroperatu. Przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy z 10 lipca 2018 r. nie obejmowała działek przejętych pod inwestycję drogową, co miało wynikać także z załącznika graficznego do tej decyzji zweryfikowanego przez B.J. W konsekwencji przeznaczenie działek należało ustalić na podstawie Studium. Sąd zaakceptował również stanowisko organu dotyczące braku w kontroperacie badania rynku nieruchomości drogowych pod kątem zastosowania zasady korzyści.

WSA nie podzielił zarzutów dotyczących doboru nieruchomości porównawczych, uznając, że przyjęcie działek o różnych powierzchniach, w tym mniejszych lub większych od nieruchomości wycenianej, samo przez się nie przesądza o wadliwości operatu. Podkreślił również, że rzeczoznawca w toku postępowania ustosunkowała się do zastrzeżeń strony.

Sąd wskazał ponadto, że w razie dalszych wątpliwości co do prawidłowości operatu strona mogła skorzystać z trybu określonego w art. 157 u.g.n., zwracając się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości jego sporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości i opierając środek zaskarżenia na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności zarzucili naruszenie art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo niekompletności akt administracyjnych. Wskazali na brak załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie którego rzeczoznawca B.J. miała zweryfikować swoje wcześniejsze stanowisko i przyjąć, że działki nr A, B i C pozostają poza zakresem tej decyzji.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że po uzyskaniu dostępu do akt stwierdzili, iż na odwrocie pisma rzeczoznawcy z 4 czerwca 2021 r. znajdował się jedynie nieopisany, niskiej jakości wydruk mapy z nieczytelnymi numerami działek. W aktach znajdowała się również korespondencja dotycząca pozyskania właściwego załącznika graficznego oraz pismo Wojewody Pomorskiego z 20 kwietnia 2021 r. informujące o jego przekazaniu, jednak – według skarżących – właściwy załącznik nie został do tych pism dołączony. W konsekwencji, ich zdaniem, nie można było zweryfikować, czy dokument, którym posługiwała się rzeczoznawca, był rzeczywiście załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej zarzucono także nieprawidłową ocenę operatu M.B. Zdaniem skarżących nie zawierał on oczywistych wad formalnych pozwalających organowi i Sądowi na jego samodzielne zdyskwalifikowanie, a rozbieżności pomiędzy nim a operatem B.J. wymagały wyjaśnienia przez rzeczoznawcę. Podkreślono, że obie rzeczoznawczynie zastosowały odmienne metody – B.J. metodę korygowania ceny średniej, a M.B. metodę porównywania parami – uzyskując istotnie różne wyniki wyceny.

Kolejny zarzut dotyczył wadliwej oceny doboru nieruchomości podobnych. Skarżący ponownie wskazali na bardzo duże rozbieżności pomiędzy powierzchnią nieruchomości wycenianych a powierzchnią działek przyjętych do porównań, przy jednoczesnym niewskazaniu w operacie wystarczających danych o innych cechach porównywanych nieruchomości. W ich ocenie kwestia istnienia cech podobieństwa podlegała kontroli organu na podstawie art. 80 k.p.a. i nie mogła zostać sprowadzona wyłącznie do wiadomości specjalnych rzeczoznawcy.

Zakwestionowali także stanowisko WSA dotyczące art. 157 ust. 1 u.g.n. W ocenie autorów skargi kasacyjnej przy istniejących rozbieżnościach i zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeniach obowiązek dalszego wyjaśnienia prawidłowości wyceny obciążał organ, a nie stronę. Wskazali przy tym, że koszt zlecenia oceny operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców miał wynosić około 17 000 zł.

Skarżący kasacyjnie podnieśli ponadto, że WSA nieprawidłowo uznał za pozbawione wpływu na wynik sprawy nieudostępnienie stronom wcześniejszego operatu szacunkowego z 18 grudnia 2019 r. Operat ten, sporządzony przez B.J., określał wartość nieruchomości na 232 012 zł według cen na 2 grudnia 2019r., podczas gdy operat z 8 września 2021 r. ustalał jej wartość na 270 881 zł. Zdaniem skarżących utrata aktualności pierwszego operatu nie usuwała go z materiału dowodowego, a rozbieżność wynosząca blisko 40 000 zł, przy częściowo wspólnej bazie transakcji, wymagała wyjaśnienia.

Wskazali przy tym, że również w operacie z 2019 r. do wyceny części drogowej przyjęto 17 nieruchomości o powierzchni od 7 m² do 6421 m², podczas gdy wyceniana część miała 1602 m². W segmencie nieruchomości mieszkaniowych analizowano natomiast działki o powierzchniach od 5074 m² do 35 152 m² przy powierzchni wycenianej wynoszącej 172 m². Okoliczności te, zdaniem skarżących, potwierdzały konieczność szczegółowej oceny sposobu doboru nieruchomości podobnych.

Wreszcie skarżący zarzucili WSA wadliwe przyjęcie, że brak udostępnienia im całości akt postępowania pozostawał bez wpływu na wynik sprawy. Podnosili, że wcześniejszy dostęp do akt pozwoliłby im wskazać brak załącznika graficznego, zweryfikować podstawy przyjęte przez rzeczoznawcę B.J. oraz przekazać odpowiednie materiały autorce kontroperatu celem ustosunkowania się do nich.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 30 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z 28 stycznia 2022 r. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ograniczona jest do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Wszystkie zarzuty kasacyjne zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ich skuteczność wymaga zatem wykazania nie tylko naruszenia wskazanych przepisów postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunku tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., który autor skargi kasacyjnej wiąże z rzekomą niekompletnością akt administracyjnych, a w szczególności z brakiem załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy nr GN.6730.412.2017 z 10 lipca 2018 r.

Zarzut ten opiera się na założeniu faktycznym, które nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w aktach administracyjnych i stanowi element materiału, na podstawie którego możliwa była weryfikacja zakresu przestrzennego tej decyzji. Nie zachodziła zatem sytuacja, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumencie niewchodzącym w skład akt sprawy albo na okoliczności niemającej oparcia w materiale zgromadzonym przez organy administracji.

Już z tej przyczyny odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może odnieść skutku.

Co jednak istotniejsze, ustalenie zakresu decyzji o warunkach zabudowy nie było uzależnione wyłącznie od odczytania jej załącznika graficznego.

Część opisowa decyzji z 10 lipca 2018 r. określa bowiem zakres terenu objętego opracowaniem oraz wskazuje, jaka część działki nr D została nim objęta. Z treści tej decyzji wynika jednocześnie wprost, że las i grunty leśne oraz obszar projektowanej drogi ekspresowej [...] pozostają poza zakresem opracowania.

Oznacza to, że już sama treść decyzji, odczytywana łącznie z określonym w niej przedmiotem i granicami inwestycji, pozwalała ustalić, iż część nieruchomości przejęta następnie pod realizację drogi ekspresowej [...] nie została objęta ustaleniami tej decyzji o warunkach zabudowy.

Załącznik graficzny nie stanowił zatem jedynego dowodu pozwalającego na dokonanie tego ustalenia, lecz dokument potwierdzający i obrazujący zakres wynikający również z części opisowej decyzji.

Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny twierdzenia kasacji o istotnym wpływie zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że sposób umieszczenia załącznika graficznego w aktach mógł początkowo nasuwać stronie wątpliwości, nie prowadziłoby to do podważenia ustalenia dotyczącego zakresu decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie to znajduje samodzielne oparcie w treści samej decyzji.

Nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wyprowadził swoje ustalenia z dowodu nieistniejącego w aktach albo że brak było możliwości skontrolowania podstawy, na której rzeczoznawca majątkowy B. J. przyjęła, iż działki nr A, nr B i nr C pozostawały poza zakresem decyzji o warunkach zabudowy.

Rzeczoznawca odniosła się do tej kwestii również w piśmie z 4 czerwca 2021r., wskazując, po analizie załącznika graficznego, że obszar wymienionych działek znajduje się poza zakresem ustaleń decyzji. Ustalenie to było ponadto zgodne z jej częścią opisową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał zatem własnych ustaleń faktycznych w miejsce organu i nie oparł wyroku na materiale znajdującym się poza aktami sprawy. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, według którego organ odwoławczy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny miały bezpodstawnie dokonać samodzielnej, wymagającej wiadomości specjalnych oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.B.

Autor skargi kasacyjnej nie rozróżnia w tym zakresie dwóch odmiennych zagadnień.

Bezsporne jest, że określenie wartości nieruchomości oraz wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania należą do rzeczoznawcy majątkowego. Organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą zastąpić rzeczoznawcy i samodzielnie określić wartości nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy jest dowodem pozostającym poza oceną organu administracji. Organ obowiązany jest zbadać, czy operat został sporządzony zgodnie z prawem, czy przyjęto w nim prawidłowe dane wyjściowe, czy jego wnioski są logiczne i czy nie występują w nim sprzeczności lub błędne założenia prawne. Taka kontrola wynika z ogólnych zasad postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Minister nie zastąpił rzeczoznawcy w dokonaniu wyceny i nie określił samodzielnie wartości nieruchomości. Zakwestionował natomiast przydatność dowodową kontroperatu z uwagi na wadliwość przyjętego w nim punktu wyjścia dla określenia przeznaczenia nieruchomości oraz brak zbadania rynku nieruchomości drogowych pod kątem zasady korzyści. Są to niewątpliwie kwestie podlegające ocenie organu. Podstawowym zastrzeżeniem wobec operatu M.B. było przyjęcie przez nią, że wyceniane działki należy kwalifikować przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy z 10 lipca 2018 r. Tymczasem, jak wyżej wskazano, zarówno część opisowa tej decyzji, jak i załącznik graficzny prowadziły do wniosku, że obszar projektowanej drogi ekspresowej [...] znajdował się poza zakresem opracowania. Działki przejęte pod drogę nie były więc objęte ustaleniami tej decyzji. Nie jest to zagadnienie wymagające wiadomości specjalnych z dziedziny wyceny nieruchomości, lecz zagadnienie dotyczące ustalenia, jaki akt planistyczny lub administracyjny określał przeznaczenie nieruchomości w rozumieniu art. 154 u.g.n. Minister był nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do zbadania, czy rzeczoznawca przyjęła w tym zakresie prawidłową podstawę. Skoro zaś przesłanka, na podstawie której autorka kontroperatu oparła wycenę nieruchomości, była wadliwa, organ mógł uznać, że dokument ten nie podważa skutecznie operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Podobnie należy ocenić stwierdzone przez Ministra nieprzeprowadzenie w kontroperacie analizy rynku nieruchomości drogowych pozwalającej na ocenę zastosowania zasady korzyści. Nie chodziło tutaj o zastąpienie rzeczoznawcy w ustalaniu cen, lecz o sprawdzenie, czy w procesie wyceny uwzględniono mechanizm wynikający z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

Nie ma również rozstrzygającego znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że rzeczoznawca B.J. zastosowała metodę korygowania ceny średniej, natomiast M.B. metodę porównywania parami.

Samo zastosowanie przez dwóch rzeczoznawców różnych, prawnie dopuszczalnych metod wyceny nie prowadzi do wniosku, że niezbędne jest uzyskanie trzeciej opinii. Wybór metody należy do rzeczoznawcy, stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., przy uwzględnieniu cech nieruchomości, celu wyceny oraz dostępnych danych rynkowych. Rozbieżność końcowego wyniku wyceny również sama w sobie nie przesądza o wadliwości jednego z operatów. Dla oceny ich mocy dowodowej istotne jest to, czy zostały oparte na prawidłowych założeniach i danych.

W tej sprawie Minister szczegółowo przedstawił przyczyny, dla których operat M.B. nie mógł podważyć operatu stanowiącego podstawę decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zatem podstawy do zaakceptowania tej oceny.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji doboru nieruchomości podobnych w operacie B.J.

Skarżący kasacyjnie koncentrują się przede wszystkim na różnicach powierzchni pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami uwzględnionymi w analizie rynku.

Powierzchnia nieruchomości niewątpliwie może stanowić cechę wpływającą na jej wartość i w konsekwencji być jedną z cech istotnych przy ocenie podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Nie wynika jednak z tego, że nieruchomość o powierzchni odmiennej od nieruchomości wycenianej nie może zostać wykorzystana w podejściu porównawczym.

Ustawowa definicja nieruchomości podobnej nie wymaga identyczności wszystkich cech. Chodzi o nieruchomości porównywalne ze względu na zespół cech mających wpływ na wartość, takich jak położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy cenotwórcze. Różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami stanowiącymi podstawę analizy są następnie uwzględniane w procedurze wyceny właściwej dla zastosowanej metody.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca wyodrębniła odrębne segmenty rynku, określiła obszar i czas analizy oraz cechy wpływające na wartość gruntów. Dla nieruchomości drogowych wskazała położenie, otoczenie i rangę drogi, przypisując tym cechom odpowiednie wagi. W odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym również wyodrębniła cechy rynkowe mające wpływ na poziom cen. Wyjaśniła także przyczyny rozszerzenia obszaru analizy oraz przyjęcia transakcji z określonego okresu, wskazując na ograniczoną liczbę transakcji gruntami o odpowiednich cechach. Do zgłoszonych przez strony zastrzeżeń rzeczoznawca ustosunkowała się w toku postępowania, w szczególności w piśmie z 23 listopada 2021 r. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że organy w sposób bezkrytyczny zaakceptowały operat albo że sam fakt różnic powierzchniowych dyskwalifikował nieruchomości uwzględnione w analizie. Nie prowadzi do odmiennego wniosku powoływane w skardze kasacyjnej orzecznictwo dotyczące obowiązku umożliwienia kontroli podobieństwa nieruchomości. Orzeczenia te dotyczą sytuacji, w których z operatu nie można było ustalić, dlaczego określone nieruchomości zostały uznane za porównywalne albo w których organ nie odniósł się do konkretnych i uzasadnionych wątpliwości strony. Stan niniejszej sprawy jest odmienny.

Rzeczoznawca określiła badane segmenty rynku, zakres czasowy i przestrzenny analizy, cechy rynkowe mające wpływ na wartość oraz sposób uwzględnienia różnic. Odpowiedziała również na zarzuty stron dotyczące doboru transakcji.

Skarga kasacyjna w tej części, z uwagi na brak zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n., stanowi w istocie dalszą polemikę z oceną dowodu, nie wykazując, aby stanowisko Sądu pierwszej instancji naruszało zasady logicznego rozumowania lub pozostawało w sprzeczności z materiałem zgromadzonym w aktach.

Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku również zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że strona kwestionująca prawidłowość operatu mogła skorzystać z przewidzianego w tym przepisie trybu oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Niezależnie od rozważań dotyczących tego, kto w konkretnym stanie faktycznym może zainicjować tę procedurę, dla wyniku niniejszej sprawy istotne jest to, że art. 157 ust. 1 u.g.n. nie ustanawia obowiązku kierowania każdego zakwestionowanego przez stronę operatu do organizacji zawodowej. Samo zgłoszenie zastrzeżeń nie powoduje automatycznie obowiązku przeprowadzenia takiej kontroli. Obowiązek dalszego wyjaśnienia wątpliwości powstaje wtedy, gdy zastrzeżenia do operatu mają charakter konkretny i wskazują na takie nieprawidłowości, których nie można wyjaśnić w ramach zwykłej oceny materiału dowodowego i wyjaśnień rzeczoznawcy.

W niniejszej sprawie organy dokonały oceny operatu, a rzeczoznawca ustosunkowała się do podnoszonych przez strony zarzutów. Minister nie stwierdził nieusuwalnych sprzeczności ani takich wad operatu, które uniemożliwiałyby wykorzystanie go jako dowodu. Nie powstała zatem konieczność uruchomienia trybu przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji również ten zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku.

Nie jest trafny także zarzut dotyczący nieuwzględnienia znaczenia wcześniejszego operatu szacunkowego sporządzonego przez B.J. 18 grudnia 2019 r.

Skarżący kasacyjnie słusznie wskazują co do zasady, że utrata aktualności operatu nie powoduje, iż dokument przestaje istnieć jako element akt administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że każdy wcześniejszy operat zachowuje taką samą moc dowodową w zakresie aktualnej wartości nieruchomości.

Operat z 2019 r. nie stanowił podstawy kontrolowanej decyzji. Dla ustalenia odszkodowania wykorzystano nową wycenę sporządzoną 8 września 2021 r., uwzględniającą stan rynku i dane aktualne dla tej wyceny. Sama różnica pomiędzy wynikami obu wycen, wynosząca według skargi kasacyjnej około 40 000 zł, nie dowodzi wadliwości późniejszego operatu. Wycena nieruchomości jest dokonywana na określony moment i w oparciu o występujące wówczas warunki rynkowe. Zmiana cen, zakresu dostępnych transakcji oraz materiału porównawczego może prowadzić do odmiennego rezultatu, nawet jeżeli niektóre z transakcji uwzględnionych w kolejnych analizach są wspólne. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego konieczne byłoby wykazanie, że niewyjaśniona rozbieżność pomiędzy operatami wskazywała na konkretną wadę operatu z 2021 r. mającą wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Takiego związku skarga kasacyjna nie wykazuje. Argument, że wcześniejszy operat również posługiwał się nieruchomościami znacznie różniącymi się powierzchnią od nieruchomości wycenianej, stanowi w istocie powtórzenie zarzutu dotyczącego doboru nieruchomości podobnych. Z przyczyn przedstawionych wyżej sama różnica powierzchni nie prowadzi do automatycznej dyskwalifikacji operatu.

Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że brak szczegółowego porównania przez organ wyników operatów z 2019 r. i 2021 r. stanowił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał natomiast, że sposób realizacji wniosku pełnomocnika skarżących o udostępnienie akt nie odpowiadał w pełni wymaganiom wynikającym z przepisów k.p.a. Uchybienie proceduralne nie jest jednak równoznaczne z koniecznością uchylenia decyzji. Dla uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że taki wpływ nie został w rozpoznawanej sprawie wykazany. Strony znały operat szacunkowy z 8 września 2021 r., który stanowił podstawę decyzji, zgłaszały do niego szczegółowe zastrzeżenia, przedstawiały argumentację odnoszącą się do doboru nieruchomości podobnych i sposobu określenia przeznaczenia nieruchomości, a w postępowaniu odwoławczym przedłożyły własny operat szacunkowy. Nie można zatem przyjąć, że zostały faktycznie pozbawione możliwości zakwestionowania podstawowego dowodu, na którym oparto decyzję. Nie zmienia tej oceny argument odnoszący się do załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyjaśniono, załącznik ten znajduje się w aktach, a ponadto zakres decyzji pozwala ustalić jej część opisowa.

Nie jest więc trafna teza skargi kasacyjnej, że wcześniejsze udostępnienie akt umożliwiłoby stronie wykazanie okoliczności, która mogłaby zmienić wynik sprawy. Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący wcześniejszego operatu z 2019 r. Operat ten nie stanowił podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, a skarga kasacyjna nie wykazała, aby jego wcześniejsze udostępnienie pozwoliło podważyć konkretną przesłankę aktualnej wyceny. Samo hipotetyczne twierdzenie, że dokument mógł dostarczyć stronie dodatkowych argumentów, nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż naruszenie art. 73 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji prawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stwierdzone uchybienie dotyczące dostępu do akt nie osiągnęło stopnia uzasadniającego eliminację z obrotu prawnego decyzji Ministra.

Skarga kasacyjna sprowadza się w znacznej części do ponowienia stanowiska prezentowanego przed Sądem pierwszej instancji oraz przedstawienia odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie wykazując jednak naruszeń procesowych o charakterze odpowiadającym przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zatem uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa mogącym uzasadniać jej uchylenie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na mocy art. 156 § 3 p.p.s.a., Sąd kasacyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w nazwiskach Skarżących, zaistniałą w sentencji zaskarżonego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.