Pawilon handlowy zmieniony na mieszkalny po 2019 r. NSA uchylił odmowę przekształcenia

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 16/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę T. Z. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 25 października 2022 r. nr KOA/4089/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 27 stycznia 2022 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] (dalej: "nieruchomość").

Burmistrz Gminy K. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r. nr GN.6826.55.2022 odmówił Skarżącemu wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości.

Organ I instancji uznał bowiem, że nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Budynek znajdujący się na tej nieruchomości stanowił pawilon handlowy, co potwierdza decyzja Starosty P. nr 187/2021 z 29 stycznia 2021 r. zatwierdzająca projekt architektoniczno-budowlany wraz z pozwoleniem na budowę. Z ewidencji gruntów i budynków i księgi wieczystej wynika, że działka oznaczona jest symbolem "Bi" i stanowi inny teren zabudowany. Z treści księgi wieczystej nie wynika aby funkcją nieruchomości była funkcja mieszkaniowa ani, że działka zabudowa jest budynkiem mieszkalnym. Zdaniem Burmistrza, brak jest zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. przeznaczona była na cele mieszkaniowe. Tymczasem art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz.1495, dalej "ustawa przekształceniowa"), dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Organ podkreślił także, że przekształcenie związane jest z charakterem obiektów znajdujących się na nieruchomości (tu. mieszkaniowy). Istotne znaczenie mają tu ewidencja gruntów czy dokumenty z ksiąg wieczystych a w tym przypadku nie wynika z nich mieszkaniowy charakter budynku znajdującego się na nieruchomości.

Na skutek odwołania Kolegium zaskarżoną na wstępie decyzją z 25 października 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

Sąd I instancji opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 16/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu I instancji, Kolegium dokonało prawidłowej oceny dokumentów, przede wszystkim w postaci wypisu z księgi wieczystej, decyzji Starosty P. nr 187/2021 z 29 stycznia 2021 r. na podstawie których doszedł do niewadliwego wniosku, że budynek na przedmiotowej działce nie miał charakteru budynku przeznaczonego na cele mieszkaniowe. Sąd I instancji dodał, że jednym z warunków pozwalających na wydanie zaświadczenia w trybie ustawy przekształceniowej jest wykonywanie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do gruntu zabudowanego budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe. Stanowi o tym art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe rozumie się grunty zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne.

I tak, zdaniem Sądu I instancji, dopiero w 2021 r., zgodnie z decyzją Starosty P. z 29 stycznia 2021 r. nr 187/2021 zatwierdzono projekt architektoniczno budowlany i wydano pozwolenie na budowę - przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek mieszkalny. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, zgodnie z przepisami ustawy przekształceniowej stan nieruchomości i sposób jej zabudowania ocenia się na datę 1 stycznia 2019 r. W tej dacie budynek nie miał charakteru mieszkalnego.

Jednocześnie Sąd I instancji, odnosząc się do treści art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, wskazał, że istotnie organ nie odniósł się do tych przepisów, jednakże w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchybienie to nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że celem ustawy przekształceniowej było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na prawo własności w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Punktem wyjścia przy ocenie możliwości przekształcenia był charakter nieruchomości której dotyczył wniosek tj. to czy jest ona czy nie zabudowana na cele mieszkaniowe. Zabudowanie budynkiem innym niż spełniający te kryteria (za wyjątkami które nie dotyczą tej sprawy) wyklucza przekształcenie. Ten cel, zdaniem Sądu I instancji, wynika również z art. 13 ustawy przekształceniowej wskazując, że dotyczy on nieruchomości, które są w użytkowaniu wieczystym zabudowane na cele mieszkaniowe. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji przepis ten pozwala zatem na przekształcenie tylko nieruchomości o takim charakterze. Wykładnia literalna i celowościowa przepisu art. 13 ustawy przekształceniowej wskazuje, że dotyczy on nieruchomości zabudowywanych/przeznaczonych na cele mieszkaniowe na których budynki nie zostały jeszcze w dacie 1 stycznia 2019 r. oddane do użytkowania, a proces ten nastąpił po tej dacie. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że przepis ten nie dotyczy natomiast sytuacji w której nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie była przeznaczona na cele mieszkaniowe tylko handlowe/komercyjne a dopiero później został na niej wybudowany budynek mieszkalny czy też przekształcony budynek handlowy na mieszkalny. Wedle Sądu I instancji wolą ustawodawcy było umożliwienie przekształcenia także nieruchomości które nie były jeszcze zabudowane (tzn. oddane do użytkowania) ale tylko takich, które przeznaczone były na cele mieszkaniowe. Nie dotyczy natomiast gruntów, których przeznaczenie zmieniło się na zabudowane na cele mieszkaniowe po 1 stycznia 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1) ustawy przekształceniowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że stan nieruchomości podlegającej przekształceniu z użytkowania wieczystego we własność w trybie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej i sposób jej zabudowy określać należy na dzień 1 stycznia 2019 r., a nie na dzień późniejszy, tj. oddania budynku do użytkowania, czyli dzień po 1 stycznia 2019 r.;

2. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu na stronie czwartej wyroku, że w odniesieniu do sytuacji opisanej w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej: "Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy przekształceniowej stan nieruchomości i sposób je j zabudowania ocenia się na datę 1 stycznia 2019 r." bez wskazania konkretnego przepisu prawa, z którego ma wynikać ta data oceny oraz w sytuacji, w której z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej wynika, że ocena ta powinna być dokonana wedle stanu po 1 stycznia 2019 r., jak również poprzez niewłaściwe zacytowanie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej poprzez odmowę uchylenia postanowienia Kolegium z 25 października 2022 r., chociaż przy wydawaniu tego postanowienia doszło do naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień wydanych przez organy obu instancji;

2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej;

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, powołanym w zarzutach skargi kasacyjnej, "Jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio".

Dodać też trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwala się stanowisko, zgodnie z którym "Art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. należy odczytywać w taki sposób, że jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty, w jakiej to zabudowanie nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. W takim wypadku jednak skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi dopiero z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2227/22 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 55/23 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W tym kontekście przyjmuje się, że "nie ma znaczenia okoliczność, czy w dniu

1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., a jedynie to, czy grunt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. O ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa. Indyferentne są zatem dla wyniku sprawy wskazywane przez organ administracyjny okoliczności dotyczące pierwotnego celu, w jakim zrealizowano daną zabudowę, czy wtórnego oddania do użytkowania budynku. Innymi słowy, nie ma znaczenia okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości "zabudowana" na cele handlowo-usługowe, czy okoliczność, że przed 1 stycznia 2019 r. była oddana do użytkowania na inny cel" (tamże).

W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się też pojęciem "oddanie do użytkowania", "posiłkując się odniesieniem do przepisów ustawy - Prawo budowlane, co sugeruje, że w tej ostatniej ustawie miałaby znajdować się norma o charakterze definicyjnym. Tymczasem przepisy Prawa budowlanego nie definiują takiego pojęcia (...). Ustawa - Prawo budowlane reguluje natomiast kilka trybów, w jakich może nastąpić legalne użytkowanie obiektu budowlanego w przewidziany sposób. Należą do nich: zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego), uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego), zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonanie zgłoszenia wykonania robót budowlanych obejmujących zmianę sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego) i legalizacja samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania (art. 71a Prawa budowlanego)" – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 12/22, źródło CBOSA). W obydwu powołanych wyżej wyrokach przyjęto, że ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w którym chodziło o dopełnienie odpowiednich procedur, umożliwiających przystąpienie do faktycznego legalnego użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Z tego też powodu, dokonując wykładni art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w doktrynie podnosi się, że podstawową przesłanką przewidzianego tą ustawą "opóźnionego przekształcenia" jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym. Cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie ma przy tym znaczenia. Brak jest więc jakiejkolwiek cezury czasowej dla stosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia (vide: M. Gdesz, "Mechanizm opóźnionego przekształcenia użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 114 i 115). Wykładnia zastosowana przez organy udaremnia cel wprowadzenia ustawy przekształceniowej, jakim jest wyeliminowanie użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przyjęta przez organ i Sąd I instancji prowadzić może wprost do naruszenia zasady równości, bowiem data

1 stycznia 2019 r. w kontekście celu ustawy nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia, a przekształcenie z mocy prawa po tej dacie wciąż jest możliwe. Taka interpretacja powołanego przepisu jest też zgodna z intencją ustawodawcy, wynikającą z uzasadnienia do projektu ustawy, w którym wskazano, że jednym z celów ustawodawcy było zakończenie praktyki periodycznego uchwalania kolejnych ustaw przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjęcie zaś wykładni zaprezentowanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji, w perspektywie kilku lat, doprowadziłoby do sytuacji, w której część budynków mieszkalnych byłaby posadowiona na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym, co ponownie generowałoby takie same problemy, jakie spowodowały podjęcie inicjatywy legislacyjnej, zakończonej uchwaleniem ustawy przekształceniowej. Zauważyć przy tym należy, że sformułowanie zawarte w art. 13 ust. 1 "zabudowanych na cele mieszkaniowe" jest niefortunne, bo chodzi w nim o to, aby w dniu oddania budynku do użytkowania grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, co potwierdza też cytowana wyżej publikacja M. Gdesza.

Zatem, jeśli w okolicznościach niniejszej sprawy po 1 stycznia 2019 r. doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania budynku z handlowego na mieszkalny, co jest równoznaczne z oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego w rozumieniu prawa budowlanego, to stanowisko organów zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest niezasadne, a zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione.

Końcowo wskazać należy, że co do zasady uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Niepodzielenie stanowiska Sądu I instancji przez Sąd kasacyjny nie oznacza, że uzasadnienie nie spełnia wymagań z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jednakże tak jak już wspomniano powyżej dokonując jego niewłaściwej wykładni.

Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)

zw. z art. 193 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.