Brak dowodu na zamieszkanie przodka poza granicami w 1939 r., NSA oddalił kasację

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2304/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddali skargę A. D. N. C. i E. C. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z 27 lipca 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-214/2019/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Minister decyzją z 27 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego (dalej: "Wojewoda") z 6 listopada 2019 r. nr WG-I.7541.2.2016.RO odmawiającą potwierdzenia Skarżącym prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez C.C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowościach [...] oraz [...]

Sąd I instancji oddalając skargę Skarżących uznał, że organy zasadnie odmówiły przyznania Skarżącym prawa do rekompensaty za pozostawione przez ich poprzednika prawnego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przyczyną zaś odmowy był fakt złożenia w tym przedmiocie wniosku po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169 poz. 1418, ze zm., dalej: "ustawa z 2005 r.") i niezaistnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz.195, dalej: "ustawa nowelizująca"), umożliwiających skuteczne złożenie wniosku o rekompensatę w dodatkowym terminie do dnia 27 sierpnia 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") nakazującego uzasadniać wyrok w oparciu o przepisy prawa, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w oparciu o: twierdzenia nie znajdujące oparcia na gruncie prawa - oparcie orzeczenia o treści z prawem sprzeczne: "dodatkowe miejsca zamieszkania", warunki nieznane ustawie, założenie obowiązku wykazania zamieszkania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Polski, brak wskazania przepisów prawa na poparcie twierdzeń, brak określenia w oparciu o jaki stan prawny sąd wydał wyrok, nieprawdziwe przedstawienie przyczyn odmowy prawa przez organ administracji publicznej;

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli legalności działania organu administracji publicznej, a więc kontroli zgodności z prawem działania organu na skutek nieokreślenia podstawy prawnej decyzji organu administracji publicznej, poprzez twierdzenie, że materialnoprawną podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty może być art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, podczas gdy jest nią art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2005 r., w konsekwencji przyjęcie, że organ może odmówić prawa z przyczyn nieprzewidzianych ustawą;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 7 k.p.a. i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji a oddalenie skargi na decyzję nie wydaną w oparciu o prawo, utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą prawa do rekompensaty z przyczyn nieprzewidzianych prawem;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 i n. k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, a oddalenie skargi na decyzję na skutek przyjęcia, że ocena podlega dowodzeniu, podczas gdy przedmiotem dowodu jest fakt, nie ocena;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 oraz art. 64

§ 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji a oddalenie skargi na decyzję na skutek przyjęcia, że organ administracji publicznej ma prowadzić postępowanie dowodowe w przedmiocie "oceny" w nieznanym prawu trybie, podczas gdy żaden przepis nie przewiduje prowadzenia postępowania w przedmiocie "oceny" będącej wymogiem wniosku, a przewiduje wezwanie do uzupełnienia wymogów wniosku, gdy wniosek wymogów określonych przepisami prawa nie spełnia.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie - niewłaściwe stosowanie:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 190 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy nowelizującej

i art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. poprzez wydanie wyroku opartego o treści sprzeczne

z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. SK 11/12 wskazującego, że warunek zamieszkania na dzień 1 września 1939 r. na byłym terytorium Polski jest niezgodny z Konstytucją, poprzez przyjęcie, że nowelizacja przyjęta na skutek tego wyroku wprowadziła warunek zamieszkania na byłym terytorium Polski na dzień 1 września 1939 r., a więc warunek uznany za niezgodny z Konstytucją, z ustawy usunięty (art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r.) i będący podstawą do wznowienia postępowania (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej);

2. W konsekwencji naruszeń z punktów opisanych powyżej i poniżej naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez bezprawną ingerencję w prawa majątkowe osób składających wnioski w trybie ustawy nowelizującej a więc wywłaszczenie tych osób z ich praw majątkowych w nieznanym prawu trybie i bez odszkodowania.

III. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. i art. 1 ustawy nowelizującej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na założeniu, że przepisy wymagają miejsca zamieszkania na dzień 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP, podczas gdy ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że jest to przesłanka niezgodna z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc z konstytucyjnymi zasadami ochrony dziedziczenia i praw majątkowych, oraz zakazem ustanawiania ograniczeń inaczej jak w ustawie i tylko z wyjątkowych powodów, w wyniku czego przesłanka ta została usunięta z art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r.;

2. art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 1 ustawy nowelizującej i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez wprowadzenie - w miejsce reguły określonej w tej ustawie, dającej prawo złożenia wniosku osobom pokrzywdzonym niekonstytucyjną przesłanką miejsca zamieszkania na dzień 1 września 1939 r. na byłym terytorium Polski wyeliminowaną ww. wyrokiem TK z dnia 23.10.2012 r., SK 11/12 - twierdzeń nie odnoszących się do ustawy nowelizującej, a to twierdzenie, że ustawa nowelizująca wprowadziła "wymóg dodatkowego miejsca zamieszkania" - podczas gdy nie wprowadziła, wymóg zamieszkania na kresach w dniu 1 września 1939 r. podczas gdy wymóg ten został ustawą nowelizującą usunięty a odmowa z tej przyczyny jest podstawą do wznowienia postępowania.

Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.

Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej,

a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który,

w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowali zarzutu, nie przytoczyli właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwili ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 75 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie muszą wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt. I OSK 414/21, źródło CBOSA).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Istotą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę, przyjmując iż decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – nie narusza prawa.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie istotne dla wyniku sprawy były podstawy materialnoprawne zgłoszone w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty proceduralne, jak wynika z przytoczonego wyżej uzasadnienia skargi kasacyjnej, zgłoszone zostały wyłącznie jako konsekwencja uchybień materialnoprawnych. Jeżeli chodzi natomiast o podstawy materialnoprawne to te są chybione, co wynika już z samej treści zarzutów i ich uzasadnienia. Powołany w podstawach materialnoprawnych skargi kasacyjnej art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej jako błędnie wyłożony i niewłaściwie zastosowany przez organy administracji i Sąd I instancji, nie był w ogóle w rozpoznawanej sprawie poddany tym zabiegom ani ze strony organów, ani Sądu. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była bowiem decyzja Ministra wydana po rozpatrzeniu wniosku Skarżących złożonego w trybie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a kwestią sporną było rozumienie zawartego w tym przepisie zwrotu "osoby, które nie złożyły wniosku w terminie". Skarżący twierdzą bowiem, że wobec tego, że pierwotny wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożyli po terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. tj. po 31 grudnia 2008 r. i z tego względu należą do kategorii podmiotów objętych dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis ten zresztą został wyraźnie powołany w podstawach prawnych decyzji, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie powołany art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie mógł zostać naruszony, albowiem kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie została wydana w trybie wznowienia postępowania, o którym mowa w tym przepisie.

W nawiązaniu natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej to należy wyjaśnić, że ustawa zmieniająca nie dotyczyła wszystkich kategorii podmiotów uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej tj. zarówno tych, którzy złożyli wniosek i którym odmówiono potwierdzenia, jak i tych, którzy takiego wniosku nigdy nie składali, lecz wyłącznie tych, którzy mogli skorzystać z dobrodziejstwa wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12, co wyraźnie wynika chociażby z tych fragmentów uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej. Artykuł 2 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się zatem do tej kategorii osób, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty ze względu na niekonstytucyjny warunek domicylu, zaś art. 2 ust. 2 ma zastosowanie do tej kategorii osób, które nie występowały z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty ze względu na przekonanie, że nie spełniają warunku domicylu uznanego następnie za niekonstytucyjny. Przepis zawarty w ustępie drugim nie może zatem być odczytywany tylko w jego fragmencie odnoszącym się do zwrotu "osoby, które nie złożyły wniosku w terminie", lecz całościowo jako ten, który umożliwia złożenie wniosku, bez względu na termin przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. "pod warunkiem wykazania, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej maja wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą".

Poza sporem jest, że w rozpatrywanej sprawie Skarżący nie złożyli wniosku o rekompensatę w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. oraz że złożyli wniosek o rekompensatę na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej do dnia 27 sierpnia 2014 r., zaś w piśmie wyjaśniającym z 5 marca 2018 r. stwierdzili, że złożenie wniosku wynika z faktu usunięcia z ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – w wyniku nowelizacji – przesłanki zamieszkania właściciela nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co umożliwiło im ubieganie się o rekompensatę.

Przyczyną odmowy przyznania Skarżącym prawa do rekompensaty za pozostawione przez ich poprzednika prawnego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej był fakt złożenia w tym przedmiocie wniosku po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i niezaistnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, umożliwiających skuteczne złożenie wniosku o rekompensatę w dodatkowym terminie do dnia 27 sierpnia 2014 r. Z analizy akt wynika bowiem, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały pierwsze dwa warunki (Skarżący nie złożyli wniosku o rekompensatę w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., lecz złożyli wniosek o rekompensatę na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. do dnia 27 sierpnia 2014 r.). Nie został natomiast spełniony trzeci warunek, czyli Skarżący nie wykazali, że na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty miała wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu ich poprzednika prawnego. Ze złożonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, że C.C.s. C. dzień 1 września 1939 r. zamieszkiwał na terenie znajdującym się poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polski. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy C.C.s. C., wskazany przez wnioskodawców jako właściciel pozostawionego mienia, spełnił przesłanki dotyczące przedwojennego miejsca zamieszkania wynikające z ustawy zmieniającej, a tym samym czy możliwe było złożenie wniosku po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że za dokument tego rodzaju nie można uznać oświadczeń M. L. oraz M. S., gdyż wskazują one na osobę C.C., podczas gdy wnioskodawcy jako drugi człon nazwiska osoby będącej właścicielem pozostawionych nieruchomości wymieniają "[...]". Również za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra co do oceny oświadczeń złożonych przez wnioskodawców, że nie w pełni są one wiarygodne, ponieważ wnioskodawcy jako osoby zainteresowane uzyskaniem rekompensaty pieniężnej oraz w pełni świadome faktu, że wniosek został złożony w dodatkowym terminie wynikającym z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, wskazały takie okoliczności, które uzasadniałyby złożenie takiego wniosku. Z kolei z treści pisma C.C. (prawdopodobnie ojca osoby wskazanej jako właściciel pozostawionych nieruchomości) z 14 lipca 1939 r. skierowanego do mecenasa dr E. Z. wynika, że nie wie dokładnie, gdzie przebywa jego syn, rację ma więc organ odwoławczy, twierdząc, że to z kolei przeczy powyższym oświadczeniom wskazującym, że C. C. s. C. od 1935 roku, aż do wybuchu II Wojny Światowej mieszkał w G., gdzie uczęszczał do Szkoły [...], skoro bowiem miał tam przebywać na stałe, jego ojciec, pełniący jednocześnie funkcję jego pełnomocnika, powinien znać adres syna, tak przynajmniej wskazują zasady logiki i doświadczenia życiowego.

Uznać zatem należy, że organ odwoławczy zasadnie przyjął a Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wnioskodawcy nie wykazali, że na ocenę spełnienia przez ich poprzednika prawnego C. C.s. C. wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpływ mają zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. Skarżący nie wykazali bowiem, że C.C.s. C. miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu przedwojennych przepisów prawa, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przez co nie wykazali, że w sprawie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że dotyczył ich dodatkowy termin na złożenie wniosku. W prawidłowej ocenie Sądu I instancji, po ustaleniu, że nie została spełniona jedna z przesłanek art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., organ odwoławczy zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Natomiast przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów niezasadne było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych w art. 7, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 czy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec braku zasadności, wskazanych w skardze kasacyjnej, zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, skutku nie mogły odnieść sformułowane we wniesionym środku zaskarżenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skoro autor kasacji, naruszenia przepisów postępowania upatrywał w głównej mierze w niewłaściwej ocenie przez Sąd I instancji materiału dowodowego i błędnej jego interpretacji.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Ponadto przepis ten wskazuje na decyzje administracyjne jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zaś wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż WSA w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zaś zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1645/23, źródło CBOSA).

Nie doszło do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 oraz art. 64 § 2 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) bądź c) i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą być z sobą w związku. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, źródło CBOSA).

Przepis art. 64 k.p.a. dotyczy braków formalnych podania, tj. braku wymaganych przepisami prawa elementów pisma wszczynającego postępowanie administracyjne, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego. Wezwanie do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, może dotyczyć wyłącznie usunięcia braków formalnych pisma, a nie innych wymagań, w szczególności nie może zmierzać do merytorycznej oceny pisma. Wskazany przepis nie obejmuje więc okoliczności, które mogą mieć znacznie dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2026 r., sygn. akt I OSK 455/26, źródło CBOSA).

Należy wskazać, iż pismem z 9 września 2021 r. Minister wezwał pełnomocnika stron do przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt, że C.C. s. C. uczęszczał do Szkoły [...] w G. w latach 1935-1939 lub innych dokumentów wykazujących, że ww. osoba miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w rozumieniu przedwojennych przepisów, wskazanych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik stron, w piśmie z 27 września 2021 r. zwrócił się o wskazanie podstawy prawnej na jakiej organ II instancji żąda od stron przedstawienia dokumentów, że C. C. s. C. uczęszczał do Szkoły [...] w G. w latach 1935-1939 lub innych dokumentów wykazujących, że ww. osoba miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz trybu w jakim zostało wystosowane wezwanie z dnia 9 września 2021 r.

Minister w piśmie z 22 października 2021 r. wskazał podstawę prawną swojej czynności oraz tryb, w którym została ona podjęta. Jednocześnie organ zwrócił się do pełnomocnika o wskazanie, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, czy strony postępowania dostarczą dokumenty, o których mowa w wezwaniu z 9 września 2021 r., informując, że w przypadku odpowiedzi negatywnej bądź braku odpowiedzi

w wyznaczonym terminie organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.

W kolejnym swoim piśmie z 18 listopada 2021 r. pełnomocnik wyraził opinię, że wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej "wykazanie wpływu na ocenę" jest warunkiem złożenia wniosku (wystąpienia o rekompensatę), a nie warunkiem uzyskania rekompensaty, bowiem warunki uzyskania rekompensaty określają przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zdaniem pełnomocnika ocena taka nie może być przedmiotem badania w postępowaniu wyjaśniającym, bo gdyby miała być dokonywana w postępowaniu, to strona nie mogłaby wystąpić z wnioskiem w ogóle. Do swojego wystąpienia pełnomocnik dołączył dodatkowe dokumenty, mające w jego ocenie świadczyć o tym, kto był właścicielem pozostawionych nieruchomości.

Nie doszło więc do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Nie sposób także przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Aby zakwestionować zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Przepis ten również ma charakter przepisu ogólnego określającego uprawnienia organu odwoławczego w związku z zastosowaniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2993/23, źródło CBOSA).

W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że organ nie naruszył przywołanych w skardze kasacyjnej ani przepisów procedury, ani przepisów prawa materialnego. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie ocenił go w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zatem nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.