Sąd oddalił skargę na odmowę wszczęcia postępowania o nieważność egzekucji nieruchomości

Zaskarżonym postanowieniem z 6 lutego 2026 r., znak 2401-IEE.7191.18.2026.MD, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako organ, DIAS) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku K. W. (dalej jako Skarżący, Zobowiązany) z 8 grudnia 2025 r., o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych, zwrot nieruchomości zajętej i zbytej w toku egzekucji prowadzonej bez podstawy prawnej oraz wstrzymania skutków przyznania własności nabywcy do czasu ostatecznego rozpoznania sprawy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej jako k.p.a.), oraz art. 17 § 1, art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 132- dalej jako u.p.e.a.).

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. (dalej jako NUS, organ egzekucyjny) prowadził wobec Zobowiązanego postępowanie egzekucyjne do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] na podstawie dalszego tytułu wykonawczego Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z 16 stycznia 2018 r. W prowadzonym postępowaniu, 31 marca 2025 r. o godz. 12:00 w siedzibie Urzędu Skarbowego w Z. odbyła się pierwsza licytacja ww. nieruchomości. Z licytacji tej sporządzony został protokół.

NUS postanowieniem z 14 maja 2025 r. orzekł o przyznaniu własności nieruchomości na rzecz nabywcy. Postanowienie to doręczono Zobowiązanemu 24 maja 2025 r. Na to powyższe Zobowiązany wniósł 25 maja 2025 r. zażalenie. W wyniku jego rozpatrzenia DIAS postanowieniem z 12 września 2025 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Postanowienie to Zobowiązany zaskarżył skargą wywiedzioną do tutejszego Sądu 1 października 2025 r.

Z kolei 6 listopada 2025 r. Zobowiązany wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z 12 września 2025 r., a w przypadku stwierdzenia braku przesłanek nieważności, domagał się wznowienia postępowania w sprawie. Wniosek ten został przekazany przez Ministerstwo Finansów do rozpatrzenia DIAS. Wniosek tożsamej treści Skarżący złożył 5 listopada 2025 r. do organu.

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej wnioskiem Zobowiązanego z 6 listopada 2025 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia organu drugiej instancji z 12 września 2025 r., utrzymującego w mocy postanowienie NUS z 14 maja 2025 r. o przyznaniu własności nieruchomości na rzecz nabywcy zostało zawieszone postanowieniem DIAS z 2 grudnia 2025 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego opisaną wyżej skargą z 1 października 2025 r. na ww. postanowienie DIAS z 12 września 2025 r. Na to postanowienie w dacie jego doręczenia 2 grudnia 2025 r., Skarżący złożył zażalenie.

Następnie, pismem z 8 grudnia 2025 r. Zobowiązany wniósł o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych oraz zwrot nieruchomości zajętej i zbytej w toku egzekucji prowadzonej bez podstawy prawnej.

DIAS po rozpatrzeniu opisanego w poprzednim akapicie zażalenia z 2 grudnia 2025 r., 29 grudnia 2025 r., utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji.

Z kolei odnośnie wniosku z 8 grudnia 2025 r., DIAS postanowieniem z 8 stycznia 2026 r., odmówił w tym zakresie wszczęcia postępowania.

W zażaleniu na to postanowienie Zobowiązany zarzucił naruszenie:

- art. 61a § 1 k.p.a, poprzez instrumentalne zastosowanie, mimo że w sprawie nie istniała oczywista przeszkodzą formalna do wszczęcia postępowania,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a, poprzez zaniechanie ustalenia czy w dacie wystawienia tytułu wykonawczego istniało zobowiązanie podatkowe,

- art. 59 § 1 pkt 9 oraz art. 70 § Ordynacji podatkowej, poprzez pominięcie skutku wygaśnięcia zobowiązania podatkowego z mocy prawa, wskutek przedawnienia,

- art. 8 § 1 k.p.a, poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której ten sam organ ma oceniać skutki własnych wcześniejszych rozstrzygnięć,

- art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w obrocie prawnych skutków pozbawienia mnie własności bez podstawy prawnej.

Po jego rozpatrzeniu DIAS wydał postanowienie zaskarżone do tutejszego Sądu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tym samym nie mogą być skuteczne merytoryczne zarzuty dotyczące bezprawności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Badaniu w niniejszej sprawie podlegają zatem jedynie przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku organ zauważył, że w sprawie wszystkich kwestii związanych z przyznaniem własności nieruchomości toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, z opisanej wyżej skargi Skarżącego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 12 września 2025 r., w przedmiocie przyznania własności nieruchomości.

Ponadto zawieszone pozostaje postępowanie z wniosku Skarżącego z 6 listopada 2025 r. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z 12 września 2025 r.

W konsekwencji tych ustaleń DIAS stwierdził, że skutek stwierdzenia nieważności może wywołać prawomocny wyroku sądu administracyjnego lub ewentualne stwierdzenie nieważności tego postanowienia, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego. Zatem, skoro postępowania te zostały już zainicjonowane na wcześniejszych etapach postępowania, to w ocenie organu niosek nie odnosił się do postanowienia z 12 września 2025 r. (zaskarżonego do WSA w Gliwicach, oraz co do którego Zobowiązany wniósł już o stwierdzenie nieważności) i nie mógł być kolejną próbą jego podważenia. W związku z powyższym, wniosek z 8 grudnia 2025 r. stanowiłoby kolejną próbę zakwestionowania postanowienia z 12 września 2025 r.

Wskazał również organ, że przepisy prawa nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności czynności o charakterze faktycznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 61a k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie m.in. w sytuacji wniesienia żądania, które na drodze administracyjnej nie może być rozpoznane, czy też, gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami prawa.

Wywiódł organ, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, procedurę stwierdzenia nieważności można prowadzić w stosunku do decyzji lub postanowień, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Zobowiązany zaś domagał się stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych, czego przepisy prawa nie przewidują.

Skoro zatem przepis prawa nie daje podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, to występuje uzasadniona przyczyna, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutach DIAS stwierdził, że te oznaczone numerem porządkowym 2, 3 oraz od 5 dotyczyły kwestii merytorycznych. Jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, co już wyżej wyjaśniono.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych nie mógł wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego procedura stwierdzenia nieważności może być prowadzona w stosunku do decyzji lub postanowień, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Tymczasem Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych, czego przepisu prawa nie przewidują.

DIAS stwierdził, że w sprawie wszystkich kwestii związanych z przyznaniem własności nieruchomości toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, zatem Zobowiązany nie został pozbawiony możliwości merytorycznej kontroli dokonanej czynności egzekucyjnej.

W skardze na to postanowienie, wniesionej do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 a § 1 k.p.a., polegające na jego instrumentalnym zastosowaniu w sytuacji, w której istniał realny, aktualny i prawnie relewantny przedmiot postępowania administracyjnego, tj. konieczność oceny skutków egzekucji przeprowadzonej przy braku istniejącego zobowiązania podatkowego;

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia podstawowej przesłanki kompetencyjnej organu, jaką jest istnienie zobowiązania podatkowego w dacie podejmowania czynności egzekucyjnych;

- art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej poprzez całkowite pominięcie skutku materialnoprawnego w postaci wygaśnięcia zobowiązania podatkowego z mocy prawa wskutek przedawnienia;

- art. 120 oraz art. 122 Ordynacji podatkowej przez bezpodstawne przerzucenie na stronę ciężaru dowodu w zakresie istnienia zobowiązania podatkowego, pomimo że obowiązek ten obciąża wyłącznie organ podatkowy;

- art. 2a Ordynacji podatkowej, polegające na nierozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony, wbrew zasadzie in dubio pro tributario;

- art. 8 k.p.a., przejawiające się w ukształtowaniu praktyki polegającej na blokowaniu merytorycznej kontroli działań organu poprzez czysto formalny zabieg procesowy.

W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się:

- uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

- stwierdzenia braku podstaw prawnych do utrzymywania skutków tytułu wykonawczego wystawionego w 2018 r.;

- zaprzestania utrzymywania jakichkolwiek skutków czynności egzekucyjnych dokonanych na podstawie tego tytułu;

- zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności zasad domniemania niewinności podatnika oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

Uzasadniając skargę podniósł, że w sposób jednoznaczny wykazał brak istnienia zobowiązania podatkowego w dacie podjęcia czynności egzekucyjnych, a bezpośrednim skutkiem tych czynności było pozbawienie go prawa własności.

Skarżący zwrócił uwagę, że 4 listopada 2025 r. weszły w życie nowelizacje Ordynacji podatkowej, które w sposób wyraźny wzmocniły gwarancyjny charakter postępowania podatkowego, w szczególności poprzez akcentowanie zasady domniemania niewinności podatnika oraz obowiązku rozstrzygania zarówno wątpliwości prawnych, jak i faktycznych na korzyść strony. Normy te mają zastosowanie do wszelkich czynności organów podatkowych podejmowanych po tej dacie, w tym także do działań polegających na utrzymywaniu skutków wcześniejszych czynności egzekucyjnych, jeżeli skutki te pozostają w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym.

W jego ocenie organ podatkowy jest zobowiązany w szczególności do wykazania istnienia skutecznej, aktualnej i materialnoprawnej podstawy prawnej dla dalszego utrzymywania podejmowanych czynności oraz ich skutków, powstrzymania się od działań opartych na domniemaniu winy podatnika lub na przerzucaniu na stronę ciężaru dowodu, eliminowania z obrotu prawnego skutków czynności dokonanych bez podstawy materialnoprawnej, w tym czynności opartych na tytule wykonawczym wystawionym po wygaśnięciu zobowiązania podatkowego, działania zgodnie z zasadą legalizmu oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Tytuł wykonawczy wystawiony w 2018 r. nie zawiera jakiejkolwiek wskazanej podstawy prawnej, która uprawniałaby organ do jego wystawienia po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W treści tytułu wykonawczego nie została wskazana żadna decyzja, zdarzenie ani przepis szczególny, z którego mogłaby wynikać możliwość skutecznego wystawienia tytułu wykonawczego po dniu 31 grudnia 2017 r.

Skarżący wywiódł dalej, że postępowanie egzekucyjne zostało oparte na tytule wykonawczym wystawionym w 2018 r., podczas gdy zobowiązanie podatkowe wygasło z mocy prawa 31 grudnia 2017 r. W tej sytuacji organ utracił kompetencję zarówno do prowadzenia egzekucji, jak i do utrzymywania jej skutków w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Skarżący 27 marca 2026 r. złożył pismo procesowe, w którym ponownie podniósł, że egzekucja została wszczęta bez podstawy prawnej. W jego ocenie tytuł wykonawczy nie wskazuje żadnego zdarzenia przerywającego lub zawieszającego bieg terminu przedawnienia. Stwierdzenie organu, o rzekomym wygaśnięciu zobowiązania dopiero 17 maja 2025 r., było bezpodstawne. Tymczasem to na organie spoczywał obowiązek wykazania istnienia zobowiązania i podstawy do prowadzenia egzekucji.

W piśmie procesowym z 14 lipca 2026 r. skarżący sprecyzował zarzuty skargi wnosząc o:

- uchylenie postanowień obu instancji,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu uiszczonego wpisu, według norm przepisanych;

- dokonanie samodzielnej oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania mogła zostać oparta na założeniu, że legalność wystawienia dalszego tytułu wykonawczego z 16 stycznia 2018 r. została już wcześniej bezpośrednio i kompleksowo zbadana;

- zweryfikowanie kompletności akt administracyjnych i - w razie potrzeby - wezwanie organu do ich uzupełnienia o dokumenty, na które powołuje się jako podstawę skutku z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w szczególności dokumenty dotyczące wszczęcia i zakończenia [...] oraz zawiadomienia, o którym mowa w art. 70c Ordynacji podatkowej;

- ustalenie, czy w aktach wcześniejszych spraw sądowoadministracyjnych znajdował się dokument dotyczący zakończenia [...] i czy jego treść była oceniana w kontekście istnienia zobowiązania w dniu wystawienia tytułu wykonawczego.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wywiódł, że wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. II FSK 2974/18, dotyczył kontroli decyzji podatkowej w sprawie podatku dochodowego za 2011 r. Nie była to sprawa, której bezpośrednim przedmiotem była legalność wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 16 stycznia 2018 r. Należy zatem w jego ocenie odróżnić kontrolę decyzji określającej zobowiązanie od kontroli tego, czy zobowiązanie nadal istniało w późniejszej dacie wystawienia tytułu wykonawczego.

Z kolei sprawa I SA/Kr 236/23, do której później odwoływano się wraz z wyrokiem NSA III FSK 558/24, dotyczyła - co WSA w Gliwicach odnotował w uzasadnieniu wyroku I SA/Gl 1280/25 – ulgi płatniczej. Również sprawa I SA/Gl 1280/25 dotyczyła przyznania własności nieruchomości, a więc późniejszego, odrębnego etapu egzekucji. Sam sąd wskazał, że przedmiot tego postępowania wyznaczały przesłanki właściwe dla przyznania własności.

W sprawie I SA/Gl 1516/25 dotyczącej planu podziału środków uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości Sąd wskazał natomiast na ograniczony zakres kontroli właściwy dla skargi na czynność egzekucyjną i nie uczynił legalności wystawienia tytułu wykonawczego ani przedawnienia samodzielnym przedmiotem rozstrzygnięcia.

Skarżący podniósł również, że nie miał realnej możliwości przedstawienia we wcześniejszych postępowaniach dokumentu dotyczącego zakończenia [...], ponieważ postanowienia o umorzeniu mu nie doręczono, a organy wskazywały na brak statusu procesowego uzasadniającego doręczenie. Jednocześnie wszczęcie tego samego postępowania było wykorzystywane jako podstawa twierdzenia o zawieszeniu biegu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie DIAS utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu w przedmiocie wniosku Skarżącego z 8 grudnia 2025 r., o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych, zwrot nieruchomości zajętej i zbytej w toku egzekucji prowadzonej bez podstawy prawnej oraz wstrzymania skutków przyznania własności nabywcy do czasu ostatecznego rozpoznania sprawy.

Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "postępowanie nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Odmowa wszczęcia postępowania może więc mieć miejsce w sytuacjach niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj., gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Na tym etapie postępowania organ bada zatem jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Analizując zgłoszone przez Skarżącego żądania: po pierwsze, stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych, po drugie wstrzymanie skutków przyznania własności nabywcy, nie mogły być przedmiotem badania organu w postępowaniu administracyjnym, z tej przyczyny, że ustawa nie zna stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnej. Nie zna również wstrzymania skutków przyznania własności nabywcy nieruchomości, do jakiej doszło w drodze licytacji w postępowaniu egzekucyjnym.

Analizując uzasadnienie skargi i pisma procesowego Skarżącego należy dojść do wniosku, że wnosząc o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnej Skarżący próbował poddać ocenie zasadność prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. Wniosek taki wynika z faktu, że Skarżący powoływał się na wygaśnięcie zobowiązania, konieczność rozstrzygania wątpliwości na jego korzyść, wreszcie zarzucił organowi brak zgromadzenia dowodów przesądzających istnienie zobowiązania. W konsekwencji domagał się przeprowadzenia szeregu czynności zmierzających do merytorycznego zbadania dalszego istnienia egzekwowanego obowiązku. Skarżący uczynił to jednak wnosząc żądanie, które nie znajdowało oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jak już to wyżej wskazano, przepisy nie dopuszczają możliwości procedowania w przedmiocie nieważności czynności egzekucyjnej, lecz jedynie nieważności orzeczenia zapadłego w postępowaniu.

Co więcej, żądanie skarżącego pozostaje nierozerwalnie związane z kwestią licytacji nieruchomości Skarżącego i przyznania jej własności nabywcy. Tymczasem kwestie te, dotyczące legalności postanowienia z 12 września 2025 r. w przedmiocie przyznania własności nieruchomości w dacie rozpatrywania pisma przez organ były już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1280/25. Wyrok ten obecnie jest prawomocny. Z tego faktu płyną dwie istotne kwestie, mianowicie zgodność z prawem przyznania własności została skontrolowana przez sąd administracyjny, a co za tym idzie Sąd ten stwierdził wystąpienie przesłanek do orzeczenia o przyznaniu własności na rzecz nabywcy. Ponadto, sąd administracyjny jednoznacznie stwierdził istnienie zobowiązania stanowiącego podstawę prowadzonej egzekucji administracyjnej. Stanowiskiem tym pozostaje związany Sąd rozpoznając niniejszą sprawę z mocy art. 153 p.p.s.a.

Z tej przyczyny ponowne żądanie skontrolowania tych samych kwestii istnienia i wymagalności obowiązku było niedopuszczalne. Pozostało bowiem przedmiotem badania w innym postępowaniu, w tym również sądowym.

W związku z tym jako niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z zarzutem naruszenia art. 8 tej ustawy.

Nie ma również racji Skarżący twierdząc, że organ nie ustalił istnienia zobowiązania podatkowego, które wygasło (zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. Jak już wyżej wskazano, istnienie zobowiązania podatkowego nie może podlegać badaniu w drodze zastosowania trybu nieznanego ustawie. Ponadto, istnienie zobowiązania zostało potwierdzone wskazanym wyżej wyrokiem tutejszego Sądu.

Z tych przyczyn organ ani Sąd w niniejszej sprawie nie badał istnienia zobowiązania, który to fakt podlegał już ocenie w innym postępowaniu sądowym.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.