Pismo nazwane odwołaniem od decyzji ZUS. Sąd uchylił postanowienie o jego niedopuszczalności

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez O. N. (zwaną dalej skarżącą lub stroną) jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS, organ odwoławczy) z dnia 21 kwietnia 2026 r., nr 377073181, znak [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Prezesa ZUS z dnia 2 marca 2026 r., nr 377073181, utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS lub organ pierwszej instancji) z dnia 15 marca 2024 r. o uchyleniu przyznanego skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko I. N. od 1 stycznia 2023 r. do 31 maja 2023 r.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 18 stycznia 2023 r., pismem z dnia 23 stycznia 2023 r., ZUS poinformował skarżącą o przyznaniu jej wnioskowanego przez nią świadczenia wychowawczego na dziecko I. N. na okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 maja 2025 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia 15 marca 2024 r. ZUS uchylił przyznane skarżącej (w informacji/decyzji z dnia 23 stycznia 2023 r.) prawo do ww. świadczenia z uwagi na brak posiadania okresów legalnego pobytu w Polsce. Wskazując, że dane o okresach legalnego pobytu skarżącej w Polsce nie zostały odnotowane w rejestrze Straży Granicznej uznał, że w następstwie tego nie posiada ona prawa do legalnego pobytu w Polsce, stosownie do art. 2 ust. 1 i w zw. z art. 11 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 2 marca 2026 r., nr 377073181, Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzając brak przesłanek do uchylenia decyzji ZUS i przyznania świadczenia od 1 stycznia do 31 maja 2023 r. wskazał, że we wskazanym okresie świadczeniowym pobyt skarżącej w Polsce nie został odnotowany w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej jako pobyt obywatela Ukrainy, który przybył do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi, a tym samym brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko I. N. na ww. okres na zasadach określonych w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2026 r., wniesionym na urzędowym formularzu do ZUS, oznaczonym jako odwołanie, skarżąca zaskarżyła ww. decyzję Prezesa ZUS z dnia 2 marca 2026 r. Wskazując, że wnosi odwołanie przedstawiła okoliczności dotyczące jej przyjazdu i zamieszkiwania w Polsce oraz wyjazdów z terytorium Polski. Zaakcentowała, że problem związany z legalnością jej pobytu powstał w związku ze zmianą jej dokumentów na skutek zmiany nazwiska i w związku ze strukturą systemu informatycznego. Wskazując, że wystosowała pismo do Straży Granicznej oraz ministerstwa cyfryzacji wniosła o wydłużenie czasu rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak odpowiedzi od Straży Granicznej.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2026 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - zwanej dalej jako: k.p.a.) oraz na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421 - zwanej dalej: ustawą), Prezes ZUS stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że w doręczonej stronie decyzji z dnia 2 marca 2026 r. zawarte zostało pouczenie, iż może ona od niej wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni, a jeśli tego nie zrobi decyzja stanie się prawomocna. Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 w zw. z art. 28 ustawy od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie też do tego od decyzji Prezesa ZUS, który jest organem drugiego stopnia w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, nie przysługuje odwołanie lecz skarga do WSA.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wskazała na okoliczności związane z ustaleniem jej pobytu na terenie Polski oraz ze skierowaniem w tej sprawie wniosku do Straży Granicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS przedstawił okoliczności faktyczne oraz ustalenia związane z wydaniem decyzji w przedmiocie uchylenia przyznanego skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego i wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej na nieistniejące postanowienie, a to wobec błędnego oznaczenia przedmiotu zaskarżenia w skardze, która to wadliwość została następnie usunięta w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2026 r. poz. 143, ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy Sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie to, zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było bowiem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Od razu też zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonując oceny w granicach niniejszej sprawy, Sąd nie był uprawniony do badania zasadności żądania skarżącej w kwestii przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego. Zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym co powoduje, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ograniczał się wyłącznie do oceny legalności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i nie obejmował oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia o uprawnieniu skarżącej do świadczenia wychowawczego. Rozważania Sądu ograniczały się tylko do problematyki dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia i związanych z tym kwestii proceduralnych, tj. oceny legalności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd nie badał natomiast prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego uchylenia przyznanego skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego.

Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach i według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Stosownie do wskazanej regulacji podkreślić trzeba, że warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest uprzednie ustalenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Kategoryczny zwrot "organ odwoławczy stwierdza", użyty w art. 134 k.p.a., oznacza, że wydanie postanowienia na tej podstawie nie zależy od swobodnego uznania organu. Zarówno niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia dokonywanej oceny. Winien przy tym mieć na uwadze to, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. jest formalnym stwierdzeniem, że wniesione odwołanie nie może zostać rozpoznane. Zamyka ono tym samym drogę do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne albowiem zostało wniesione od decyzji wydanej w drugiej instancji, od której nie przysługuje odwołanie lecz skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu zasadniczo, z formalnego punktu widzenia, zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w art. 134 w zw. z art. 15, art. 16 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a. Niemniej jednak, mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., a naruszenia te były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji wydanej w drugiej instancji - czyli wydanej w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, jaką w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa ZUS z dnia 2 marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia 15 marca 2024 o uchyleniu prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego. Niewątpliwie też przed przystąpieniem do zbadania zasadności odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wstępne, w którym - stosownie do art. 134 k.p.a. - bada dopuszczalność odwołania i jeśli stwierdzi, tak jak w niniejszej, że odwołanie zostało wniesione od ostatecznej decyzji wydanej w drugiej instancji zobowiązany jest stwierdzić w drodze postanowienia jego niedopuszczalność.

Istotne jednak jest, aby przed podjęciem rozstrzygnięcia o niedopuszczalność odwołania organ winien ustalić bezsprzecznie charakter środka zaskarżenia wniesionego przez stronę i jej intencję co do trybu w jakim domaga się jego rozpoznania. Nie może przy tym w tym zakresie kierować się wyłącznie oznaczeniem pisma jako "odwołanie" lecz w celu zagwarantowania stronie przysługujących jej praw powinien podjąć działania mające na celu jak najpełniejsze ich urzeczywistnienie.

Zauważyć przyjdzie, że tryb postępowania odwoławczego oraz uprawnienia i obowiązki organu w postępowaniu odwoławczym regulują przepisy art. 127-140 k.p.a. Z przepisu art. 140 k.p.a. wynika natomiast, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Na każdym etapie swojego postępowania, w tym także na etapie wstępnego badania dopuszczalności odwołania, organ odwoławczy związany jest zatem zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym m.in. ustalonymi w art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.

Jak wynika z art. 8 i art. 9 k.p.a., do obowiązku organów należy należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zobowiązane są również do czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Winny działać w sposób zgodny z zasadą zaufania do działania władzy publicznej. Powyższa regulacja art. 9 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady "ignorantia iuris nocet" (nieznajomość prawa szkodzi) w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji publicznej nie mogą powoływać się w prowadzonych przez siebie postępowaniach na paremię "ignorantia iuris nocet" dla uzasadniania swych działań i rozstrzygnięć. Na gruncie postępowania administracyjnego nie przyjmuje się zatem fikcji powszechnej znajomości prawa. Niesporne w orzecznictwie wskazuje się w sposób jasny i precyzyjny, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego. W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W reakcji na żądania stron organy mają obowiązek wybrać właściwy tryb dalszego działania zgodnie z obowiązującą w postępowaniu przed organem władzy publicznej zasadą falsa demonstratio non nocet. Zgodnie z tą zasadą nawet nieprecyzyjne, niejasne, czy nawet błędne oznaczenie sprawy lub pisma, nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania, ani ich rozpoznanie - lecz w oderwaniu od istoty sprawy lub pisma, czy w oderwaniu od rzeczywistych intencji strony. Innymi słowy, znaczenie ma istota pisma, warstwa merytoryczna żądania strony, a nie jego oznaczenie (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, opubl. w: OTK z 1996 r., Nr 6, poz. 52; uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 801/25).

Reasumując, w przypadku wniesienia przez stronę - tak jak w niniejszej sprawie, środka zaskarżenia od decyzji odwoławczej, realizacja obowiązków wynikających art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. sprowadza się do podjęcia w pierwszej kolejności kroków mających na celu dokładne i jednoznaczne wyjaśnienie przez organ rzeczywistej treści żądania i rzeczywistych intencji strony wraz z jednoczesnym poinformowaniem strony o przysługujących jej uprawnieniach, w tym dotyczących trybu weryfikacji lub kontroli decyzji.

W piśmie dnia 3 kwietnia 2026 r. skarżąca kwestionowała wskazaną decyzję, od której to przysługiwała jej skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnoszona za pośrednictwem organu. W tej sytuacji, z punktu widzenia obowiązków organu wynikających z ww. przepisów procesowych, prawidłowe odczytanie i zakwalifikowanie pisma skarżącej miało podstawowe znaczenie dla jego rozpoznania. Działanie organu odwoławczego w zakresie wydania zaskarżonego postanowienia nie było natomiast prawidłowe, gdyż nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania realizującego podstawowe zasady procedury administracyjnej, wynikające z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Organ nie wyjaśnił, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., czy wolą skarżącej było poddanie ostatecznej decyzji kontroli sądu, czy też domaga się ona jej weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, a jeśli tak to w jakim trybie, skoro zwykły tryb instancyjny został wyczerpany. O rzeczywistym charakterze jej pisma nie mogło przesądzać wyłącznie jego oznaczenie jako "odwołania". Wobec bezspornego faktu kwestionowania przez skarżącą ostatecznego rozstrzygnięcia, posiadając wiedzę co do braku podstaw prawnych do jego zaskarżenia w drodze odwołania, organ powinien ustalić rzeczywiste intencje skarżącej, informując ją o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących braku możliwości rozpoznania pisma jako odwołania i możliwości przekazania go jako skargi do sądu. Podkreślić należy, że jakkolwiek przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania stronom postępowania porad prawnych, to jednak w sytuacji, gdy treść podania pozostaje nieprecyzyjna, organ - stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy - w celu wyjaśnienia charakteru i treści żądań, zobowiązany jest pouczyć stronę postępowania o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Tego rodzaju działań, stanowiących realizację zasady informowania, zabrakło w postępowaniu organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, zostało wydane wadliwie i co najmniej przedwcześnie. Wydając zaskarżone postanowienie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ naruszył przepisy art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., a w konsekwencji wobec dokonanej kwalifikacji wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia jako odwołania także art. 134 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i - wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku - sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do charakteru pisma skarżącej z dnia 3 kwietnia 2026 r., w szczególności jednoznacznego ustalenia czy stanowi ono odwołanie, czy też skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.