Przyczepa z billboardem przy drodze w Opolu. Sąd utrzymał karę dla właścicielki

Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2025 r. znak: SKO.40.2389.2025.li Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu po rozpatrzeniu odwołania A. G. działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 17 czerwca 2025 r. znak: UAB.3135.23.2024.SB o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, w wysokości 5 570,88 zł, naliczonej za okres od 12 czerwca 2024 r. (data wszczęcia postępowania) do 24 czerwca 2024 r., za umieszczenie wolnostojącej, dwustronnej tablicy reklamowej, w formie baneru reklamowego, na działce nr [...], obr. S. przy ul. [...] w O.

Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem wcześniejsza decyzja z 29 lipca 2024 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej, w wysokości 6 000,80 zł, naliczonej za okres od 12 czerwca 2024 r. do 25 czerwca 2024 r. za umieszczenie urządzenia reklamowego, w formie wolnostojącego, dwustronnego baneru reklamowego, na działce nr [...], obr. S. przy ul. [...] w O. została wyeliminowana z obiegu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 26 listopada 2024 r. znak: [...].

Przywołaną na wstępie decyzją wydaną na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływaną dalej jako: "u.p.z.p.", po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego organ I instancji wymierzył A. G. karę pieniężną w wysokości 5 570,88 zł naliczoną za okres od 12 czerwca 2024 r. (data wszczęcia postępowania) do 24 czerwca 2024 r., (przyjęta data usunięcia), za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej na przyczepie (na działce nr [...], obr. S. przy ul. [...] w O.), niezgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Opola Nr XIII/199/19 z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz. Woj. Op. z 2019 r. poz. 2310), powoływanej dalej jako: "uchwała krajobrazowa".

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa, ustawiona na przyczepie o numerze rejestracyjnym [...] zaparkowanej na ww. działce drogowej nr [...] narusza ustalenia uchwały krajobrazowej ze względu na brak spełnienia warunku dotyczącego usytuowania (lokalizacji) tablicy oraz jej dopuszczalnych gabarytów. Zgodnie z zapisami uchwały, działka nr [...] znajduje się w obszarze C (wg zał. 1), w którym zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1f uchwały krajobrazowej dopuszcza się wolnostojący, maksymalnie 1 pylon lub 1 bilbord, na 1 nieruchomości, służący reklamie prowadzonej na niej działalności. Tymczasem treści reklamowe spółki M., zamieszczone na omawianej tablicy ("[...] wraz z logiem "[...]" i zdjęciem oferowanych produktów z ich ceną "[...] zł") służyły działalności, która nie była prowadzona na terenie niezabudowanej działki drogowej nr [...]. Ponadto zapis § 6 ust. 2 pkt 2i uchwały krajobrazowej, dopuszcza bilbordy o szerokości maksimum 3 m i wysokości maksimum 2 m, zatem wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa, w formie baneru reklamowego, o łącznej powierzchni 24,20 m2 (2 x 12,10 m2 powierzchnia jednej strony), służącej ekspozycji reklamy - przekracza dopuszczone uchwałą wymiary.

Ponadto organ I instancji ustalił, że właścicielem przyczepy, o numerze rejestracyjnym [...], na której umieszczono tablicę reklamową, a co za tym idzie podmiotem, który podlega administracyjnej karze pieniężnej jest A. G. (działająca pod nazwą L., z siedzibą w O.), która zawarła umowę najmu tej tablicy, o łącznej powierzchni 24 m2 wraz z przyczepą, z franczyzobiorcą M. B. M., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U "W.", z siedzibą w R. Zdaniem organu przyczepa stanowiła nośnik reklamowy ze względu na funkcję, jaką w danym momencie pełniła.

Odnosząc się do ustalonej daty usunięcia nośnika reklamowego, organ powołał się na przeprowadzoną 25 czerwca 2024 r. inwentaryzację terenu, podczas której wykonując zdjęcie, stwierdził brak nośnika we wskazanej lokalizacji. Podkreślił, że celem ustalenia faktycznej daty demontażu omawianej tablicy reklamowej, wezwał A. G., pismem z 11 kwietnia 2025 r. do przedłożenia dowodów potwierdzających usunięcie ww. tablicy reklamowej pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie zgromadzonych dotychczas dokumentów. z uwagi na bierną postawę skarżącej (brak odpowiedzi), uznał dzień 24 czerwca 2024 r. za datę demontażu wolnostojącej, dwustronnej tablicy reklamowej, usytuowanej na przyczepie. Ponadto uznał za udowodnione, że tablica ta została usytuowana po wejściu w życie uchwały krajobrazowej miasta Opola, na co jednoznacznie wskazują wydruki ortofotomap Geoportalu Krajowego, Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z lat 2019 -2022, z których wynika, że w tym okresie, na wskazanym terenie, brak było tablicy.

Organ poinformował też, że nie widzi podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w trybie art. 189f § 1 k.p.a., jako że popełnienie deliktu administracyjnego, godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza go z mającego znikomą wagę.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca informując, że nie jest w stanie podać dokładnej daty przeparkowania przyczepy. Przyczepa została przestawiona w inne miejsce, po kilku dniach od 27 maja 2024 r., kiedy to organ stwierdził, że przyczepa została zaparkowana w wymienionej lokalizacji. Zarzuciła, że w toku postępowania nie wykazano w żaden sposób, że omawiana przyczepa, w okresie naliczania kary była zaparkowana w miejscu wskazanym w decyzji. Za niewłaściwe uznała również oznaczenie dnia usunięcia tablicy. Organ powinien odstąpić od nałożenia kary pieniężnej w myśl art. 189f § 1 k.p.a. poprzestając na pouczeniu. Podkreśliła, że umowa o świadczenie usług na ww. przyczepie, zakończyła się 30 maja 2024 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ, po przywołaniu treści art. 2 pkt 16a, pkt 16b, pkt 16c, art. 37a ust. 1, ust. 3, art. 37d ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 6 u.p.z.p. wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z przedmiotem materialnym o płaskiej powierzchni, służącej ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Elementy konstrukcyjne to rama wykonana z profili zamkniętych, usytuowana na mobilnej przyczepie. Przedmiot ten stanowi dwustronny baner reklamowy, wpisując się w definicję tablicy reklamowej w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Z załączonego do akt protokołu z czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji, 27 maja 2024 r., oraz wykonanych podczas oględzin i dołączonych zdjęć wynika, że na działce nr [...], obrębu S., przy ul. [...] w O., zlokalizowana została przyczepa o numerze rejestracyjnym [...] (własność A. G.), na której usytuowana została dwustronna tablica reklamowa (o pow. 2 x 12,10 m2), zawierająca treści reklamowe spółki M. ("[...] wraz z logiem "[...]" i zdjęciem oferowanych produktów' z ich ceną "[...] zł").

Kolegium wyjaśniło, że pismem z 10 czerwca 2024 r. (doręczonym 12 czerwca 2024 r.), Prezydent Miasta Opola zawiadomił skarżącą o wszczęciu, z urzędu, postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umiejscowienie urządzenia reklamowego w formie wolnostojącego, dwustronnego baneru reklamowego, o pow. 24 m2, na terenie ww. działki nr [...]. Jednocześnie poinformował o naruszeniu ustaleń zawartych w uchwale krajobrazowej miasta Opola, przytaczając jej zapisy, obowiązujące na omawianym terenie oraz pouczając o konsekwencjach z tym związanych. Następnie pismem z 24 czerwca 2024 r. (doręczonym 26 czerwca 2024 r.) wezwał skarżącą o złożenie wyjaśnień oraz dowodów potwierdzających możliwość usytuowania urządzenia (brak odpowiedzi). Zawiadomił ponadto pismem z 24 czerwca 2024 r, że 10 lipca 2024 r. odbędą się oględziny miejsca usytuowania banneru reklamowego (brak udziału).

W ocenie Kolegium, umieszczenie tablicy reklamowej na przyczepie, nie stanowi przeszkody w uznaniu jej za nośnik reklamowy, ze względu na funkcję jaką w danym momencie pełni i nie ma znaczenia, że przyczepa została zarejestrowana jako pojazd, do poruszania się po drogach publicznych, bowiem ten wymóg jest konieczny zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zakazują parkowania pojazdów w szerokim tego słowa znaczeniu w pasie drogowym, w miejscach do tego przeznaczonych. Ogólnodostępny parking umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam. Dlatego też, w przypadku zamiaru jedynie zaparkowania przyczepy, tak aby nic stanowiła ona jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten czas, zamieszczona na niej reklama, powinna być zdemontowana lub zasłonięta

Zdaniem Kolegium podmiotem, który podlega administracyjnej karze pieniężnej jest A. G., jako właścicielka przyczepy, o numerze rejestracyjnym [...], na której umieszczono tablicę reklamową, zaparkowanej na działce nr [...], obrębu S., przy ul. [...] w O. Wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa w formie banneru reklamowego narusza ustalenia uchwały krajobrazowej miasta Opola, obowiązujące na omawianym terenie, ze względu na brak spełnienia warunku dotyczącego usytuowania (lokalizacji) tablicy oraz jej dopuszczalnych gabarytów. Zgodnie z zapisami uchwały, działka nr [...] znajduje się w obszarze C (wg zał. 1), w którym zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1f uchwały dopuszcza się wolnostojący, maksymalnie 1 pylon lub 1 bilbord, na 1 nieruchomości, służący reklamie prowadzonej na niej działalności. Tymczasem treści reklamowe, zamieszczone na omawianej tablicy ("[...] wraz z logiem "[...]" i zdjęciem oferowanych produktów z ich ceną "[...] zł") służyły działalności, która nie była prowadzona na terenie niezabudowanej działki drogowej nr [...]. Ponadto zapis § 6 ust. 2 pkt 2i uchwały dopuszcza bilbordy o szerokości maksimum 3 m i wysokości maksimum 2 m, zatem przedmiotowa tablica reklamowa, o łącznej powierzchni 24,20 m2 (2 x 12,10 m2 powierzchnia jednej strony), służącej ekspozycji reklamy, przekracza dopuszczone uchwałą wymiary.

Za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawne. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami, ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej. Z kolei datę usunięcia tablicy organ ustalił na podstawie, przeprowadzonej 25 czerwca 2024 r. inwentaryzacji terenu, na działce nr [...] przy ul. [...] w O., podczas której, wykonując zdjęcie, stwierdził brak nośnika we wskazanej lokalizacji. Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo oparł ustalenie daty usunięcia tablicy na podstawie ww. inwentaryzacji wobec biernej postawy skarżącej. Przyjętą przez organ I instancji, datę usunięcia tablicy reklamowej należało uznać za udowodnioną, co pozostaje w zgodzie z art. 81 k.p.a.

Kolegium wskazało również na brak podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w trybie art. 189f § 1 k.p.a. Na podstawie wiedzy posiadanej z urzędu, wskazał, że w stosunku do skarżącej prowadzone były już odrębne postępowania administracyjne, w związku z naruszeniem przepisów uchwały krajobrazowej, co dowodzi, że była ona, jako podmiot profesjonalny, zajmujący się od wielu lat działalnością reklamową, świadoma obowiązywania tej uchwały na terenie miasta Opola.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie decyzji na zebranym wybiórczo materiale dowodowym, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary;

2. art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy co skutkowało błędnym ustaleniem, że przyczepa stała we wskazanym miejscu w okresie od 12 czerwca 2024 r. do 24 czerwca 2024 r., pomimo braku jakiegokolwiek dowodu, iż przyczepa stała w ww. okresie we wskazanym miejscu, albowiem organ jedynie ustalił, że przyczepa stała na działce w dniu czynności kontrolnych 27 maja 2024 r. (przed wszczęciem postępowania), a zatem na dzień wszczęcia postępowania 12 czerwca 2024 r. brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, że przyczepa nadal tam stała;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.c. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym przyjęciem jakoby przyczepa stała w tym miejscu nieprzerwanie, podczas gdy skarżąca jasno wskazywała w treści pism, że przyczepa była tam zaparkowana incydentalnie;

4. art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego, co winno skutkować tym, że organ nie udowodnił zajęcia przez skarżącą pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy;

5. art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu dokumenty niemające charakteru prawnego;

6. art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, wyrażającej się w zastąpieniu ustaleń faktycznych domniemaniami w zakresie daty usunięcia przyczepy oraz pominięciu dowodów przemawiających na korzyść skarżącej, z których wynika, że przyczepa została usunięta znacznie wcześniej;

7. art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 7a k.p.c. poprzez przerzucanie na skarżącą obowiązku dostarczenia materiału dowodowego potwierdzającego, że przyczepa została usunięta 25 czerwca 2024 r. albo wcześniej, podczas gdy organ już w dacie 25 czerwca 2024 r., kiedy dokonywał czynności kontrolnych mógł wezwać Skarżącą do przedstawienia dowodów usunięcia przyczepy przed datą 25 czerwca 2024 r., a nie dokonywać tej czynności dopiero rok później;

8. art. 7a w zw. z art. 8 §1 k.p.a poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie daty usunięcia przyczepy na korzyść skarżącej, co skutkowało niezasadnym obciążeniem skarżącej karą pieniężną;

9. art. 77 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony postępowania - skarżącej zmierzającego do ustalenia prawdziwych okoliczności związanych z umieszczeniem tablicy reklamowej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności pominięcie wskazywanych przez skarżących okoliczności dotyczących daty obowiązywania umowy o świadczenie usług (do 30 maja 2024 r.);

10. art. 8 §1 k.p.a. w zw. z art. 12 §1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i jego organów i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady szybkości postępowania polegające na przeprowadzeniu w dniu 27 maja 2024 r. czynności skutkującej wszczęciem postępowania, a dokonanie pierwszej czynności w sprawie — zawiadomienia skarżącej dopiero w dniu 12 czerwca 2024 r. i zaniechanie przeprowadzenia czynności kontrolnych pomiędzy ww. datami, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że przyczepa stała w jednym miejscu w sposób ciągły, podczas gdy było to zdarzenie incydentalne;

11. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i jego organów i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady szybkości postępowania polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji 28 listopada 2025 r., a doręczenie jej skarżącej ponad 4 miesiące później;

12. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w decyzji, w części dotyczącej "opisu czynu" podstawy prawnej z u.p.z.p. oraz zaniechanie powołania się na konkretną uchwałę krajobrazową;

13. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz brak rozważenia przez organ wszystkich przesłanej uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa była znikoma;

14. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za zasadnym dokonanie zmiany powierzchni reklamowej oraz stawki dziennej, podczas gdy w pierwszej decyzji Prezydenta Miasta Opola, z dnia 29 lipca 2024 r., organ przyjął inne stawki;

15. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu z dnia 17 czerwca 2025 r. r. w sytuacji, gdy organ powinien był uchylić ww. decyzję w całości i umorzyć postępowanie w sprawie;

16. art. 37d ust.1, ust. 3, ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika jakoby przyczepa stała na działce w sposób ciągły;

17. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ nie określił za pomocą opinii biegłego geodety powierzchni zajętego pasu drogowego;

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdziła w pierwszej kolejności, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Zaskarżona decyzja wydana została 28 listopada 2025 r., a jej doręczenie nastąpiło dopiero 6 kwietnia 2026 r., a zatem ponad 4 miesiące później.

Następnie stwierdziła, że organ dokonał czynności kontrolnych 27 maja 2024 r. skutkujących wszczęciem postępowania, a rozpoczął okres naliczania kary od 12 czerwca 2024 r. (data doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) nie dokonując żadnych czynności pomiędzy 28 maja 2024 r., a 12 czerwca 2024 r., które uprawdopodobniałyby stanowisko o zasadności wszczęcia kontroli. Brak jest jakichkolwiek dowodów skutkujących uznaniem, że przyczepa stała na wskazanej działce nieprzerwanie przez okres 12 czerwca 2024 r. do 24 czerwca 2024 r. Organ w żaden sposób nie udowodnił, iż przyczepa stała tam nieprzerwanie do 24 czerwca 2024 r.

Jej zdaniem działaniem wbrew zasady szybkości postępowania było także podjęcie przez Organ czynności polegającej na wezwaniu skarżącej do przedłożenia dowodów potwierdzających fakt usunięcia przyczepy 24 czerwca 2024 r. albo wcześniej dopiero po upływie 1 roku. Nie sposób oczekiwać od skarżącej, która incydentalnie zaparkowała tam przyczepę, aby wykonywała zdjęcia, kiedy parkuje, a kiedy odjeżdża przyczepą. To organ obowiązany jest zbierać materiał dowodowy, a nie przerzucać odpowiedzialność na skarżącą. Organ nie wyjaśnił wątpliwości w zakresie daty usunięcia przyczepy na korzyść skarżącej. Nie przeprowadził również dowodu z przesłuchania skarżącej, co skutkuje tym, że wydał decyzję nie posiadając kompletnego materiału dowodowego. Pominął również okoliczność dotyczącą okresu obowiązywania umowy o świadczenie usług do 30 maja 2024 r.

Poważne wątpliwości skarżącej budzi także sposób dokonywania pomiarów "tablicy reklamowej". Brak jest dokumentów w sprawie potwierdzających, że osoby dokonujące pomiarów były przeszkolone w obsłudze urządzenia. Ponadto to biegły powinien dokonać wyliczeń jaką powierzchnię pasa ruchu zajmuje "tablica reklamowa", a nie pracownicy organu. Dokumentacja, którą posłużył się organ do ustalenia kąty pieniężnej była ponadto niewystarczająca. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest zdaniem skarżącej przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy.

Organ naruszył również art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz brak rozważenia wszystkich przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa była znikoma. Reklama znajdująca się na przyczepie dotyczyła działalności prowadzonej przez B. M., a nie skarżącej. Skarżąca nie pobierała dodatkowych korzyści z faktu zaparkowania przyczyny we wskazanej lokalizacji.

Skarżąca zawróciła również uwagę na fakt zaniechania przez organ wydający zaskarżoną decyzję przedstawienia w decyzji, w części dotyczącej "opisu czynu" podstawy prawnej z u.p.z.p. oraz zaniechanie powołania się na konkretną uchwałę krajobrazową, co uniemożliwia skarżącej zweryfikowanie prawidłowości zastosowanych przepisów.

Skarżąca dodała, że w decyzji Prezydenta Miasta Opola z 27 lipca 2024 r. organ przyjął powierzchnię reklamy 24 m2 oraz dzienną stawkę na poziomie 316,8 zł a w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Opola 24,20 m2 oraz dzienną stawkę na poziomie 319,44 zł. Organ nie wyjaśni! skąd ta zmiana na niekorzyść skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Rozważania natury prawnej należy poprzedzić wskazaniem, że na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) – dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) – zwanej nadal: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego.

Warto także podnieść, że sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach, nie zastępuje on bowiem organów w merytorycznym załatwieniu sprawy.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Z kolei na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Przebieg postępowania został zrelacjonowany powyżej stąd brak jest podstaw do jego powtarzania w tej części uzasadnienia. Sąd w pełni zgadza się z ustaleniami organów, które szczegółowo zostały przytoczone wyżej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności trzeba przytoczyć regulacje prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) – dalej nadal jako u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na zarzuty skargi wspomnieć li tylko wypada, że w roku 2015 do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wprowadzone swoiste novum, obszarowe narzędzie ochrony krajobrazu kulturowego oraz naturalnego – rady gmin uzyskały prawną możliwość regulowania zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych, a także sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń na obszarze gminy w drodze uchwał, zwanych potocznie uchwałami krajobrazowymi. Uwaga ta jest istotna, albowiem sankcjonowany delikt reklamowy może wystąpić jedynie w gminach, w których obowiązuje uchwała krajobrazowa, gminy nie mają bowiem prawnego obowiązku uregulowania zasad sytuowania nośników reklamowych.

W dalszej kolejności podnieść należy, że kara pieniężna wymierzana z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą rady gminy w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (uchwałą reklamową) jest jedną z form odpowiedzialności administracyjnoprawnej, jest odpowiedzialnością za delikt administracyjny. Kara pieniężna jest środkiem przymusu administracyjnego (J. Jendrośka, Administracyjne kary pieniężne, PPiA 1980, t. 14, s. 11.). W tego rodzaju postępowaniach – co pomija strona skarżąca – przedmiotem analizy organu administracyjnego wymierzającego karę jest ustalenie naruszenia postanowień uchwały. W przedmiotowej sprawie - uchwały Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., nr XIII/199/19, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2019 r., poz. 2310) – dalej nadal jako Uchwała krajobrazowa. Ustalenie wysokości kary pieniężnej związane jest z przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą to regulującą.

W judykaturze zasadnie zwraca się uwagę, że przyjęte w art. 37a u.p.z.p. rozwiązanie co do podstawowego podmiotu odpowiedzialnego za delikt reklamowy "ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w tym przepisie, dotyczą sytuacji odbiegających od wzorca normatywnego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie sprawca tych naruszeń bez względu na to, czy posiada tytuł prawny do dysponowania nośnikiem reklamowym (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 358/22). Przy czym okoliczność ta nie jest kontestowana. Poza sporem jest, że na terenie działki nr [...], obr. S. przy ul. [...] w O. zlokalizowana była w podanym wyżej okresie tablica reklamowa w formie billboardu reklamowego, której łączna powierzchnia ekspozycji reklamy to 24,20 m2. Posadowiona była na przyczepie o nr rejestracyjnym [...], odnośnie do której Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta O. przekazał kopię karty informacyjnej z danymi pojazdu, w tym z dokładnymi danymi adresowymi strony – jako właściciela pojazdu.

W przedmiotowej sprawie pomimo wezwania strony pismem z 24 czerwca 2024 r. do złożenia wyjaśnień oraz dostarczenia wymienionych w nim dokumentów brak jest odnotowanej jej aktywności. W toku całego postępowania dowodowego – co z uwagi na zarzuty w skardze warte jest odnotowania – pozostała ona całkowicie bierna. Takowych dowodów – co ważne – nie przedstawiła na żadnym etapie postępowania. Wnosząc w pierwszej kolejności odwołanie, ale także skargę do tut. Sądu nie przedstawiła poddających się jakiejkolwiek weryfikacji dowodów. Organ odwoławczy odniósł twierdzenia strony do znajdujących się w aktach dowodów z dokumentów, których wiarygodności i legalności ta nie podważyła, stąd zasadnie dał im wiarę i uznał prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej. Z dołączonego do akt protokołu oględzin przedmiotowej tablicy reklamowej znajdującej się na terenie działki nr [...], obrębu S., przy ul. [...] w O. wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy niezmiennie posadowiony jest na ww. działce. Nadto dokumenty w postaci wydruków z ortofotomap Geoportalu Krajowego, Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z lat 2019 -2022 potwierdzają, iż na działce [...], obręb S., przy ul. [...] w O. nie znajdowała się wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa w formie billboardu reklamowego. Pomiary przedmiotowego billboardu dokonane zostały z bliska za pomocą dalmierza Leica, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości. Skutkowało to zasadnym przyjęciem, że wskazany nośnik reklamowy został usytuowany po wejściu w życie uchwały krajobrazowej obowiązującej na terenie miasta Opola. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że przeprowadzona w dniu: 25 czerwca 2024 r. inwentaryzacja terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w O., w celu zweryfikowania czy przedmiotowy nośnik reklamowy został zdemontowany potwierdziła, że został on zdemontowany. Innej daty usunięcia nośnika reklamowego nie ujawniła także strona, która została zobowiązana do przekazania tego faktu organowi. Rację mają organy orzekające w sprawie, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. 17 czerwca 2025 r., udokumentowano w sposób pewny, posadowienie wolnostojącej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego na ww. działce.

Powtórzenia zatem wymaga, że materialnoprawną podstawą uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane stanowi art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2). Rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3). Przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej - ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). Art. 2 u.p.z.p. zawiera definicje legalne: "reklamy" (pkt 16a), "tablicy reklamowej" (pkt 16b), "urządzenia reklamowego" (pkt 16c) oraz "szyldu" (pkt 16d). I tak, przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast szyld stanowi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.

Powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe) - zob. T. Brzezicki, op. cit. Natomiast "Szyldem będzie wyłącznie ta tablica reklamowa (urządzenie reklamowe), która usytuowana jest na nieruchomości (gruntowej, budynkowej), na której (w której) prowadzona jest działalność, o której szyld informuje. Oznacza to, że szyld usytuowany może zostać w szczególności na elewacji budynku, w którym prowadzona jest dana działalność, lub na gruncie (jako np. szyld wolno stojący), pod warunkiem, że grunt ten stanowi część nieruchomości, na której (w której) prowadzona jest dana działalność." (K. Szlachetko, K. Olzacki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 2).

W przedmiotowej sprawie pojęcia te prawidłowo odkodował organ i uznał, że przedmiotowy billboard reklamowy stanowi reklamę, której posadowienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nastąpiło z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 37d ust. 1 – 2 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2). Stosownie do treści art. 2 pkt 16 lit. b i c u.p.z.p. pod pojęciem "tablicy reklamowej" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, zaś "urządzeniem reklamowym" jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Według art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Z kolei mocą art. 37 d ust. 6 u.p.z.p. decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku, o którym mowa w jego ust. 5 pkt 2.

Zgodnie zaś z art. 37 d ust. 7 u.p.z.p. po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Jak stanowi art. 37d ust. 8 u.p.z.p. wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Natomiast według art. 37d ust. 9 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h) u.o.p.o.l., powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że ustalone w toku postępowania przez organy okoliczności faktyczne, w świetle akt sprawy nie budzą wątpliwości. Wbrew zarzutom okoliczności podmiotowe i przedmiotowe zostały wyjaśnione w sposób bardzo szczegółowy i wyczerpujący przedstawione w decyzjach obu instancji, o czym szerzej powyżej.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Analiza akt przedmiotowej sprawy oraz uzasadnienia do zaskarżonej decyzji prowadzą do wniosku, że organy na gruncie tego postępowania uczyniły zadość wszystkim powyższym obowiązkom. W sposób szczegółowy i drobiazgowy zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji dokładnie przeanalizowały treść zapisów Uchwały krajobrazowej i prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy billbord narusza przepisy wskazanej uchwały.

Nadto podkreślenia wymaga (co znane jest Sądowi z urzędu), że nie jest to jedyne urządzenie reklamowe skarżącej, za które wymierzona została kara na podstawie Uchwały krajobrazowej obowiązującej w Opolu. Świadczy to o tym, że skarżącej od dawna znane były zasady ww. Uchwały krajobrazowej obowiązujące na terenie Opola, lecz świadomie postanowiła się do nich przez pewien czas nie stosować.

Niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd nie dostrzegł jakichkolwiek innych podstaw, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

W świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 343/25, LEX nr 3935148).

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że naruszenie prawa przez stronę skarżącą nie było znikome.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie (vide wyrok tut. Sądu z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 694/25).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a. Sąd stwierdza, że rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Nie ma on natomiast zastosowania do ustaleń faktycznych organów. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania nie miało charakteru istotnego, mającego wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie Uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. Uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, od której winna ona być naliczana. SKO odniosło się wyczerpująco do zarzutów odwołania. Dokonując też szczegółowego poinformowania strony o wszystkich w zasadzie aspektach postępowania, organ zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i wypełnił zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7, art. 77 i art. 8 K.p.a., tj. w toku postępowania podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia pozostałych przepisów postępowania wymienionych w skardze, jak art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Końcowo Sąd wskazuje, że wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.