Płyty w chodniku przez 590 dni bez zezwolenia. NSA oddalił skargę współwłaścicieli

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 22 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 904/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. P., J. P., M. P. (dalej: skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 22 sierpnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2022 r. stwierdzono

umieszczenie w chodniku ul. [...] płyt ażurowych na wysokości działki nr [...], obręb [...], której współwłaścicielami są skarżący. W związku z tym decyzją z 16 maja 2024 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy orzekł o wymierzeniu skarżącym kary pieniężnej w kwocie 7929,60 zł za zajęcie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego ul. [...] w [...] (działka numer [...], obręb [...]) poprzez umieszczenie płyt ażurowych - w terminie od 3 października 2022 r. do 15 maja 2024 r. włącznie, tj. przez okres 590 dni. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący na żadnym etapie nie legitymowali się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] (działka nr [...] obręb [...]). Ustalono, że umiejscowione płyty ażurowe w ciągach pieszych na wysokości zjazdu bramowego do działki nr [...], obręb [...], odbiegają od standardu pod względem bezpieczeństwa ruchu pieszego. Uznano, że chodnik ułożony z płyt ażurowych powinien być w trybie pilnym usunięty, gdyż stwarzał poważne zagrożenie dla zdrowia w poruszaniu się osób z dysfunkcją ruchu, np. na wózkach, z dysfunkcją wzroku przy pomocy laski lub osób starszych poruszających się przy pomocy balkonika. Nawierzchnia taka utrudniała również prowadzenie wózka dziecięcego. Uznano także, że nawierzchnia gruntowa jest pod tym względem bezpieczniejsza (pismo Naczelnika Wydziału Inżynierii Ruchu z 28 grudnia 2023 r.).

Decyzją z 25 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, na skutek podania J. P. z 17 października 2022 r., udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu dwukierunkowego z drogi gminnej, tj. ul. [...] (działki numer [...], obręb [...]) na działkę nr [...], obręb [...], w związku z umożliwieniem zjazdu na parking samochodom osobowym i dostawczym do 3,5 t (dł. 6 m) na warunkach określonych w punktach od 1 do 11 tej decyzji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało natomiast, żeby skarżący podjęli działania celem przebudowy przedmiotowego zjazdu na warunkach określonych w zezwoleniu.

Decyzją z 22 sierpnia 2024 r., po rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do WSA w Bydgoszczy złożyli skarżący.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy prawidłowo stwierdziły zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w [...] (działka numer [...], obręb [...]), poprzez umieszczenie płyt ażurowych w terminie od 3 października 2022 r. do 15 maja 2024 r. włącznie, tj. przez okres 590 dni. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo udokumentowały powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez płyty ażurowe, pozostawanie ich w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Okoliczności te wynikają bowiem z map znajdujących się w aktach administracyjnych, protokołu oględzin, dokumentacji fotograficznej dokonanych pomiarów oraz stanu chodnika wyłożonego płytami ażurowymi, pismami Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy oraz pozostałej dokumentacji.

Sąd potwierdził, że skarżący nie legitymowali się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Po kontroli dokonanej przez organ pierwszej instancji, która odbywała się 3 października 2022 r., skarżący również nie uzyskali takiego zezwolenia. Sąd wyjaśnił także, że skarżący będący współwłaścicielami nieruchomości, do której przylega sporna część chodnika, zgodnie z pismem J. P. do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy z 22 listopada 2022 r., wykonali modernizację zjazdu w dniu 29 września 2022 r., nie posiadając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto Sąd wyjaśnił, że w toku sprawy skarżący złożyli jedynie wniosek o przebudowę zjazdu z 17 października 2022 r., w związku z którym została wydana im decyzja z 25 listopada 2022 r. o zezwoleniu na przebudowę zjazdu, w której w pkt 7 warunków wskazano: "Na szerokości dz. o nr ew. [...] obr. [...] należy odbudować chodnik.".

Zdaniem Sądu, organ zgromadził w sprawie wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie. Sąd wyjaśnił, że w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za korzystanie z pasa drogowego bez zezwolenia istotne były kwestie związane z: zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, podmiotem dokonującym takiego zajęcia oraz okresem trwania tego stanu. Nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o nałożenie kary pieniężnej podnoszone przez skarżących kwestie związane m.in. z negocjacjami z pracownikami Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy czy estetyką nawierzchni.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości. "Zaskarżonej decyzji" skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, za który należy wymierzyć karę w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący oświadczyli, że zrzekają się prawa do rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione podstawy kasacyjne. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw z art. 189 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony do wyjścia poza zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1, art. 186 i art. 189 p.p.s.a.). W tej sprawie, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut - naruszenie prawa materialnego art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznawana skarga kasacyjna jest wadliwie skonstruowana, pominięte w niej bowiem zostały tzw. normy odniesienia, tzn. formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa, nie powiązano go z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są zatem normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). Pomimo wskazanej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 5/2010, poz. 1), z której wynika, że w przypadku braku powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Po przeanalizowaniu uzasadnienia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, NSA uznał, że skarga kasacyjna zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., kwestionując zgodność z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd orzekł, że zgodna z prawem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy uznająca, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, za który należy wymierzyć na skarżących karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego, podlega szczególnej ochronie prawnej, a przede wszystkim niedopuszczalne jest samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi, działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe po uzyskaniu zgody zarządcy drogi (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.).

W niniejszej sprawie, w następstwie kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2022 r., stwierdzono umieszczenie w chodniku ul. [...] płyt ażurowych na wysokości działki nr [...], obręb [...], której współwłaścicielami są skarżący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę do ustalenia, że w terminie od 3 października 2022 r. do 15 maja 2024 r. płyty ażurowe znajdowały się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Skarga kasacyjna nie kwestionuje skutecznie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie.

Wobec niepodważonych w skardze kasacyjnej, korespondujących ze sobą dowodów z map, protokołu oględzin, dokumentacji fotograficznej, dokonanych pomiarów oraz stanu chodnika wyłożonego płytami ażurowymi, jak również pism Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy należy uznać, że dowody te pozwalały na ustalenie granic pasa drogowego oraz umiejscowienia spornych płyt ażurowych, jak i faktu znajdowania się ich w pasie drogowym, a także osób odpowiedzialnych za zaistniały stan. Dowody te jednoznacznie wskazywały, że prawidłowe były ustalenia organów, że płyty ażurowe umieszczone w chodniku, znajdowały się w przestrzeni pasa drogowego, zaś skarżący nie legitymowali się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie także dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego zasadna była ocena odnośnie do przypisania skarżącym naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na nich kary pieniężnej stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Wskazać bowiem trzeba, że bez znaczenia dla oceny zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pozostaje kwestia uzyskania przez skarżących decyzji z 25 listopada 2022 r. o zezwoleniu na przebudowę zjazdu oraz kwestia podejmowania przez skarżących rozmów z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy dotyczących osiągnięcia z organem porozumienia w sprawie chodnika. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza jedynie, że skarżący oraz organ prowadzili korespondencję w tej sprawie, jednakże brak jest w jej ramach potwierdzenia jakoby strony osiągnęły porozumienie odnośnie do umieszczenia płyt ażurowych w chodniku.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.