Wznowienie postępowania nie wstrzymało rozbiórki części budynku warsztatowego w M.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2639/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 3 października 2022 r., znak DON.7101.319.2022.JZA, utrzymujące w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 30 sierpnia 2022 r., znak WOA.771.17.2022.HC, w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z dnia 16 grudnia 2021 r., znak WOA.7721.167.2021.SDK. Decyzją tą Wojewódzki Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 10 maja 2021 r., nakazującej inwestorom L. S., Z. S., W. M. i A. M. rozbiórkę części budynku warsztatowego w M. przy ul. [..] i[...], na działkach nr [...] i [...], wykraczającej poza projekt zatwierdzony pozwoleniem na budowę z dnia 10 września 1992 r. nr NB-XVI-7351/13/71/92, uchylił decyzję organu powiatowego w części dotyczącej terminu oraz zakresu wykonania obowiązku, ustalając termin rozbiórki do dnia 31 maja 2022 r. i określając część budynku podlegającą rozbiórce w załącznikach nr 1-4 do decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zarzucając naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "K.p.a.") przez oddalenie skargi w następstwie błędnego przyjęcia, za organami obu instancji, że okoliczności sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji, której wykonania skarżący domagał się wstrzymania. Zdaniem M. S. tak kategoryczna ocena stanowiła niedopuszczalną całościową antycypację wyniku postępowania wznowieniowego;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez oddalenie skargi mimo skierowania postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 30 sierpnia 2022 r., znak WOA.771.17.2022.HC, o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2021 r. do T. S., pełnomocnika L. S. i Z. S. Zdaniem skarżącego L. S. i Z. S. nie byli już stronami sprawy z uwagi na wcześniejsze zbycie prawa własności nieruchomości na jego rzecz.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, ewentualnie przez stwierdzenie nieważności obu tych postanowień. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z uwzględnieniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt SK 66/19, SK 78/21, SK 83/19 i SK 90/22, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od M. S. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).

Zakres podstaw kasacyjnych jest w tej sprawie bardzo wąski. Pierwszy zarzut dotyczy wyłącznie prawidłowości oceny przesłanki określonej w art. 152 § 1 K.p.a. Drugi zmierza do wykazania nieważności postanowień na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Tak wyznaczone granice kontroli kasacyjnej nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na szersze rozważenie statusu poszczególnych uczestników postępowania ani na uzupełnianie skargi kasacyjnej o zarzuty, których w niej nie sformułowano.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 152 § 1 K.p.a., wskazać należy, że stosownie do ostatniego z tych przepisów organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Samo wznowienie postępowania nie wywołuje zatem skutku suspensywnego. Wstrzymanie wykonania decyzji wymaga ustalenia dodatkowej, ściśle określonej przesłanki.

Użyte w art. 152 § 1 K.p.a. pojęcie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie oznacza każdej możliwości takiego rozstrzygnięcia. Prawdopodobieństwo to musi być wyraźne i możliwe do stwierdzenia prima facie, bez prowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma charakter ochrony tymczasowej i nie może prowadzić do wyprzedzającego rozstrzygnięcia istoty sprawy w postępowaniu wpadkowym. Jeżeli ocena zarzucanej wadliwości wymaga dokonania szczegółowych ustaleń lub rozstrzygnięcia kwestii spornych, brak jest podstaw do przyjęcia prawdopodobieństwa w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a.

Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącego, że Wojewódzki Inspektor i Główny Inspektor, a następnie Sąd pierwszej instancji, dokonali niedopuszczalnej całościowej antycypacji wyniku postępowania wznowieniowego. Artykuł 152 § 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wstępnej oceny możliwości uchylenia decyzji. Ocena ta nie jest tożsama z ostatecznym rozpoznaniem przyczyny wznowienia. Niedopuszczalne byłoby przesądzenie wyniku postępowania głównego. Nie jest natomiast niedopuszczalne stwierdzenie, na podstawie znanych już okoliczności, że brak jest dostatecznie wyraźnych podstaw do prognozowania uchylenia decyzji.

M. S. oparł wniosek o wznowienie postępowania na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja objęta tym wnioskiem została wydana dnia 16 grudnia 2021 r. Skarżący nabył własność nieruchomości dopiero dnia 17 maja 2022 r., a więc po zakończeniu postępowania zwykłego. W postępowaniu tym uczestniczyli ówcześni właściciele nieruchomości, będący jego poprzednikami prawnymi. Brak udziału M. S. nie wynikał zatem z pominięcia osoby, której w czasie prowadzenia postępowania przysługiwał status strony. Na podstawie tych niespornych okoliczności organy trafnie uznały, że wskazana przez skarżącego przyczyna wznowienia nie świadczyła o dostatecznie wyraźnym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji z dnia 16 grudnia 2021 r.

Przeciwnego wniosku nie uzasadnia powołane w skardze kasacyjnej stanowisko Głównego Inspektora zawarte w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2022 r. Główny Inspektor stwierdził wówczas, że samo powstanie interesu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej nie stanowi podstawy do odmowy wznowienia postępowania. Wypowiedź ta odnosiła się jednak do formalnego etapu rozpoznania wniosku o wznowienie. Główny Inspektor uznał, że Wojewódzki Inspektor powinien wydać postanowienie o wznowieniu, a następnie zbadać, czy wskazana wada rzeczywiście wystąpiła. Postanowienie z dnia 26 sierpnia 2022 r. otwierało więc postępowanie co do przyczyny wznowienia, lecz nie przesądzało ani jej zaistnienia, ani prawdopodobieństwa uchylenia decyzji.

Nie zachodzi tym samym sprzeczność pomiędzy wznowieniem postępowania a odmową wstrzymania wykonania decyzji. Pierwsze z tych rozstrzygnięć oznaczało jedynie dopuszczenie merytorycznego badania podstawy wznowienia. Drugie było następstwem oceny, że materiał dostępny na tym etapie nie wskazywał w sposób dostatecznie wyraźny na przyszłe uchylenie decyzji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do utożsamienia wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z obowiązkiem każdorazowego wstrzymania wykonania decyzji, czego art. 152 § 1 K.p.a. nie przewiduje.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wykonanie nakazu rozbiórki może spowodować trudne do odwrócenia skutki, nie mogła zastąpić przesłanki określonej w art. 152 § 1 K.p.a. Przepis ten uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od prawdopodobieństwa jej uchylenia, a nie od rodzaju lub doniosłości skutków, które mogą wynikać z wykonania decyzji.

Na marginesie można odnotować, że postępowanie wznowieniowe zostało już zakończone. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora z dnia 25 maja 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 28 lutego 2023 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 16 grudnia 2021 r. Według danych odzwierciedlonych w elektronicznej bazie orzeczeń wyrok ten został oznaczony jako prawomocny. Okoliczność ta nie przesądza o legalności postanowienia z dnia 3 października 2022 r., która podlega ocenie według stanu istniejącego w dacie jego wydania. Późniejszy wynik sprawy głównej dodatkowo jednak potwierdza, że wcześniejsza ocena braku wyraźnego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z dnia 16 grudnia 2021 r. w postępowaniu wznowieniowym nie była dowolna.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący wiąże tę przesłankę nieważności z doręczeniem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 30 sierpnia 2022 r. T. S., traktowanemu jako pełnomocnik L. S. i Z. S. W ocenie skarżącego osoby te, z uwagi na wcześniejsze przeniesienie własności nieruchomości, nie były już stronami postępowania.

Skierowanie aktu do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest jednak tożsame z doręczeniem jego odpisu takiej osobie. O skierowaniu postanowienia rozstrzyga jego treść oraz wskazanie podmiotu, którego sytuację prawną akt kształtuje. Postanowienie z dnia 30 sierpnia 2022 r. zostało wydane w następstwie wniosku M. S. i rozstrzygało o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, której wstrzymania skarżący się domagał. To skarżący był zatem podmiotem, do którego postanowienie zostało skierowane. Doręczenie jego odpisu pełnomocnikowi innych osób nie zmieniło adresata rozstrzygnięcia i nie spowodowało, że postanowienie ukształtowało prawa lub obowiązki osoby niebędącej stroną.

Nawet gdyby przyjąć, że doręczenie T. S. nie było prawidłowe, uchybienie takie mogłoby być rozważane jedynie w kategoriach naruszenia przepisów regulujących krąg stron lub doręczenia. Nie stanowiłoby natomiast wady nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie miało ono również wpływu na wynik sprawy z perspektywy M. S. . Postanowienie rozstrzygało jego wniosek, zostało mu zakomunikowane i mogło zostać przez niego zaskarżone, z czego skarżący skutecznie skorzystał. Warto natomiast odnotować, że skarga kasacyjna nie obejmuje zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z uznaniem L. S. i Z. S. za strony postępowania dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem rozstrzygać, czy po przeniesieniu własności nieruchomości należało nadal doręczać im wydawane akty. Zagadnienie to zostało podniesione wyłącznie jako przesłanka nieważności, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poświęcił powyższej kwestii odrębnych rozważań, również nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarżący nie zarzucił naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W granicach przytoczonej podstawy kasacyjnej istotne jest natomiast to, że nie została wykazana wada określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd oddalił wniosek uczestniczki postępowania M. S. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Art. 204 P.p.s.a. przewiduje bowiem, w razie oddalenia skargi kasacyjnej, możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.

W odniesieniu do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.