Inwestorzy cofnęli wniosek o pozwolenie na budowę. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 760/24, oddalił skargę P. D. (dalej jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z dnia 28 marca 2024 r., znak Wl-I.7840.16.6.2024.JM w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Starosta Nowotarski (dalej jako: "Starosta") decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. BA.6740.1.784.2023.DO umorzył z powodu bezprzedmiotowości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości L., gmina L., wszczęte z wniosku W. i J. M., w związku z cofnięciem 9 lutego 2024 r. ww. wniosku przez inwestorów. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.").

Od opisanej decyzji Starosty z dnia 15 lutego 2024 r. odwołanie wniosły strony postępowania administracyjnego: P. D. i T. D. Odwołujący się wnieśli o zmianę decyzji organu I instancji na odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 marca 2024 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty z 15 lutego 2024 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. na nowo rozpoznał sprawę administracyjną w jej całokształcie, podejmując wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 105 k.p.a. uznał, że skoro w niniejszej sprawie inwestorzy W. i J. M. zrezygnowali z dalszego postępowania poprzez wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę (są oni jedynymi wnioskodawcami w sprawie), a postępowanie w tym przedmiocie jest wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora, to nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu (odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej - przedmiot), co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania i wymagało umorzenia postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do składanych zarzutów Wojewoda stwierdził ich bezzasadność. Wskazał, że nie ma podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie, skoro inwestor wycofał wniosek i postępowanie jest bezprzedmiotowe.

P. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z 28 marca 2024 r., wnosząc o zmianę decyzji poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było niezasadne, skoro inwestor w dacie składania wniosku nie spełnił wymogów ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, stwierdzając, że decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Skarga okazała się być całkowicie bezzasadna. Nie było bowiem w sprawie sporne, że pismem z 9 lutego 2024 r. inwestorzy wycofali złożony 22 czerwca 2023 r. wniosek w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, nie budziło wątpliwości, że w tak ustalonym stanie faktycznym organ administracyjny był związany cofnięciem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez wszystkich inwestorów i zasadnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wojewódzki wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawach pozwolenia na budowę oparte jest na zasadzie skargowości. Refleksem zasady skargowości jest z kolei zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie prawo i możliwość rozporządzania sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego podlega pewnym ograniczeniom, a dowodem istnienia takich ograniczeń jest art. 105 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie mieści się w dyspozycji art. 105 § 2 k.p.a. sytuacja, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony i wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W tej sytuacji cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Konstatując, Sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie jednoznaczne cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę (k. 217 akt adm.) było dla organu wiążące i obligowało go do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy ostatecznie nie badał sprawy merytorycznie, co w sytuacji cofnięcia wniosku przed organem I instancji było prawidłowe. Tym samym Sąd I instancji kontrolował wyłącznie kwestię prawidłowości utrzymania w mocy przez Wojewodę decyzji Starosty umarzającej postępowanie administracyjne. Sąd I instancji uznał, że inne merytoryczne zagadnienia odnoszące się do projektu budowlanego, w tym te, o których wspomina skarżący, a także podnoszona przez niego w postępowaniu kwestia zawieszenia postępowania i braków projektu budowlanego czy wniosku o pozwolenie na budowę, pozostają poza zakresem kontroli sądowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie wniósł P. D. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie art. 105 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię obu wskazanych norm przyjmującą, że wycofanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez inwestorów, w sytuacji starania się przez nich o pozwolenie na budowę na części działki będącej przedmiotem sporu własnościowego między inwestorami i sąsiadem, będącym jednocześnie stroną postępowania o wydanie tego pozwolenia na budowę, nakazuje organowi bezwarunkowe umorzenie sprawy bez uzyskania stanowiska tego sąsiada na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu wymaga uznania, że nie ma do tego podstaw i należy rozpatrywać taki wniosek na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., a wówczas należy uzyskać stanowisko innych stron postępowania w sprawie jego umorzenia z uwagi na to, że jego prowadzenie choć nie jest w interesie inwestorów, to może być w interesie sąsiadów (naruszenie prawa materialnego). Prawidłowa wykładnia art. 105 k.p.a. prowadziłaby zdaniem Skarżącego do uchylenia obu decyzji administracyjnych i dalszego poprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, spowodowałaby uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 28 marca 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie również obu zaskarżonych decyzji administracyjnych z nakazaniem dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę; wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M. i J. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna P. D. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja umarzająca postępowanie z powodu cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę przez inwestorów W. M. i J. M., która to decyzja została następnie utrzymana w mocy w kontroli instancyjnej przez Wojewodę, a następnie przez WSA w Krakowie.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że jednoznaczne cofnięcie w dniu 9 lutego 2024 r. wniosku o pozwolenie na budowę było wiążące dla organu i obligowało go do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółową argumentację potwierdzającą fakt zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentację tę skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela, w tym w szczególności stwierdzenie, że postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę może toczyć się wyłącznie z wniosku inwestora i nie może być wszczęte przez organy administracji z urzędu. Nie może też być kontynuowane przez organy administracji w sytuacji, gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został cofnięty, gdyż postępowanie po cofnięciu wniosku przekształciłoby się w postępowanie prowadzane z urzędu. Twierdzenia tego skarżący kasacyjnie nie kwestionował, wskazał nawet w motywach skargi kasacyjnej, że przyjęcie odmiennej tezy tworzyłoby pewną nieracjonalność. Zatem bezsporne jest, że inwestorzy mogli cofnąć wniosek o wydanie pozwolenia na budową na każdym etapie postępowania administracyjnego, to jest aż do chwili gdy w zainicjowanej przez nich sprawie zapadnie ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji. Żaden przepis szczególny nie wyłącza dopuszczalności cofania wniosków o pozwolenie na budowę.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 105 § 2 k.p.a, który w ogóle w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania, a tym samym nie mógł zostać naruszony ani przez organ administracji, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie wówczas, gdyby inwestor nie wycofał wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a mimo to wystąpił o umorzenie toczącego się postępowania. W takim przypadku umorzenie postępowania nie następuje z powodu jego bezprzedmiotowości, tylko na skutek uwzględnienia wniosku strony. W niniejszej sprawie zaś inwestorzy wycofali wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, co w efekcie skutkowało tym, że przestał istnieć oznaczony we wniosku przedmiot postępowania. Podstawą umorzenia postępowania w tej sytuacji był zatem art. 105 § 1 k.p.a. (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania). Nie miały przy tym znaczenia przyczyny, z powodu których doszło do cofnięcia wniosku.

Podsumowując, wyrażenie woli umorzenia postępowania bez wycofania wniosku należy do subiektywnych podstaw umorzenia postępowania i tylko takie powinno być poddane kontroli pozostałych stron oraz kontroli co do zgodności z kryterium interesu społecznego (art. 105 § 2 k.p.a.). Natomiast zadysponowanie postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie podania o wszczęcie postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej. Innymi słowy, cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania przestał istnieć (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 551/11, cbois.nsa.gov.pl).

Nie został zatem naruszony ani art. 105 § 1 k.p.a., ani art. 105 § 2 k.p.a.

Odnotować wyraźnie należy, że prawo budowlane nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bez wniosku strony zainteresowanej budową. Powyższego nie można pomijać w sytuacji wniesienia przez stronę pisma cofającego swój wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do argumentu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do wielokrotnego powtarzania i cofania wniosków o pozwolenie na budowę przez inwestorów, należy wyjaśnić, że inwestor może składać wielokrotnie wnioski o wydanie pozwolenia na budowę i wnioski te cofać. Jeśli w wyniku cofnięcia wniosku postępowanie zostało umorzone, inwestor może również złożyć ponownie identyczny wniosek. Jest to prawo inwestora, z którego on korzysta. Aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają dla inwestora żadnych ograniczeń w tej kwestii. Wobec tego, przy wnioskowym charakterze postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wybór postępowania pozostawiono wnioskodawcom, czego konsekwencją jest uprawnienie do cofnięcia wniosku. W niniejszej sytuacji faktycznej, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę było dla organu wiążące, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne jest prawnie niedopuszczalne.

Zaznaczenia wymaga na marginesie, że decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie daje inwestorom żadnych uprawnień w zakresie realizacji inwestycji budowlanej, a tym samym taka decyzja nie może naruszać żadnych uprawnień skarżącego wynikających z przepisów Prawa budowlanego.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane przez organ odowławczy. Powyższe oznacza, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 15 lutego 2024 r. umarzającą postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości powstałej na skutek cofnięcia przez inwestorów wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym, nie można uznać zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie za niezgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek W. M. i J. M. o zasądzenie na ich rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, którzy nie byli skarżącymi przed sądem pierwszej instancji.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.