Budynek gospodarczy z kuchnią i antresolą. NSA potwierdził wstrzymanie budowy

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 85/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 4 grudnia 2024 r., nr 1261/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 4 października 2024 r., nr 178/2024, wstrzymujące budowę samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku z tarasem i dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym, położonego na działce nr [...] w S. , gmina K. .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. , zarzucając:

1. dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że:

a. zasadne było wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku z tarasem i dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym, położonego na działce nr [...] w S. ;

b. zgłoszenie z dnia 10 sierpnia 2016 r. o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę było pozorne, ponieważ budynek zastany podczas kontroli nie odpowiadał wskazanemu projektowi, a jego funkcja była inna od zgłoszonej. Zdaniem A. K. budynek został jednak wzniesiony według przedłożonego szkicu i opisu, a dopiero w kolejnych latach dobudowano do niego kolejne elementy;

2. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się w praktyce do stwierdzenia, iż ustalenia poczynione przez organ były prawidłowe;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości (powinno być: "postanowienia" – uw. NSA), mimo że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy. W ocenie skarżącego organ drugiej instancji, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących zaniedbań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na uprzednio ustalonym stanie faktycznym, nie dokonując należytej i niezależnej analizy akt sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Z art. 174 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który w jej ocenie został naruszony, oraz określić sposób tego naruszenia. Wymagania tego nie spełnia samo zakwestionowanie oceny materiału dowodowego jako pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego. A. K. nie wskazał w tym zarzucie żadnego przepisu prawa materialnego ani procesowego, którego naruszenia miałby dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nie jest wprawdzie wykluczone odczytywanie podstawy kasacyjnej w powiązaniu z jej uzasadnieniem, jeżeli pozwala ono usunąć nieprecyzyjność samego zarzutu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może jednak zastępować przytoczenia podstawy kasacyjnej ani prowadzić do samodzielnego konstruowania jej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie również uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić, jaki przepis miał zostać naruszony w związku z oceną zgromadzonych dowodów. Nie może tego braku usunąć ogólne odesłanie do zarzutów i argumentów zawartych we wcześniejszych pismach skarżącego. Granice kontroli kasacyjnej muszą bowiem wynikać z treści samej skargi kasacyjnej. Takiego skutku nie wywołuje również uboczne przywołanie w jej uzasadnieniu art. 7a § 1 i art. 81a K.p.a. Przepisy te nie zostały przedstawione jako podstawa zarzutu, nie powiązano ich z odpowiednim przepisem P.p.s.a. ani nie wskazano, w jaki sposób ich naruszenie miałoby obciążać Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że rzeczywistym przedmiotem polemiki skarżącego jest ustalenie funkcji spornego obiektu. A. K. zmierza do wykazania, że jest to budynek gospodarczy, a nie budynek rekreacji indywidualnej, i że wobec tego może on zostać powiązany ze zgłoszeniem dokonanym wcześniej na tej samej działce. Tak przedstawiony problem nie został jednak skutecznie objęty podstawami kasacyjnymi w sposób pozwalający na samodzielną kontrolę prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących funkcji obiektu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy sposobu sporządzenia uzasadnienia wyroku. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. odnosi się do zachowania zasady dwuinstancyjności. Ten ostatni zarzut pozwala zatem ocenić, czy Wojewódzki Inspektor dokonał własnego, merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym czy poddał analizie materiał dowodowy dotyczący charakteru i funkcji obiektu. Nie otwiera jednak pola do ponownego ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy. Skarżący nie powołał również zarzutu naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "P.b.") ani przepisów określających wymagania prawne dotyczące realizacji tego rodzaju obiektu.

Z tych samych przyczyn poza zakresem skutecznie wyznaczonej kontroli pozostaje twierdzenie, że budynek został początkowo wykonany zgodnie ze zgłoszeniem, a dopiero w kolejnych latach dobudowano do niego dalsze elementy. Należy przy tym zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przypisał skarżącemu pozornego dokonania zgłoszenia ani zamiaru obejścia prawa. Sąd stwierdził, że obiekt istniejący w dacie kontroli nie odpowiadał obiektowi objętemu zgłoszeniem, zarówno ze względu na parametry, jak i rzeczywistą funkcję. Polemika z odmiennym założeniem nie odnosi się zatem do stanowiska, które stanowiło podstawę zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., należy wskazać, że przepis ten określa wymagane elementy uzasadnienia wyroku. Jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w szczególności wtedy, gdy uzasadnienie nie przedstawia stanowiska Sądu albo zawiera takie braki, które uniemożliwiają kontrolę instancyjną. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu trafności dokonanej oceny prawnej pod pozorem wadliwej konstrukcji uzasadnienia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, przedstawił przesłanki zastosowania art. 48 P.b. i wyjaśnił znaczenie zgodności wykonanych robót ze zgłoszeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ograniczył się przy tym do zaakceptowania stanowiska organów. Dostrzegł, że wadliwie odwołały się one do art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. w brzmieniu obowiązującym dopiero od 2022 r. Następnie samodzielnie ocenił inwestycję według przepisów obowiązujących w czasie wykonywania robót w latach 2016-2017. Sąd wyjaśnił również, dlaczego uchybienie organów nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro obiekt nie mieścił się w parametrach budynku gospodarczego zwolnionego wówczas z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odrębnie odniósł się do rzeczywistej funkcji obiektu oraz do argumentu dotyczącego niedoręczenia protokołu kontroli. Uzasadnienie pozwala więc w pełni odtworzyć tok rozumowania Sądu i poddać go kontroli kasacyjnej. To, że A. K. nie zgadza się z przedstawioną oceną, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności wymaga, aby Wojewódzki Inspektor ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, dokonał własnej oceny materiału dowodowego oraz rozważył argumenty podniesione w zażaleniu. Nie oznacza natomiast obowiązku ponowienia wszystkich czynności dowodowych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora. Organ drugiej instancji może oprzeć rozstrzygnięcie na materiale zgromadzonym wcześniej, jeżeli samodzielnie oceni jego kompletność i znaczenie dla sprawy. Wojewódzki Inspektor spełnił te wymagania. Rozpoznał sprawę na podstawie zgromadzonego materiału oraz po zbadaniu zasadności argumentów podniesionych przez skarżącego. W ramach tego zarzutu istotne jest właśnie to, że organ odwoławczy nie poprzestał na ogólnym zaakceptowaniu stanowiska Powiatowego Inspektora, lecz odniósł się do materiału dowodowego dotyczącego zasadniczej kwestii spornej, którą stanowiły charakter i funkcja istniejącego obiektu. Wojewódzki Inspektor zestawił parametry budynku istniejącego na działce z parametrami wskazanymi w zgłoszeniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wskazał, że podczas kontroli z dnia 22 maja 2024 r. stwierdzono, iż budynek główny ma wymiary 7,34 m na 5,34 m. Od strony zbiornika wodnego znajduje się przy nim zadaszony taras o wymiarach 6,30 m na 3,30 m, a ponadto dobudowano pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,85 m na 2,90 m. Zgłoszenie dotyczyło natomiast budynku gospodarczego o powierzchni 34,56 m² i wymiarach 4,8 m na 7,2 m, przeznaczonego do przechowywania narzędzi i akcesoriów związanych z uprawą roślin. Organ drugiej instancji poddał również ocenie rzeczywistą funkcję obiektu. Uwzględnił wyniki oględzin i dokumentację fotograficzną, w tym stan jego wnętrza i wyposażenie. Zwrócił uwagę na znajdujące się w nim meble kuchenne, lodówkę, oświetlenie punktowe, piec typu koza i klimatyzację, a także antresolę z oknami połaciowymi, do której prowadziły drewniane schody. Odnotował zarazem wyjaśnienia skarżącego dotyczące gospodarczego przeznaczenia budynku oraz wskazywane przez niego znaczenie pieca, klimatyzacji i instalacji fotowoltaicznej dla przeciwdziałania wilgoci. Dostrzegł również brak instalacji wodnej i kanalizacyjnej. Na podstawie całokształtu tych okoliczności przyjął jednak, że obiekt posiada cechy odpowiadające funkcji rekreacyjnej i różni się od budynku objętego wcześniejszym zgłoszeniem zarówno pod względem funkcji, jak i parametrów.

Zakres i sposób przedstawienia tej oceny pokazują, że Wojewódzki Inspektor dokonał własnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ przedstawił, jakie cechy obiektu i jakie elementy materiału dowodowego uznał za istotne, zestawił je z treścią wcześniejszego zgłoszenia oraz odniósł się do argumentacji skarżącego. Okoliczność, że wykorzystał materiał zebrany przez Powiatowego Inspektora i doszedł do zbieżnych wniosków, nie świadczy o pozbawieniu postępowania cechy dwuinstancyjności.

Skarżący nie wskazał przy tym, jaki konkretny wniosek dowodowy nie został rozpoznany przez Wojewódzkiego Inspektora, jakiej okoliczności miał dotyczyć ani jaki wpływ zarzucane zaniechanie mogło wywrzeć na wynik sprawy. Jak już zaznaczono, ogólne stwierdzenie o niewłaściwej, pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., oddalając skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.