Analizy zacienienia działki spadkobierców dały im status strony przy pozwoleniu na budowę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca

2025 r. o sygn. VII SA/Wa 2/25 w sprawie ze skargi A. W. C., S. C., W. C. i K. G. (dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) z 25 października 2024 r. znak DOR.7110.314.2024.MRA

w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności należało po wszczęciu postępowania, poczynić ustalenia co do przymiotu strony skarżących. O ile organ I instancji poczynił ustalenia w tym zakresie, wykazując, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności A. C. syn A. posiada interes prawny, bowiem wstąpił w prawa

i obowiązki strony A. C. syna B., który brał udział

w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] (dalej Starosta),

to GINB odnosząc się do powyższego problemu, stwierdził jedynie, że wnioskodawcy – skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Starostę. Organ odwoławczy milcząco pominął kwestię udziału w postępowaniu przed Starostą – A. C. syna B., po którym skarżący są spadkobiercami.

Zdaniem Sądu I instancji skoro wnioskodawca inicjujący postępowanie nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną wydaną przez Starostę, to należało zbadać, czy posiada on przymiot strony i może skutecznie uruchomić wskazane postępowanie nadzorcze. W okolicznościach niniejszej sprawy taka ocena była niezbędna, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w ramach jego rozważenie argumentacji skarżących co do "rozwiązań" zawartych w zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projekcie budowlanym.

Sąd stwierdził, że GINB błędnie ocenił interes prawny skarżących. Nie uwzględnił, że A. C., syn B., którego spadkobiercami są skarżący, był stroną w postępowaniu zwykłym prowadzonym przez Starostę. Wskazanie na brak naruszenia danych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej "rozporządzenie MI") nie świadczy o tym, że interes prawny skarżącym nie przysługuje. Umożliwia to skarżącym skontrolowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzorczym.

A. P. C. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powołany wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący posiadali interes prawny do działania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że skarżący nie wykazali by ich nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu

art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i przyjęcie, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem prawa, co skutkowało uchyleniem decyzji GINB z 25 października 2024 r. i przekroczeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granic kognicji,

c) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne niezastosowanie przez Sąd I instancji ww. przepisów w sytuacji, gdy podstawy

do umorzenia w przedmiotowej sprawie zachodzą, a organ drugiej instancji słusznie je zastosował,

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na pominięciu ustaleń organów administracyjnych co do braku negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących.

Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z 25 października 2024 r. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 9 października 2025 r. skarżący, reprezentowani przez adwokata, zawarli odpowiedź na skargę kasacyjną, w którym wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.,

a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną

w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta

na usprawiedliwionych podstawach.

W postępowaniu nadzwyczajnym, czy to wznowieniowym, czy – nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony bada się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej "Pr.bud."), ponieważ przepisy te w tego rodzaju postępowaniu stanowią lex specialis względem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "Kpa."). Należy zgodzić się z poglądem, że stosownie do art. 28 ust. 2 Pr.bud. przymiot strony nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia

w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu

z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy – Prawo budowlane,

jak i innych aktów prawnych istotnych z punktu widzenia zachowania norm obowiązujących w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2019 r, o sygn.

II OSK 1042/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych

na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA") stwierdził, że:

"W procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie.".

Mając na uwadze powyższe należało przeprowadzić postępowanie i wyjaśnić, czy skarżącym (w tym składającemu wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty), przysługuje status strony z punktu widzenia normy z art. 3 pkt 20 Pr.bud. Wprawdzie Wojewoda Małopolski dokonał ustaleń w tym zakresie, uznając, że skoro w postępowaniu zwykłym brał udział A. C. syn B., to jego spadkobiercy jako współwłaściciele działki nr [...], sąsiadującej z nieruchomością inwestora, również należą do kręgu stron postępowania, to GINB uznał, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zwykłym i przeszedł do oceny spełnienia przez sporną inwestycję warunków technicznych, odmawiając tym samym przyznania im przymiotu strony w danym postępowaniu. W tych warunkach organ odwoławczy uznał za zasadne umorzenie postępowania, skoro działka nr [...] stanowiąca własność skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud., a tym samym nie przysługuje im przymiot strony, w rozumieniu art. 28 Kpa. w związku z art. 28 ust. 2 Pr.bud..

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w objętym skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, że zastosowanie przez GINB art. 105 Kpa. jest wynikiem błędnej bo zbyt rygorystycznej wykładni art. 28 ust. 2 Pr.bud. dokonanej przez organ odwoławczy, skutkującej wadliwą oceną interesu prawnego skarżących. Organ odwoławczy wszak skoncentrował się wyłącznie na wykazaniu zachowania odległości określonych w rozporządzeniu MI oraz ogólnikowym wskazaniu, że także pozostałe przepisy tego aktu prawnego nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżącego (wnioskodawcy). Nie wzięto natomiast pod uwagę m.in. tego, że projekt budowalny zawiera analizy: przesłaniania oraz zacieniania, a te obejmują zabudowaną nieruchomość na działce nr [...], należącą przecież do spadkobierców A. C. syna B., z udziałem którego prowadzone było postępowanie zwykłe zakończone decyzją Starosty zatwierdzającą projekt budowlany. Rację ma Sąd I instancji traktując daną okoliczność jako wystarczającą do uznania, że skarżącym przysługuje przymiot strony w sprawie. Istnienie interesu prawnego bowiem, jak wynika z art. 28 ust. 2 Pr.bud., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Skoro zaś przeprowadzone analizy obejmują zabudowaną działkę skarżących, oznacza to, że okoliczność oddziaływania spornego obiektu, istotna z punktu widzenia przyznania danym podmiotom statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w niniejszej sprawie zachodzi. Co za tym idzie, wskazanie przez organ odwoławczy na brak naruszenia § 13 oraz § 60 rozporządzenia MI nie świadczy o tym, że interes prawny skarżącym nie przysługuje. W konsekwencji przysługiwało im prawo do skontrolowania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko zawarte w piśmie pełnomocnika skarżących z 9 października 2025 r., stanowiącym odpowiedź

na skargę kasacyjną, zgodnie z którym spełnienie przez inwestora wymagań prawnych przewidzianych w obowiązujących przepisach winno podlegać kontroli nie tylko ze strony organu administracyjnego prowadzącego sprawę, ale również

ze strony właścicieli sąsiednich działek pozostających w obszarze potencjalnego oddziaływania obiektu, w drodze dostępnych im środków zaskarżenia, w tym wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni powołanych przepisów Pr.bud. i zasadnie uchylił decyzję GINB jako wydaną w warunkach błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Pr.bud. Stwierdzenie to skutkuje koniecznością przyjęcia, że pozostałe wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy, jako niezasadnie postawione, nie mogły zasługiwać na uwzględnienie, gdy nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.