Wojewoda wydał decyzję o pobycie po ponad półtora roku. NSA oddalił kasację

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 132/25, po rozpoznaniu skargi A. Y. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: 1. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda podnosząc następujące zarzuty:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. błędną wykładnię art. 100d ust. ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm.), dalej jako: "ustawa o pomocy" w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że regulacje zwarte w art. 100d ustawy o pomocy w zakresie w jakim przewidują po dniu 30 czerwca 2024 r. zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu, co narusza również zasadę proporcjonalności - podczas gdy ograniczenia opisane w art. 100d ustawy o pomocy stanowią środek proporcjonalny dla odciążenia służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską;

2. błędną wykładnię art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 47 i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, że rozwiązania legislacyjne zawarte w art. 100d ustawy o pomocy nie spełniają przesłanki konieczności wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z prawa do sądu, podczas gdy ograniczenia wprowadzone w art. 100d ustawy o pomocy nadal stanowią proporcjonalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców w celu odciążenia służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko - ukraińską;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854), dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2024 r." w związku z art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1301), dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2025 r.", poprzez błędną ocenę zakresu stosowania tych przepisów skutkującą odmową ich zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, polegającą na uznaniu, że ww. regulacje zawarte w ustawach zmieniających z 2024 i 2025 r. nie stanowią podstawy do przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 roku z uwagi na ich niezgodność z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy obejmują środki proporcjonalne wobec sytuacji związanej z ciągle trwającą wojną na Ukrainie, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów;

4. niewłaściwe zastosowanie art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na odmowie zastosowania na gruncie niniejszej sprawy art. 100d ustawy o pomocy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. oraz art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2025 r., podczas gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, a w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związani Konstytucją i ustawami, sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, przy czym ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, a ponadto ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy polegające na uwzględnieniu skargi, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności;

2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 4 i 5 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako: "k.p.a." w związku z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.), dalej jako: "u.c." przez błędne przyjęcie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności w sprawie, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a wymienione okoliczności stanowiły przyczyny opóźnienia niezależne od organu, co w konsekwencji wyłącza stwierdzenie bezczynności w sprawie;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 210 ust. 1 u.c. w związku z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na gruncie niniejszej sprawy nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, a ponadto czas trwania postępowania spowodowany był okolicznościami niezależnymi od organu, co w konsekwencji oznacza, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2 i 4 oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w ww. zakresie (art. 188 p.p.s.a.), a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów 2 i 4 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, a ponadto uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query) w których stwierdzono, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r.

W przywołanym orzecznictwie uznano, że kolejne, czwarte przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia wbrew zarzutom obrazy przepisów Konstytucji zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy zmieniającej z 2024 r. Przedstawiona argumentacja zachowuje aktualność również w odniesieniu do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy przewidzianego art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2025 r. Dodać przy tym trzeba, że kwestia zgodności art. 100d (i obowiązującego wcześniej art. 100c) ustawy o pomocy z ww. przepisami Konstytucji budziła wątpliwości w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych już od dnia wejścia tej ustawy w życie (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 10 października 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 142/24, WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 191/23, WSA we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 439/23).

W konsekwencji stwierdzić należy, że w aktualnym orzecznictwie NSA jest zdania, iż oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.

Przyjmując słuszność tego stanowiska, należy zauważyć, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 25 czerwca 2024 r. i tego samego dnia organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Następnie pismem z 18 października 2024 r. Wojewoda skierował zapytania do organów opiniujących. Pismem z 7 stycznia 2025 r. cudzoziemiec wniósł ponaglenie, a następnie pismem z 6 sierpnia 2025 r. skargę do WSA w Gliwicach, który wydał wyrok w dniu 18 listopada 2025 r. Decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia została natomiast wydana 5 grudnia 2025 r.

Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 6 miesięcy. Jednakże do 30 czerwca 2024 r. termin na załatwienie wniosku cudzoziemca nie biegł (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Tym samym w okresie od złożenia wniosku do 30 czerwca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu. Z kolei w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2024 r., kiedy to termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia rozpoczął bieg stwierdzić należy, że ten 6-miesięczny termin upłynął 31 grudnia 2024 r. Jak wynika z akt sprawy decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia została wydana 5 grudnia 2025 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro WSA w Gliwicach prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie – nie mając informacji o wydaniu decyzji na dzień wydania wyroku – zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, ich skomplikowanego charakteru, rodzącego konieczność gromadzenia materiału dowodowego. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Wymaga jednakże podkreślenia, że okoliczności te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej bezczynności, została wyłączona. Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił natomiast wspomniane argumenty, stwierdzając, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności przemawiał również za bezzasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jak też wymierzenia organowi grzywny.

Podsumowując, w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji, orzekając w dniu 18 listopada 2025 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę na bezczynność i zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.