Zawieszenie z ustawy o pomocy Ukraińcom nie uchroniło Wojewody przed bezczynnością

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 126/25, po rozpoznaniu skargi M. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda podnosząc następujące zarzuty:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) niezastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm., dalej jako: "ustawa o pomocy") w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854, dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2024 r.) i art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1301, dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2025 r.") poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 r. z uwagi na ich niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. oraz art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2025 r. wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągłe trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że mamy do czynienia bezczynnością organu w sytuacji, gdy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wykluczał możliwość stwierdzenia bezczynności;

b) błędne zastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu, co narusza zasadę proporcjonalności i prawa do Sadu, podczas gdy przepis art. 100d ustawy o pomocy nie narusza ww. przepisów Konstytucji RP;

c) wadliwe zastosowanie art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również podczas gdy w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związania Konstytucją i ustawami, oraz podczas gdy sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako: "k.p.a.", i art. 100d ustawy o pomocy poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w przepisie szczególnym (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.) – dalej jako: "u.c"), a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie podczas, gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;

b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, względnie art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;

c) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 -3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 112a ust. 1 u.c. oraz art. 100d ustawy o pomocy polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu postępowania, mimo że na mocy art. 100d tej ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości (art. 188 p.p.s.a.), a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pierwszym rzędzie wskazać należy – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query), w których stwierdzono, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r.

W przywołanym orzecznictwie uznano, że kolejne, czwarte przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia wbrew zarzutom obrazy przepisów Konstytucji zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy zmieniającej z 2024 r. Przedstawiona argumentacja zachowuje aktualność również w odniesieniu do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy przewidzianego art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2025 r. Dodać przy tym trzeba, że kwestia zgodności art. 100d (i obowiązującego wcześniej art. 100c) ustawy o pomocy z ww. przepisami Konstytucji budziła wątpliwości w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych już od dnia wejścia tej ustawy w życie (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 10 października 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 142/24, WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 191/23, WSA we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 439/23).

W konsekwencji stwierdzić należy, że w aktualnym orzecznictwie NSA jest zdania, iż oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.

Przyjmując słuszność tego stanowiska, należy zauważyć, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 9 grudnia 2024 r. Kolejnymi pismami, które wpłynęły do organu z 22 kwietnia 2025 r. i 13 maja 2025 r. składał ponaglenia. Następnie w dniu 25 czerwca 2025 r. cudzoziemiec wniósł skargę do WSA w Gliwicach, który wydał wyrok 18 listopada 2025 r. Decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia została natomiast wydana 1 grudnia 2025 r.

Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 112a ust. 1 u.c., a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Z akt sprawy nie wynika aby decyzja w sprawie wniosku została wydana przed jego upływem. Co więcej nie została ona również wydana na dzień wyrokowania przez Sąd wojewódzki. Decyzję tę wydano dopiero 1 grudnia 2025 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro WSA w Gliwicach prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie – nie mając informacji o wydaniu decyzji na dzień wydania wyroku – zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, ich skomplikowanego charakteru, rodzącego konieczność gromadzenia materiału dowodowego. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Wymaga jednakże podkreślenia, że okoliczności te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej bezczynności, została wyłączona.

Dodać należy, że jakkolwiek organ bez wątpienia nie dochował terminu rozpoznania wniosku strony, to zwłoka ta była w znacznym stopniu spowodowana pozostawaniem Wojewody w przekonaniu o skuteczności przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy kolejnych nowelizacji tego przepisu. W tej sytuacji zasadnie WSA w Gliwicach stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując, w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji, orzekając w dniu 18 listopada 2025 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę na bezczynność i zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono w sentencji wyroku.