Okna piwniczne 1,6 m od granicy i pozwolenie na budowę domu. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1063/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. S., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 3 czerwca 2024 r., znak WI-I.7840.11.34.2023.JW, oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wielickiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr 551.2023, o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej i instalacjami poza budynkiem elektryczną i kanalizacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obr. [...] w miejscowości W. , gmina W. .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. R. i Ł. R., zarzucając naruszenie:

1. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a.") oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej: "r.w.t.") przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi wskutek błędnego uznania, że organy przeprowadziły niepełne i niewyczerpujące postępowanie wyjaśniające. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał również, że organ drugiej instancji bezpodstawnie przerzucił na skarżącego ciężar wykazania, że okna w budynku na sąsiedniej działce nr [...] zostały wybudowane nielegalnie lub że aktualny sposób użytkowania piwnicy w tym budynku jest nielegalny. Zdaniem I. R. i Ł. R. prawidłowa i całościowa ocena zgromadzonych dowodów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zarzucane naruszenia nie miały miejsca. Postępowanie dowodowe i wyjaśniające przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") oraz organ drugiej instancji było rzetelne i kompleksowe oraz uwzględniało wszystkie przedłożone w sprawie dokumenty świadczące o tym, że pomieszczenia piwnicy zarówno faktycznie, jak i formalnie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W konsekwencji, w ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie powinien był uwzględnić skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

2. art. 153 w zw. z art. 134 P.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zbyt daleko idących wskazań co do dalszego postępowania, wiążących organy, a w konsekwencji przekroczenie granic rozpoznania sprawy polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji samodzielnej oceny sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy.

3. § 13 r.w.t. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jedynie w znaczeniu formalnym, wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Zdaniem skarżących kasacyjnie legalność sposobu użytkowania tych pomieszczeń została w pełni wykazana, między innymi z uwagi na ochronę praw nabytych, natomiast brak formalnego dokumentu potwierdzającego ten stan wynika z tego, że w chwili zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń obowiązek uzyskania takiego dokumentu nie istniał.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wystąpili także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podnosił, że ograniczenie prawa do zabudowy, którego doznaje w niniejszej sprawie, jest następstwem stanu, którego zgodność z prawem nie została wykazana. W jego ocenie § 13 r.w.t. nie powinien być odnoszony do sposobu użytkowania pomieszczenia wynikającego wyłącznie z faktycznego korzystania z niego, lecz do jego przeznaczenia znajdującego oparcie w przepisach prawa budowlanego. Skarżący wskazywał w szczególności na brak dokumentów potwierdzających legalną zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy oraz legalność okien znajdujących się w ścianie usytuowanej w niewielkiej odległości od granicy działki.

Pismem z dnia 27 maja 2026 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 2 czerwca 2026 r., skarżący kasacyjnie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wnieśli na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dwóch odnalezionych kart dokumentacji projektowej, które według skarżących kasacyjnie stanowią strony zatwierdzonego projektu budowlanego budynku na działce nr [...], to jest strony nr [...] zatytułowanej "[...]" oraz strony nr [...] zatytułowanej "[...]". Dowody te powołali na okoliczność zgodności z prawem wykonania przesłanianych okien w pomieszczeniach piwnicy, ich zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz możliwości usytuowania ściany z oknami w istniejącej odległości od działki sąsiedniej. Wyjaśnili, że dokumenty zostały odnalezione dopiero w związku z czynnościami podejmowanymi po śmierci pierwotnego inwestora oraz prowadzonym postępowaniem spadkowym, wobec czego nie mieli możliwości ich wcześniejszego przedłożenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej pozostają ze sobą ściśle powiązane. Sprowadzają się do rozstrzygnięcia, czy okna w pomieszczeniach piwnicy budynku I. R. i Ł. R. przy ulicy [...], faktycznie wykorzystywanych na potrzeby działalności gospodarczej, mogą korzystać z ochrony przewidzianej w § 13 r.w.t. jako okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a w konsekwencji ograniczać możliwość zabudowy działki sąsiedniej.

Formułując zarzut naruszenia § 13 r.w.t., skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Uchybienie to nie uniemożliwia jednak rozpoznania zarzutu. Z jego treści i uzasadnienia jednoznacznie wynika, że dotyczy on generalnie możliwości zastosowania regulacji odnoszącej się do przesłaniania i naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Pismo z dnia 27 maja 2026 r. nie zmienia ani nie rozszerza podstaw skargi kasacyjnej. Zawiera natomiast wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dwóch kart dokumentacji projektowej, przedłożonych jako części zatwierdzonego projektu budowlanego budynku na działce nr [...].

Możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów, przewidziana w art. 106 § 3 P.p.s.a., ma charakter wyjątkowy. Służy wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, a nie zastępowaniu organu administracji w dokonywaniu zasadniczych ustaleń faktycznych. Dotyczy to również postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do którego przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 193 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na rozprawie powyższy wniosek dowodowy. Ocena przedłożonych dokumentów wymagałaby ustalenia, czy rzeczywiście stanowią one część projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zestawienia ich z pozostałą dokumentacją projektową i stanem wykonanym, a następnie odniesienia poczynionych ustaleń do przepisów obowiązujących w okresie realizacji budynku. Nie byłoby to uzupełniające wyjaśnienie pojedynczej wątpliwości, lecz odtworzenie istotnego fragmentu stanu faktycznego sprawy. Czynności te powinny zostać przeprowadzone przez organ w ponownym postępowaniu administracyjnym. Przedłożone dokumenty nie są zatem pozbawione znaczenia, lecz nie mogą stanowić podstawy do poczynienia przez Naczelny Sąd Administracyjny definitywnych ustaleń co do zgodności z prawem spornych okien.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 13 r.w.t. Przepis ten wymaga, aby odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiała naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Ochrony wynikającej z tej regulacji nie można jednak wyprowadzić wyłącznie z okoliczności, że w określonym pomieszczeniu faktycznie przebywają ludzie. Konieczne jest ustalenie, że pomieszczenie ma prawnie ukształtowane przeznaczenie uzasadniające objęcie go tą ochroną. Użyte przez Sąd pierwszej instancji określenie "przeznaczenie formalne" należy zatem rozumieć jako przeznaczenie zgodne z prawem, nie zaś jako bezwzględny wymóg przedstawienia jednego, ściśle oznaczonego dokumentu. Status pomieszczenia może wynikać z zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzji administracyjnej, skutecznie dokonanej zmiany sposobu użytkowania albo innych dowodów wskazujących, że nastąpiło zdarzenie, z którym przepisy obowiązujące w danym czasie wiązały określony skutek prawny. Jeżeli w okresie rozpoczęcia działalności uzyskanie decyzji, dokonanie zgłoszenia lub podjęcie innej czynności nie było wymagane, okoliczność tę należy ustalić na podstawie ówczesnego stanu prawnego. Sam faktyczny sposób korzystania z pomieszczenia nie zastępuje natomiast wymaganej prawem podstawy zmiany jego przeznaczenia, jeżeli podstawa taka była konieczna.

Sąd pierwszej instancji nie przyjął więc, że brak zachowanej decyzji, projektu lub zgłoszenia sam przez się przesądza o nielegalności sposobu użytkowania pomieszczeń. Trafnie stwierdził jedynie, że przed zastosowaniem § 13 r.w.t. należy ustalić, czy obecne przeznaczenie piwnicy znajduje oparcie w przepisach prawa budowlanego.

Nie jest sporne, że pomieszczenia piwnicy budynku na działce nr [...] są faktycznie wykorzystywane na potrzeby działalności gospodarczej. Materiał, którym dysponowały organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, nie pozwalał jednak jednoznacznie ustalić, czy pomieszczenia te zostały zgodnie z prawem przeznaczone do takiego użytkowania. Część dokumentacji dotyczącej budynku nie zachowała się, a kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora nie zakończyła się rozstrzygnięciem przesądzającym o legalności albo nielegalności sposobu użytkowania piwnicy i spornych okien.

Zasadnicza wadliwość rozumowania Wojewody polegała na wyprowadzeniu skutków przewidzianych w § 13 r.w.t. z tego, że nie zgromadzono bezspornego dowodu nielegalności istniejącego stanu. Brak dowodu nielegalności nie jest jednak równoznaczny z pozytywnym wykazaniem, że pomieszczenie ma prawnie chronione przeznaczenie, a przesłaniane okna zostały wykonane i usytuowane zgodnie z prawem. Jeżeli § 13 r.w.t. ma stanowić podstawę ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej, organ powinien uprzednio ustalić istnienie przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu.

Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nadal spoczywa na organie. Nie oznacza to jednak, że właściciele nieruchomości sąsiedniej, którzy z istniejącego stanu wywodzą skutek prawny ograniczający możliwość zabudowy działki M. S. , są zwolnieni z przedstawienia dostępnych im dowodów dotyczących jego zgodności z prawem. Nie było natomiast dopuszczalne obciążenie inwestora obowiązkiem udowodnienia nielegalności okien lub sposobu użytkowania piwnicy i wyprowadzenie z niewykazania tej okoliczności podstawy do odmowy udzielenia mu pozwolenia na budowę.

Dokumenty dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, wpisów do ewidencji, opłacania podatków oraz oświadczenia potwierdzające wieloletnie korzystanie z lokalu mogą dowodzić faktycznego sposobu jego użytkowania i ciągłości tego stanu. Nie przesądzają jednak same przez się o statusie pomieszczenia na płaszczyźnie prawa budowlanego. Takiego skutku nie wywołuje także twierdzenie, że poprzedni właściciel wystąpił na przełomie lat 1989 i 1990 o zmianę sposobu użytkowania. Złożenie wniosku nie jest równoznaczne ze skutecznym ukształtowaniem nowego przeznaczenia pomieszczeń. Jeżeli natomiast skarżący kasacyjnie utrzymują, że według obowiązujących wówczas przepisów żadna odrębna czynność nie była potrzebna, twierdzenie to wymaga oceny na podstawie ówczesnego stanu prawnego.

Nie może odnieść skutku powołanie się na zasadę ochrony praw nabytych. Ochrona ta zakłada istnienie prawa nabytego zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie przekształca natomiast wieloletniego stanu faktycznego, dotychczas niezakwestionowanego przez organy albo uwzględnianego dla celów podatkowych, w uprawnienie wynikające z prawa budowlanego. Ani upływ czasu, ani pobieranie podatku według stawki właściwej dla powierzchni związanej z działalnością gospodarczą nie zastępują ustalenia, czy przeznaczenie pomieszczeń zostało ukształtowane zgodnie z prawem.

Jednocześnie brak zachowanej dokumentacji dotyczącej obiektu wzniesionego przed wielu laty nie może automatycznie prowadzić do uznania istniejącego zagospodarowania za nielegalne. Nie uzasadnia jednak także przeciwnego założenia, że każdy istniejący od dawna sposób użytkowania lub element budynku należy traktować jako zgodny z prawem. Konieczna jest ocena całego dostępnego materiału z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie realizacji obiektu oraz ówczesnych zasad przechowywania dokumentacji.

Powyższe odnosi się również do spornych okien. Budynek na działce nr [...] został wzniesiony w okresie od dnia 14 stycznia 1985 r., kiedy wydano pozwolenie na budowę, do dnia 4 stycznia 1988 r., kiedy zawiadomiono o oddaniu go do użytkowania. Okna piwniczne znajdują się w ścianie usytuowanej w odległości około 1,6 m od granicy działki. Wojewoda wskazał, że od dnia 1 stycznia 1981 r. obowiązywała generalna zasada sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości co najmniej 4 m od granicy.

Skarżący kasacyjnie powołują się jednak na § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), przewidujący wyłączenie stosowania jego przepisów do projektów budynków typowych obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Argument ten wymaga oceny. Należy ustalić, czy typ "Jola" był projektem budynku typowego objętym wskazanym wyłączeniem, czy sporne otwory okienne wynikały z projektu zatwierdzonego dla tego budynku oraz czy zostały wykonane zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi. Okoliczności te nie zostały wykazane w materiale, na podstawie którego orzekał Sąd pierwszej instancji. Znajdujący się na k. 66 akt sądowych fragment dokumentacji był nieczytelny i niekompletny, wobec czego nie mógł być oceniany w oderwaniu od jej pozostałej części. Dwie karty dokumentacji przedłożone następnie wraz z pismem z dnia 27 maja 2026 r. mogą mieć znaczenie dla wyjaśnienia tej kwestii, lecz wymagają oceny w powiązaniu z całością dokumentacji dotyczącej projektu i realizacji budynku. Samo ich przedstawienie na etapie postępowania kasacyjnego nie pozwala na poczynienie przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń należących do organu administracji.

Powołanie się na § 3 pkt 2 rozporządzenia z 1980 r. oraz odnalezienie dalszej dokumentacji nie podważają zatem prawidłowości zaskarżonego wyroku. Potwierdzają natomiast potrzebę ponownego zbadania sprawy na podstawie możliwie kompletnego materiału. Wypowiedź Sądu pierwszej instancji o generalnych wymaganiach dotyczących odległości ściany z oknami od granicy nie przesądza wyniku oceny szczególnego unormowania dotyczącego projektów typowych, jeżeli zostaną wykazane przesłanki jego zastosowania do budynku na działce nr [...]. Oceny tej nie zmienia powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 24/15. Pogląd, zgodnie z którym spełnienie wymagań dotyczących dostępu światła dziennego przez nową inwestycję ocenia się z uwzględnieniem zabudowy istniejącej, nie oznacza, że każdy istniejący stan zagospodarowania wywołuje skutki prawne niezależnie od jego zgodności z prawem. Dopiero ustalenie zgodnego z prawem przeznaczenia pomieszczeń i statusu spornych okien pozwoli określić, czy stan istniejący może stanowić punkt odniesienia dla oceny projektowanej zabudowy na podstawie § 13 r.w.t.

W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie rozstrzyga się, czy okna przy ulicy [...] powinny zostać zlikwidowane ani czy należy zaprzestać dotychczasowego sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych. Podejmowanie ewentualnych środków wobec istniejącego zagospodarowania należy do właściwych organów nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie konieczne jest natomiast ustalenie, czy stan istniejący na działce nr [...] może wywołać skutek w postaci ograniczenia prawa do zagospodarowania działki sąsiedniej.

Na podstawie materiału zgromadzonego przed wydaniem kontrolowanych decyzji odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie można było oprzeć wyłącznie na tym, że na działce skarżących kasacyjnie istnieją nisko położone okna piwniczne w odległości około 1,6 m od granicy. Nie ustalono bowiem w sposób dostateczny, że zarówno doświetlane przez nie pomieszczenia, jak i same okna tworzą stan korzystający z ochrony przewidzianej w § 13 r.w.t.

W konsekwencji nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz § 13 r.w.t. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pominął czynności dowodowych podjętych przez Wojewodę i Powiatowego Inspektora. Trafnie uznał natomiast, że zgromadzony materiał nie został oceniony w sposób pozwalający na wyprowadzenie z § 13 r.w.t. skutku w postaci odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej. Ani obszerność materiału dowodowego, ani udział wyspecjalizowanego organu nie zastępują ustalenia faktów koniecznych do zastosowania prawa materialnego.

W zakresie objętego skargą kasacyjną zarzutu dotyczącego art. 80 K.p.a. wadliwość oceny materiału dowodowego polegała na wyprowadzeniu z braku niepodważalnego dowodu nielegalności sposobu użytkowania pomieszczeń oraz wykonania i usytuowania spornych okien wniosku o konieczności traktowania istniejącego stanu jako podstawy zastosowania § 13 r.w.t. Z kolei w zakresie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wadliwość polegała na niedostatecznym ustaleniu okoliczności, od których zależała możliwość objęcia pomieszczeń i okien ochroną przewidzianą w tym przepisie. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesne zastosowanie § 13 r.w.t. oznaczało zarazem naruszenie prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Nie doszło również do naruszenia art. 135 P.p.s.a. Decyzja Starosty została oparta na przyjęciu, że projektowana inwestycja narusza § 13 r.w.t., pomimo nieustalenia statusu prawnego pomieszczeń i okien w budynku sąsiednim. Postępowanie odwoławcze, pomimo rozszerzenia materiału dowodowego, nie usunęło tej wadliwości. Wojewoda ostatecznie zastosował bowiem § 13 r.w.t. dlatego, że nie wykazano nielegalności istniejącego stanu. Usunięcie z obrotu prawnego również decyzji organu pierwszej instancji było zatem konieczne. Dokumenty przedłożone dopiero w postępowaniu kasacyjnym nie mogły sanować braków postępowania poprzedzającego wydanie obu decyzji.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 134 P.p.s.a. Wskazania Sądu pierwszej instancji mają charakter warunkowy i nie przesądzają treści przyszłego rozstrzygnięcia. Określają jedynie kolejność ustaleń niezbędnych do prawidłowego zastosowania § 13 r.w.t.

Organ powinien najpierw ustalić, czy pomieszczenia piwnicy są w świetle przepisów prawa budowlanego pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Jeżeli nie mają takiego statusu, ich przesłanianie nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej. Jeżeli natomiast status taki zostanie potwierdzony, konieczne będzie ustalenie zgodności z prawem wykonania i usytuowania spornych okien, z uwzględnieniem kompetencji właściwych organów nadzoru budowlanego. Dopiero pozytywne ustalenie obu tych okoliczności pozwoli oceniać projektowaną inwestycję przez pryzmat § 13 r.w.t. i, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, zastosować art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić również dokumenty przedłożone wraz z pismem z dnia 27 maja 2026 r.

Tak sformułowane wskazania nie krępują organu w ocenie materiału dowodowego ani nie determinują treści rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że pomieszczenia piwnicy są użytkowane nielegalnie albo że okna zostały wykonane bez wymaganej podstawy prawnej. Wyjaśnił jedynie, jakie okoliczności wymagają ustalenia przed zastosowaniem § 13 r.w.t.

Stwierdzenie, że samo zgłoszenie działalności gospodarczej pod określonym adresem lub zawarcie umowy najmu nie zmienia statusu pomieszczenia na gruncie prawa budowlanego, stanowi ocenę prawną, a nie niedopuszczalne ustalenie faktyczne. Nie przesądza ono również wyniku ponownego postępowania. Wskazuje jedynie, że okoliczności te, rozpatrywane samodzielnie, nie są wystarczające do uznania pomieszczenia za przeznaczone na pobyt ludzi.

Sąd pierwszej instancji nie przekroczył także granic sprawy określonych w art. 134 § 1 P.p.s.a. Status pomieszczeń i okien w budynku na działce nr [...] pozostawał bezpośrednio związany z podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i stanowił centralny przedmiot sporu. Ocena tej kwestii była zatem niezbędna do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę M. S. , wobec czego skarżący kasacyjnie są obowiązani zwrócić mu niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie ustalono, przy odpowiednim zastosowaniu § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 118), w wysokości 360 zł, odpowiadającej 75% stawki minimalnej wynoszącej 480 zł.